試析卡特政府裁軍政策

趙澄宇

（中央民族大學 歷史文化學院，北京100081）

在美蘇冷戰期間，美國政府的裁軍政策逐漸成為美國外交政策中的重要組成部分，這個特點因卡特對“人權”的強調而在其任內更加顯著?？ㄌ卦噲D通過具有“緩和”特點的裁軍政策遏制蘇聯的進攻態勢，并以保護人權的姿態改善美國政府的形象。卡特政府上臺后，其核裁軍政策與限制軍售政策作為對外政策中的重要支撐漸漸浮出水面，其中限制戰略武器會談（SALT）和第13號總統令與常規武器轉讓會談（CAT）分別代表了卡特政府對核裁軍與限制軍售的構想。本篇文章將以卡特政府的核裁軍政策與限制軍售政策為主線，分析卡特政府裁軍政策出臺的背景、過程并對此進行評價。需要說明的是，文中所使用的“裁軍”一詞的基本概念是“通過單邊、雙邊或多邊國際協定對武器裝備或武裝力量的數量進行裁減”[1]5，與“軍備控制”概念并非一談；所討論的卡特政府裁軍政策主要是卡特政府針對核武器數量與常規武器貿易的削減，并未涉及到防止核擴散、限制生化武器等軍備控制內容。

一、卡特政府裁軍政策出臺背景

（一）二戰結束至卡特時期的裁軍活動

在第二次世界大戰的末尾，美國在廣島、長崎投下兩顆原子彈以迫使日本投降，向世界展示了核武器的強大威力。核武器自產生起便注定了其在戰后世界無可比擬的政治、軍事作用，并逐漸成為解決國際政治與國際安全問題的重要籌碼，核力量也成為衡量一個國家實力的重要標志。蘇聯為增強與美國抗衡的實力，竭力發展核武器，并于1949年成功爆炸了第一顆原子彈，美國也開始加大研發核武器的力度，美蘇間的核軍備競賽引起了世界的不安。雖然聯合國與其他各國都曾發起過反核的運動，但由于美蘇雙方在根本利益上的巨大分歧以及核武器的強大威懾作用，想要達成美蘇全面核裁軍幾乎是不可能的。隨著雙方的核軍備競賽愈演愈烈，核裁軍便逐漸成為了冷戰時期美蘇雙方亟待處理的重要問題之一。1962年10月發生的古巴導彈危機曾讓世界陷入了核戰爭的陰影之中，這次危機使美蘇雙方認識到核戰爭的危險性，為雙方的核裁軍對話提供了可能。1969年尼克松上臺后美蘇開始進行限制戰略武器會談（SALT），雙方于1972年簽訂《第一階段限制戰略武器協議》（以下簡稱SALTⅠ），確定將戰略核武器數量凍結在當前的水平上。美蘇終于在核裁軍上邁出了實質性的一步，但由于SALTⅠ只是為美蘇核軍備競賽設置上限，若要真正進行對核武器的“實質裁減”，雙方仍有很多問題需要解決。但在復雜的局勢和1972年發生的水門事件的影響下，尼克松與其繼任者福特均未能在第二階段限制戰略武器談判中更進一步。

二戰后，隨著美蘇領導的兩大陣營對抗的不斷升級和軍備競賽的加劇，常規裁軍實踐無法繼續進行下去。且由于美蘇兩大陣營激烈的對抗、核戰爭的不可預測性、戰后裁軍的重點開始自常規力量轉向核力量等因素，美蘇均保持著強大的常規力量以備應付隨時爆發的沖突。常規力量的裁軍活動在這一時期“雷聲大，雨點小”，即雖然關于裁軍的呼聲不斷，但幾乎沒有產生實質性成果，僅確立了一些共識性的原則，建立了美蘇雙方部分的信任措施。并且由于軍備競賽的發展，這一時期美蘇兩國對外軍售發展迅速，雙方合計對外軍售數額占據了世界的90%以上，[2]22且這個數額還在不斷增加。據統計，在1968-1977年間，美國完成的武器交付價值上升了150%；其中超過四分之三的武器交付給了被美國軍控與裁軍署列為發展中國家的國家。[2]46對外軍售逐漸成為美蘇雙方激烈爭奪的一個新的領域，并成為世界和平的重要威脅之一。

（二）卡特政府面臨的形勢

20世紀六七十年代，蘇聯的經濟、軍事實力迅速上升。經濟上，蘇聯大力發展工業和農業，1975年蘇聯的國民收入已達到美國的三分之二，并在工業生產上達到了美國的80%以上。[3]291軍事上，蘇聯開始實施以核武器為中心的全面擴軍計劃，至1971年戰略武器總數已經超過美國。蘇聯自身實力的快速發展，使它不再是僅在軍事方面與美國分庭抗禮的大國，而成為了在各方面都真正可以與美國匹敵的超級大國，進一步增強對世界各地的影響，這給美國帶來了巨大的挑戰。

除蘇聯咄咄逼人的態勢以外，美國還面臨著來自西歐、日本的挑戰和國際局勢的劇烈變化。這一時期，西歐國家和日本的經濟增速均超越美國。由于實力的增強，美國的盟友們欲擺脫“美國從屬國”的地位，他們呼吁與美國建立自由和平等的伙伴關系。在這一時期，西歐一體化快速發展、法國退出北約、西德奉行更加獨立的對外政策、日本成為資本主義世界經濟第二強國等事件，均不同程度地削弱了美國在資本主義陣營的地位，挑戰著美國在資本主義世界的絕對權威。在東亞，中國在20世紀70年代重返聯合國，與眾多西方國家建交并逐漸成為美蘇兩大陣營以外的第三支力量，中美蘇“三角關系”初具雛形。

20世紀70年代的美國國內，石油危機的爆發使美國的交通運輸和汽車制造業遭到沉重打擊，這對美國人民的正常生活產生了極大影響，并進一步加重了經濟的“滯脹”問題。與此同時，越南戰爭和水門事件的不利影響也在持續發酵，美國人民對政府的信任已經降到了冰點，這促使美國人民開始重新審視自己國家的道德標準。而由于水門事件的影響，國會對總統行使行政權加強了監督，這也使得自尼克松辭職后，總統與國會之間沖突不斷，矛盾難以調和。

卡特在這樣內外交困的背景下上臺，他批評尼克松—福特政府的現實主義外交政策，并深感這樣的政策并未有效的限制蘇聯，也沒有阻止美國國力的衰落，因此他提出了帶有理想主義色彩的“人權外交”政策，企圖扭轉美國在20世紀70年代的不利局面。依據保護人權的理念，卡特在就職演說中便提出了對裁軍的初步構想：“我們誓將努力，爭取把世界軍備限制在各國內部安全需要的水平上。今年我們要向從地球上排除一切核武器的最終目標前進一步。”[4]21卡特上任后便開始著手實現他對裁軍的承諾。

二、卡特政府的裁軍政策

（一）第二階段限制戰略武器談判

卡特在競選期間便表示：“美國和蘇聯有義務處理我們所擁有的過多的核武器。我們的最終目標應該是把所有國家的核武器削減到零?！雹貴oundations of foreign policy,Foreign Relations of the United States(FRUS),1977-1980,Vol.Ⅰ,Doc 2,p.7.在對戰略力量的構想中，卡特希望通過與蘇聯進行限制戰略武器談判的方式來達到“全部銷毀核武器”的最終目標。他將限制戰略武器談判分為了兩步：首先，完成前任政府未完成的第二階段限制戰略武器談判，以此控制美蘇戰略武器競賽的速度；其次，在達成第二階段限制戰略武器條約后開展第三階段限制戰略武器談判，以對戰略武器進行“實質削減”。據此，卡特在就任總統的第一周便給勃列日涅夫寫信表達他希望盡早與蘇聯繼續進行第二階段限制戰略武器談判的愿望。1977年2月1日，卡特與蘇聯駐美大使多勃雷寧舉行會談，多勃雷寧重申蘇聯將以《海參崴協議》①《海參崴協議》又稱《關于限制進攻性武器聯合聲明》，1974年由美蘇簽訂于符拉迪沃斯托克（海參崴），規定美蘇10年內戰略武器總額不超過2 400枚，分導式多彈頭導彈不超過1 320枚。為基礎進行第二階段戰略武器談判的立場，而由于卡特尚未確立具體的談判政策，雙方僅在一些問題上進行了互相試探。

經過一個多月對談判策略的內部討論，1977年3月底，國務卿萬斯帶著三個方案前往莫斯科進行談判，第一個方案是先解決巡航導彈和“逆火”式轟炸機②“逆火”式轟炸機指的是蘇聯一款遠程戰略轟炸機。美國認為其具有洲際戰略打擊能力，因而努力限制其發展。的相關問題，再以《海參崴協議》為基礎進行談判；第二個方案是規定洲際彈道導彈總額不超過2 000枚，分導式多彈頭導彈不超過1 200枚，重型洲際彈道導彈不超過150枚，巡航導彈的射程不超過1 500公里；第三個方案則是前兩種方案的折中。因蘇聯已經將《海參崴協議》作為其談判的基礎，所以直接拒絕了美國提出的前兩個方案，但當萬斯想提出第三個方案時，卡特用電報制止了他。此時卡特并不想過早對蘇聯作出讓步，他接受著來自西方世界、國會和美國民眾的審視，他認為這是一個“需要堅定立場的時刻”。

在1977年5月份的談判中，美國提出了三個建議：首先，將1972年簽署的SALTⅠ延長至1979年，避免出現限制戰略武器的“真空期”；其次，雙方簽署一個有效期至1985年的第二階段限制戰略武器條約（以下簡稱SALTⅡ）；最后，達成一份雙方同意的關于第三階段限制戰略武器談判的原則聲明（以下簡稱SALTⅢ）。蘇聯方面對美國提出的建議總體上表示同意，但雙方在一些基本問題上仍有巨大分歧。6月初卡特收到報告稱蘇聯在分導式多彈頭導彈技術上有了巨大進步，將對美國本土造成更大的威脅，這導致卡特政府轉變了談判的重點，決定要全力限制蘇聯分導式多彈頭導彈的發展。9月，美國首次提出同意把裝有巡航導彈的重型轟炸機列入1 320枚這一總額中，條件是蘇聯要接受分導式多彈頭導彈總額限定在1 200枚，如此一來，美國便可以比蘇聯多120架裝備巡航導彈的重型轟炸機。蘇聯同意把陸基分導式多彈頭導彈的總額限定于820枚，對美國的主動讓步進行了妥協，第二階段限制戰略武器談判達成了實質性的進展。但在這之后，由于國會鷹派的干涉，卡特不得不擺出強硬的姿態，并且這一時期卡特政府忙于為《巴拿馬運河條約》的批準掀起一場聲勢浩大的院外活動，從而導致直到1978年4月前，第二階段限制戰略武器談判一直沒有下一步的進展。

進入1978年，美國政府內部關于對外政策的分歧逐漸加大了，以國務卿萬斯為首的對蘇緩和派和以國家安全事務助理布熱津斯基為首的對蘇強硬派形成了對立。具體到關于限制戰略武器問題上，萬斯主張盡早達成SALTⅡ，以對軍備競賽進行限制；布熱津斯基則認為應使用“聯系”原則③“聯系”原則指美國爭取主動權允許蘇聯與之在一個領域合作，但要以此來牽制與蘇聯在其他領域的沖突，從而制衡蘇聯。對蘇聯進行更加嚴厲的限制以尋求美國在戰略上的優勢。由于兩人的立場和所代表的利益集團不同，兩人之間的矛盾難以調和，卡特則在兩人之間搖擺不定。1978年6月7日，卡特在海軍學院畢業典禮發表演講，萬斯和布熱津斯基各送了一份講稿供他使用，卡特對這兩份講稿進行了整合，而結果是“這次講話聽起來七拼八湊，不但沒有去批駁愈來愈多的認為政府由于內部分歧而四分五裂的看法，相反，一個自相矛盾，猶豫不決的政府形象倒突出了”[5]109。美國政府內部關于談判政策進行了又一輪的討論，最終布熱津斯基趨于強硬的政策逐漸占據了上風，美國在這之后的談判更多被“聯系”原則所影響。

由于美國政府趨于強硬的姿態、美蘇愈加惡化的關系、中美在1978年的迅速靠近等因素的影響，蘇聯在強大的壓力下決定調整談判策略，對美國采取一定的讓步。1978年7-9月，蘇聯在巡航導彈的射程、新型洲際彈道導彈的測試和部署等問題上對美國進行了妥協，這樣一來，談判剩余的主要分歧點是陸基分導式多彈頭導彈和重型洲際彈道導彈的限額問題、“逆火”式飛機性能和數量問題、遙測數據加密問題。在10月份萬斯訪問莫斯科期間，蘇聯決定拖延談判向美國施壓，以求得美國方面的一些讓步。美國政府對蘇聯的談判態度非常不滿，決定利用與中國的關系問題向蘇聯施壓，由此中美迅速走近并于12月中旬宣布中美將正式建交。12月21日，萬斯與葛羅米柯在日內瓦舉行會談，葛羅米柯向萬斯表達了對中美聯合不滿，但在限制戰略武器方面，雙方解決了一些主要分歧：美蘇雙方同意將陸基分導式多彈頭導彈限制在820枚以內，每枚導彈只能裝載不超過10個彈頭；蘇聯接受重型洲際彈道導彈限額為308枚的建議。但在遙測數據加密問題、“逆火”式飛機的問題上，雙方仍然沒有達成一致，這些問題只能留到1979年解決。

1979年1-5月，萬斯與多勃雷寧進行了多次談判，美蘇雙方對除“逆火”式飛機和遙測數據加密以外的問題基本達成了共識，這便為雙方在首腦會議上簽訂最后的條約提供了可能。6月15-18日，美蘇首腦會議在日內瓦進行，經過幾天的激烈辯論，雙方在遙測數據加密問題上達成了“任何一方不得故意通過加密方式拒絕向另一方提供與核查條約有關的遙測資料”的諒解；在“逆火”式飛機問題上蘇聯則同意單方面發表年產不超過30架且不會使其具有洲際飛行能力的聲明。①Strategic Arms Limitation Talks(SALT)Ⅱ,Foreign Relations of the United States,1969-1976,Vol.ⅩⅩⅩⅢ,Doc 239,p.948.這樣，雙方于6月18日最終簽訂了《第二階段限制戰略武器條約》（SALTⅡ），條約及其補充文件的主要內容有：各方擁有戰略武器運載工具最高限額為2 400件，到1982年削減為2 250件；分導式多彈頭導彈與運載多彈頭導彈的戰略轟炸機總共限制為1 320件；分導式多彈頭導彈限制為1 200件；陸基多彈頭洲際導彈限制為820件；重型洲際彈道導彈限制為308件；雙方在以上限額內只允許研發和部署一種新型戰略武器；陸基、?；鄰楊^導彈分別最多攜帶10個和14個彈頭；陸基、?；埠綄椀纳涑滩怀^600公里；蘇聯聲明“逆火”式飛機的年產量將不超過30架且不會賦予其洲際作戰能力；美蘇關于第三階段限制戰略武器會談的各項原則與指導方針的聯合聲明。②Strategic Arms Limitation Talks(SALT)Ⅱ,Foreign Relations of the United States,1969-1976,Vol.ⅩⅩⅩⅢ,Doc 241,p.956-964.在簽訂SALTⅡ后，卡特立即向勃列日涅夫提交了關于第三階段限制戰略武器會談的書面建議，但勃列日涅夫反應冷淡，他說：“在雙方沒有處理美國部署在歐洲的核武器系統和英法的核武器這兩個問題之前，蘇聯不可能同意新的削減?！盵5]155在這種情況下，卡特政府內部認為應當把精力先放在SALTⅡ的批準上。

卡特回國后便在國會中發表演講，他稱SALTⅡ為“軍備控制方面最詳盡、最廣泛和最全面的條約……使軍備競賽變得更加安全和更能預測了”[4]250。雖然他言辭鑿鑿，但仍然要在條約批準過程中面臨來自鷹派的巨大壓力。從條約本身來看，SALTⅡ只是為美蘇的戰略武器數量規定了一個限額，在發展戰略武器質量上則沒有任何限制，因此條約遭到了美國國會鷹派的激烈批評，鷹派議員認為這個條約沒有限制蘇聯的優勢，也并未對戰略武器形成真正的削減，為此國會曾多次召開聽證會，政府與國會之間關于條約的辯論也愈發激烈。

正當卡特為批準SALTⅡ作出努力的時候，“古巴戰斗旅”③1978年美國中央情報局發現蘇聯一支部隊在古巴進行活動，后被媒體泄露，在美國國內引起軒然大波，后來證實蘇聯部隊1962年便已駐扎在古巴，只是一些軍事訓練人員，但此事仍對卡特政府的聲譽造成巨大影響。事件迅速發酵，使國會鷹派在是否批準條約的問題中占據了主動?？ㄌ貫榱说玫礁嗟闹С?，采取了旨在爭取鷹派的行動：計劃研制并部署MX導彈（移動洲際彈道導彈），以抗衡蘇聯在重型洲際彈道導彈上的優勢；加大軍事開支，授權五角大樓提前制定1981-1985年的軍事預算，把軍事開支的實際年增長率由3%提升到5%，這在政府內部與國會得到了一致支持[6]786-787；加強與北約的關系，1983年起，在西歐地區部署巡航導彈和潘興Ⅱ式導彈，增強北約對抗蘇聯的軍事實力。這些行動為卡特爭取到了部分支持，但國會內部意見仍未統一，關于條約的爭論此起彼伏。1979年12月底，蘇聯入侵阿富汗，卡特政府對此事反映異常強烈，施行對蘇聯的經濟制裁、召回駐蘇聯大使、宣布美國拒絕參加莫斯科奧運會、開啟對華軍售等措施，隨后從參議院撤回SALTⅡ。隨著卡特在1980年的大選中失利，SALTⅡ被無限期擱置，而他計劃中的第三階段限制戰略武器會談也只能留到里根政府任內再做打算。

（二）卡特政府的限制軍售政策

除了核裁軍，卡特對裁軍的構想還包括裁減美國對外軍售。卡特在1976年的一次外交政策協會午餐會上表示：“事實是我們不能兩全其美。我們能同時成為世界和平的主要倡導者和世界戰爭武器的主要供應者嗎？如果我成為總統，我將與我們的盟友（其中一些也在出售武器）合作，并尋求與蘇聯合作，加強對和平的重視，減少戰爭武器的貿易?！雹蹻oundations of foreign policy,Foreign Relations of the United States,1977-1980,Vol.Ⅰ,Doc 6,p.37.卡特對限制常規武器貿易的基本想法是希望加強與蘇聯的合作，共同減少武器出口的數量，通過美蘇的“帶頭作用”迫使其他的武器出口國家加入到這一行列中，從而減少常規武器在世界上的流動，實現世界局勢的穩定。盡管國會不停地通過立法來限制美國的對外軍售，但其規模并沒有下降。美國對外出售的武器不僅數量上成倍增長，而且武器系統不斷升級，殺傷力越來越大。美國軍售的快速發展給世界和平帶來了威脅，這引起美國國內部分人士的不滿和批評。許多批評人士認為，尼克松和福特政府時期沒有一個連貫的政策來指導美國龐大的對外軍售，導致其失去了控制。于是，卡特決心要制定出本屆政府的軍售政策。

卡特上臺伊始便指示政策研究委員會全面評估美國的軍售政策，經過政府內部的詳細評估和討論后，卡特政府于1977年5月19日發布“第13號總統令”，宣布美國軍售的新政策——此后，武器出售將被視為一種“特殊的外交政策執行，僅在能夠明確證明出售有助于我國國家安全利益的情況下使用”①Arms control and nonproliferation,Foreign Relations of the United States,1977-1980,Vol.ⅩⅩⅥ,Doc 271,p.678.。該政策包括以下幾個方面規定：（1）對外出售武器將被制定一個最高限額，將除總統豁免特殊情況外的武器出售額限于1977年的水平；（2）美國不會出售沒有部署在美國軍隊中的新開發的、先進的武器系統；（3）美國禁止為武器出口而開發更加先進的武器系統或對武器系統進行重大的修改；（4）美國禁止與其他國家或地區達成關于重要的武器、設備和主要部件合作生產的協議；（5）美國禁止未經美國政府允許的情況下將美國的武器或設備轉讓給第三方國家；（6）禁止美國駐外人員幫助美國武器生產商在國外推銷他們的商品。此外，該命令還指出，在未來的安全援助計劃中，受援國的人權狀況將是一個考慮因素，對那些同樣接受美國經濟援助的發展中國家購買武器的經濟影響也將會是一個考慮因素。美國將尋求多邊合作，以減少“全球武器販運”。但值得一提的是，這些限制性的武器出口原則并不適用于與美國簽訂防務條約的國家，如北約、日本等。而且盡管以色列與美國之間沒有正式的防務條約，美國在聲明中仍特別提到要“履行我們確保以色列安全的歷史責任”②Arms control and nonproliferation,Foreign Relations of the United States,1977-1980,Vol.ⅩⅩⅥ,Doc 271,p.679.。同時，美國總統可以在“對美國友好國家必須依靠先進武器來彌補數量和其他方面的劣勢以維持地區平衡的情況下”使用豁免權。[2]52-54雖然在卡特的新軍售政策實施的前15個月里，來自92個國家的614項武器購買請求被美國政府拒絕，這些武器訂單金額合計超過10億美元，[2]56但在另一方面，美國的盟國則完全不受這項政策的限制，且卡特在其任職的4年內，共使用過17次總統豁免權，其中數額最大的一次是為解決中東問題而批準的對外軍售，包括對以色列出售40架F-15和75架F-16、對沙特阿拉伯出售60架F-15以及對埃及出售50架F-5E。[2]58這筆總價超過50億美元的軍售在美國國內引發了巨大爭議。

在確定美國限制武器銷售的政策后，卡特意識到沒有其他武器出口國家的共同約束，任何單方面的克制政策都不可能取得成功。他指示副總統蒙代爾前往歐洲，提出了在武器銷售方面進行合作限制的問題，得到了各種各樣的回應，但在西歐各國的回應中，一個一致的主題是有必要讓蘇聯參與進來。因此，卡特政府積極推動開展美蘇限制常規武器轉讓談判，雙方經過協商決定1977年12月開始談判。在正式談判開始前，卡特政府內部對談判的目標和策略進行了討論，但在國務院和軍控與裁軍署這兩個主要參與談判的部門之間出現了分歧。國務院認為美蘇應通過常規武器轉讓談判，更好地了解雙方在第三世界的目標，以便減少雙方在這些地區的矛盾和沖突，因此國務院主張達成一項限制美蘇對特定地區出口特定武器的協議。而軍控與裁軍署則認為應當與蘇聯達成在全球范圍內限定特定武器出口的協議。最終，經過政府的內部討論，卡特選擇了國務院的政策。

在談判中，美國主張討論美蘇雙方對限制向特定地區出口特定武器的問題，而蘇聯的關注點則是制定一項控制武器出口的法律原則。在經過1977年12月第一輪談判的初步探索，1978年5月和7月的第二輪、第三輪談判的討價還價后，美蘇兩國在武器接收國的政治標準、向特定地區出售武器的軍事和技術標準、在特定地區實行以上標準等方面達成一致，使談判看起來有可能取得實質性進展。但在1978年12月的第四輪談判中，美蘇之間產生了巨大分歧，美國提議將拉丁美洲和撒哈拉以南的非洲設為“特定地區”，以此來限制蘇聯在拉美和非洲的力量。蘇聯則提出應當把西亞與東亞都包括進來，試圖限制美國在中東的力量并破壞中美之間迅速升溫的關系。最終，雙方在這個問題上各執一詞，沒有達成協議。1979年，由于美蘇關系的惡化與美國逐漸強硬的姿態，常規武器轉讓談判在蘇聯提出恢復但被美國拒絕后不了了之。

蘇聯入侵阿富汗后，卡特告訴勃列日涅夫“這會成為兩國關系上一個帶有根本性質和長遠影響的轉折點”[4]445。隨后，卡特政府于1980年1月23日發布國情咨文，正式宣告“卡特主義”的誕生。就像卡特對勃列日涅夫所說的一樣，這確實成為卡特政府對外政策的一個重大轉折點，此后卡特調整了全球戰略，重新強調對實力的重視，增加對外武器出口，并大幅度提升國防開支，轉向對蘇強硬政策，對外軍售也重新成為處理外交關系的常用手段。

三、評價卡特政府裁軍政策

卡特政府的裁軍政策是構建在“緩和”根基上的大廈，他希望通過與蘇聯的合作達成在戰略武器與軍售上的裁減，從而實現他個人的構想和對選民的承諾。然而，這一時期國際國內形勢的快速變化使得以“緩和”為基本特征的裁軍政策失去了其存在的基礎，加上卡特政府內部紛爭不斷，卡特的裁軍政策最終在“卡特主義”出臺后快速走向破產。

事實上，卡特政府的裁軍政策取得了一定成效。在戰略力量方面，雖然SALTⅡ從未被正式批準生效，但美蘇雙方均表示自己不會違反條約中的內容，這在一定程度上限制了美蘇的軍備競賽。據美國國務院的估計，如果沒有SALTⅡ的話，“蘇聯到1985年部署的分導式多彈頭彈道導彈可能達到1 800枚之多”[5]202，這將大幅度超過在條約中所規定的1 200枚限額。卡特宣稱這個條約“使軍備競賽變得更加安全和更能預測了”，也并非全無道理。在對外軍售方面，卡特的“第13號總統令”成為指導美國武器出售的理論依據，卡特不僅對武器出售實行“單方面克制”，而且使對外軍售成為對其他國家施加影響的“特殊外交手段”。卡特在拉美地區以人權為理由限制向巴西、阿根廷和烏拉圭提供軍事援助，并減少對這些國家出口武器，迫使這些國家改善國內的“政治環境”；卡特還通過武器出口問題向埃及和以色列施壓，最終促使埃以達成了《埃以合約》，打開了中東和平的大門；卡特政府在1978年依據“第13號總統令”拒絕了臺灣購買先進軍事裝備的請求，這間接加速了中美建交談判的進程，最終中美雙方迅速接近并在1979年1月1日正式建交。通過限制軍售政策，卡特實現了一些具體的政治目標，并在一定程度上改善了美國政府在第三世界中的形象。

雖然卡特的裁軍政策取得了一定成效，但最終還是走向了失敗。隨著蘇聯大規模入侵阿富汗，卡特通過裁軍政策限制蘇聯的愿望徹底破滅，之后“卡特主義”應運而生，這是卡特政府對外政策的巨大轉變，以理想主義為特征的“人權外交”最終讓位于以現實主義為特征的實力外交，與卡特“人權外交”交相輝映的裁軍政策也被卡特正式放棄。國內反對派認為，卡特過于軟弱的政策是導致蘇聯不斷擴張的根本原因，因而對卡特進行猛烈的攻擊和質疑，最終導致了卡特在1980年的大選中失利。

導致卡特裁軍政策失敗的原因眾多，但最根本的原因還是國際和國內局勢的變化。20世紀70年代末，蘇聯在全世界加速擴張，與此同時，美國的力量正在世界范圍內衰退。在美蘇緩和的大背景下，蘇聯在雙方對“非洲之角”的爭奪中取得了勝利，加強了對非洲的影響。伊朗巴列維國王的倒臺使美國在中東地區遭受重創，蘇聯入侵阿富汗則宣告了其對中東的野心。在美國國內，“緩和”政策在福特政府時期就飽受批評，在卡特政府階段，這樣的批評有增無減。國會鷹派對美蘇關系中美國處于劣勢的情況愈發不滿，要求對蘇實行強硬政策，國會與卡特政府間的摩擦也愈發激烈。在這樣的國際國內形勢下，卡特的裁軍政策顯然已經無法適應形勢的發展，從這個角度來看，卡特的裁軍政策失敗是必然的。

與復雜的國內外形勢一同打擊卡特政府的因素還來源于卡特政府內部，萬斯與布熱津斯基是卡特政府對外政策的主要制定者，但他們之間存在著巨大的分歧。萬斯認為，美國政策的主要目標應當是強化美蘇緩和，他認為美國只有與蘇聯密切合作，緩和彼此之間的緊張關系，才能解決中東問題這樣的難題。而布熱津斯基并不認為蘇聯存在“自愿改進其行為”的可能，冷戰只有在其中一個超級大國失敗后才會終結，所以要努力爭取對蘇聯的戰略優勢。卡特認為萬斯與布熱津斯基之間的分歧恰好可以互相平衡，而他有能力決定政府政策的最終方向。顯然，卡特并沒有做到這一點，兩人激烈的斗爭使美國的外交政策出現了前后不一致和自相矛盾的現象，表現為政策的搖擺不定，有時小心謹慎，有時又大張旗鼓。這樣持續的斗爭使卡特政府的威信逐漸下降，對外導致“莫斯科對美國的行動經常左右搖擺，首尾不一感到迷惑不解”[7]855，對內導致卡特政府的政策遭到國內眾多勢力的聯合批評，政策的施行阻力巨大。這樣的分歧雖然以萬斯的辭職和布熱津斯基的勝利而結束，但也標志著卡特政府徹底放棄具有“緩和”特征的裁軍政策。

四、結語

卡特政府的裁軍政策是對前任政府“緩和”政策的繼承與發展，其實質是通過裁軍政策削弱蘇聯的軍事力量與影響，同時提升美國的道義形象，維持美蘇戰略均勢，保護美國在全球的利益。由于其根本目標是保護美國的國家利益，導致其裁軍政策具有二重性，在裁減戰略武器問題上，卡特一方面與蘇聯進行著的限制戰略武器的談判，另一方面向國內承諾將研究和部署更加先進的戰略武器。在裁減軍售問題上，卡特一方面宣布對軍售進行裁減和限制，另一方面則對關乎美國國家利益或盟友關系的問題上“睜一只眼，閉一只眼”。限制軍售政策只是針對與其利益相關不大的國家，對與其利益息息相關的國家則完全沒有限制，并且總統可以根據“具體情況”任意使用豁免權?？ㄌ氐牟密娬弑砻嫔蠟槊绹狭艘粚印皭酆煤推健钡耐庖?，但實際上美國從未真正的削減武器，所謂的裁軍只是為卡特政府站在裁軍的道德制高點上繼續維護美國在全球的利益提供便利。雖然卡特上臺前就宣告了他在裁軍問題上的野心，并通過具有個人色彩的裁軍政策達成了某些戰略目標，但隨著蘇聯不斷地擴張和美國國內政治環境的持續惡化，卡特終究沒能完成他的目標。在蘇聯入侵阿富汗后，卡特的對外政策發生了巨大轉變，“卡特主義”的出臺以及更多強調“對實力的重視”，實際上宣布了卡特正式放棄了具有“緩和”特征的裁軍政策。卡特在任的最后一年，重新提升國防開支，增加對外武器銷售的數額，恢復了某些之前禁止研發和部署的武器項目，最終為里根政府更加具有侵略性的軍事政策奠定了基礎。