改革開放以來職業教育助力脫貧的回顧與前瞻

龍柯如 孫翠香

摘要：以相關政策發布時間為節點，改革開放以來職業教育助力脫貧可以分為萌芽（1978—1984年）、發展（1985—1996年）、完善（1997—2013年）和深化（2014—2020年）四個階段。階段特點分別是萌芽期應急性強，發展期計劃性、系統性、保障性強，完善期深刻性、統籌性、效益性強，深化期全局性、前瞻性強。職業教育助力脫貧可以在促進自主脫貧意識的覺醒、政策落實監管到位以及中國經驗的國際推廣等方面有所作為。

關鍵詞：改革開放;職業教育;脫貧

中圖分類號：G710? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1672-5727（2021）01-0004-06

在以往的研究中，研究者肯定了職業教育在脫貧事業上的助力作用，并對改革開放以來的發展歷程進行了階段劃分。湯婷婷、謝德新將職業教育扶貧看做教育扶貧的重要組成部分、實施精準扶貧的重要途徑，劃分了以區域扶貧、攻堅扶貧、聯動扶貧和精準扶貧為核心特征的階段[1]。溫亞、潘樂指出，職業教育扶貧是基于不同貧困地區和貧困群體的特定需要進行幫扶的職業教育治貧方式，并將發展歷程劃分為初始萌芽時期、醞釀形成時期及蓬勃發展時期[2]。以往的研究不足在于沒有指明在很長時間里職業教育政策重點在于教育事業的規劃，并沒有正式的職教脫貧政策安排。2016年，教育部等六部門發布《教育脫貧攻堅“十三五”規劃》，這是首個教育脫貧的五年規劃，教育以國家政策的高度被確立為脫貧的重要手段，其中職業教育脫貧是五大重點任務之一。后來有更加精細的政策出臺，如2019年10月教育部發布的《關于辦好深度貧困地區職業教育助力脫貧攻堅的指導意見》，表明職業教育精準脫貧是現階段較突出的政策趨勢。可見，以往談“職教扶貧”是指貧困地區職業教育的發展促進了當地經濟的發展，是職業教育經濟功能的體現，與正式政策的“主動扶持”是有所區別的。為了解現在的政策趨勢是如何發展而來，我們需要確定一個適合的命題來概括這個歷程，并由此來探究各階段特點。

一、職業教育助力脫貧的內涵

職業教育是我國教育系統的重要組成部分，是以職業知識、職業技能和職業道德等為主要教育內容的教育類型。而“貧”指向的是我國貧困人群的貧困狀態，貧困人群通常是指我國農村地區、中西部地區、邊疆地區、少數民族地區和革命老區等欠發達地區的貧困群體。

本研究確定的命題是“職業教育助力脫貧”。要理解此命題的內涵，首先要對相近的說法進行辨析。在此，先明確“職業教育扶貧”和“職業教育脫貧”的區別。“扶貧”指“扶持、幫助貧困人群”，側重于手段是扶持，在本研究中則是指職業教育體系中的方針政策有意識地、有目的性地對貧困人群進行扶助。“脫貧”可以解釋為“使其擺脫貧困”，“職業教育脫貧”也指職業教育在脫貧事業上的主動性。這里有兩種解讀：一是強調貧困者要具備自主脫貧能力[3]，而非“扶貧”主體的幫扶;二是指擺脫了貧困這一結果，描述的是職業教育對擺脫貧困的作用。從國家層面講，脫貧是實現經濟發展和促進社會公平的戰略安排，是社會主義本質特征的一種體現。

就職業教育在脫貧事業上的主動性來說，縱觀四十余年貧困地區的職教政策可以發現，早期職業教育在脫貧上并未主動出擊，并不存在直接解決貧困問題的相關職教政策，因此不宜使用“職業教育扶貧”或“職業教育脫貧”來描述職業教育與解決貧困問題的關系。就脫貧手段來說，側重于“幫扶”的“職業教育扶貧”顯然不能概括后期貧困人群內生自主脫貧意識的變化，故不宜使用“職業教育助力扶貧”的說法。就職業教育對脫貧發揮的效果來說，前期成效微弱，“職業教育脫貧”也不能概括前期的這個特點。綜上，如果使用“職業教育助力脫貧”的說法，則可以更適切地描述改革開放以來我國職業教育與脫貧的關系。這是一種客觀性的描述，職業教育無論如何都在每個階段對貧困問題的解決發揮著作用，且到后期職業教育更側重于激發貧困人群的自主脫貧意識、提升自主能力。“助力”一詞客觀地反映了職業教育對脫貧事業的正面作用。

那么，職業教育何以能助力脫貧呢？文化貧困理論、貧困循環累積理論、能力貧困理論等解釋教育與貧困之關系的理論在被運用于解釋教育脫貧時存在著一個共同的切入點：改善個體健康和能力的狀態，從而改善生活方式和提升經濟水平。職業教育助力脫貧恰好是以人的能力為切入點的。簡言之，“職業教育助力脫貧”是指通過發展地區職業教育提高人的就業能力，提供就業崗位，增強擺脫貧困的內生動力、阻斷代際貧困，職業教育發展助力脫貧工作的發展。這既是職業教育的經濟功能的體現，在當前又是脫貧戰略安排的內容和手段之一。

二、職業教育助力脫貧的回顧

我們以重要政策制定為節點來劃分職業教育助力脫貧進程的階段，并根據政策和相關實踐證據歸納職業教育助力脫貧的階段性特點。

（一）萌芽階段（1978—1984年）

改革開放開始，國家重視恢復農村職業教育。1979年提出要根據農業區域辦好一批農業技術學校[4];1983年頒發的《中共中央國務院關于加強和改革農村學校教育若干問題的通知》一共八條，其中第四、第五條闡述農村中等職業教育和高等職業教育的工作要求。這個階段職業教育對脫貧的助力作用較弱，應急性明顯。為了迅速打開農村經濟改革的局面，急需一批農村職業人才，因此鼓勵各類職校畢業生回農村參加工作;順應農村改革的要求，除了知識技能學習，還要學習農村經濟政策和科學管理知識。應急性強還體現在開辦較多的短期職業訓練班，提出要重視對沒有升學的高中、初中和小學畢業生的職業技術教育，通過舉辦農民技術學校、短期培訓、專題講座等使他們獲得一技之長。林區、牧區、漁區、墾區的職業中學畢業生報考專業對口的全日制高等學校，文化課要求可適當降低，為農村人才盡量留在農村發展農村經濟提供政策支持。另外，這一階段涉及農村以外地區的政策較少，缺乏對整體系統和區域之間均衡發展的規劃，自然這些地區職教助力脫貧的作用無從發揮。

（二）發展階段（1985—1996年）

以1985年鄧小平在第一次全國教育工作會議發表《把教育工作認真抓起來》的重要講話和1996年國家制定《中華人民共和國職業教育法》為時間節點，這一階段農村教育改革落地迅速，因此職業教育能在脫貧中大展手腳。該階段的特點在于計劃性、系統性、保障性。

計劃性體現在國家實施發展計劃的背景下職業教育與農村脫貧致富的經濟需求結合，實踐性很強。如1985年的“星火計劃”、1987年的“豐收計劃”、1988年的“燎原計劃”。其中“豐收計劃”里1988年河北省培訓農民334萬人次，四川省普遍開設縣農技推廣中心、農業技術培訓學校，根據農時采取短期集中培訓方法，給予農民一定補助。職業教育使得“豐收計劃”效益頗豐，諸多農戶實現脫貧致富[5]。

系統性則體現在這一階段制定的政策法規指導思想明確，以后的相關政策都明確和進一步深化了這些指導思想，體系化給職業教育助力脫貧提供了長久的指導思想保障。如1991年《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》提出要堅持分區規劃、分類指導，因地制宜地確定具體發展目標;要重視并積極幫助老、少、邊、山、窮地區發展職業技術教育。這些思想在之后的政策里都多次被重申。

保障性在于財政保障、法律保障。首次有政策明文提出要采取國家投資、利用貸款、捐資助學，有利于直接解決貧困學生的經濟困難問題。如1996年《中華人民共和國職業教育法》明確國家采取措施，發展農村職業教育，扶持少數民族地區、邊遠貧困地區職業教育的發展。

（三）完善階段（1997—2013年）

這個階段職業教育對脫貧的助推力大大增強，除了延續此前階段的工作以外，在世紀之交的新形勢下有了新的特點。

一是深刻性。在啟動實施西部大開發戰略（2000年）、城鄉統籌發展戰略（2002年）、振興東北戰略（2004年）、社會主義新農村規劃（2005年）和中部崛起規劃（2009年）等發展戰略背景之下，扶貧事業的地位上升到國家戰略全局性的高度，職業教育扶貧勢必成為不可忽視的手段。2001年有文件指出“農民科學文化素質的培養必須被視為扶貧開發的重要任務，包括有針對性地開展各類職業技術學校教育和各類短期培訓”[6]。2002年提出“推行‘綠色證書教育，培養一大批科技示范戶和致富帶頭人;國家采取措施，扶持農村地區、西部地區、少數民族地區和貧困地區職業教育的發展”[7]。2004年提出“采取有力措施，加強對少數民族地區、革命老區、邊疆地區和特困地區貧困人口的實用技術培訓，幫助他們擺脫貧困狀況”[8]。2005年提出“落實科學發展觀，把加快職業教育、特別是加快中等職業教育發展與繁榮經濟、促進就業、消除貧困、維護穩定、建設先進文化緊密結合起來”[9]。這些政策對于老、少、邊地區給予充分關注，反映了國家對發展職業教育與扶貧開發關系的深刻認識。

二是統籌性。這種統籌協調是多方面的，結構上要“根據目前經濟和教育發展水平，西部地區特別是農村地區和邊遠貧困地區，職業教育層次結構的重心不能急于求高，應以中等職業教育為重點，積極發展多種形式的初中階段的職業教育，廣泛開展職前和職后的各種職業培訓”。方式上可以采取結對子，組織東部地區的部分省（市）與中西部地區的部分省（市、區）之間結成對子，進一步加強交流與合作，共同研究、確定合作內容和項目，幫助中西部地區改革和發展職業教育[10]。2005年要求積極開展東西部對口支援，各地區要加強統籌協調，把職業教育對口支援工作與農村勞動力轉移、教育扶貧、促進就業緊密結合起來。在學制上要求靈活，鼓勵東部和城市對西部和農村的學生跨地區學習減免學費，并提供就業幫助[11]。

三是效益性。職業教育形成網絡分布，強調抓重點、抓落實，收獲了更顯著的效益。1998年，《關于加快中西部地區職業教育改革與發展的意見》明確骨干示范性職業學校在促進農民脫貧致富方面發揮示范和輻射作用，還提出“縣級骨干示范性學校要與鄉、村的職業學校、農民文化技術學校加強聯系，分工合作，形成農村職業教育網絡，提高職業教育的整體功能和效益”[12]。效益提升還體現在助力農村勞動力轉移。以前的農村工作主要是設法留住人才，這一階段開始為農村勞動力轉移服務，出臺《2003—2007年教育振興行動計劃》《2003—2010年全國農民工培訓規劃》、“農村勞動力轉移培訓陽光工程”和“農村勞動力轉移培訓計劃”。2005年要求實施農村勞動力轉移培訓工程，促進農村勞動力合理有序轉移和農民脫貧致富，提高進城農民工的職業技能，幫助他們在城鎮穩定就業[13]。資助體系的完善體現了職業教育直接扶貧的效益。2006年，財政部、教育部出臺意見，要求構建覆蓋面廣、形式多樣、功能完善、機制健全的中等職業學校學生資助體系，對資助進行了更詳細切實的規定，如“掌握貧困學生特別是特困學生的情況，從嚴掌握標準和條件，切實把資助資金落實到需要資助的學生身上。[14]”對區域職業教育扶貧的重視也表明效益提升。“民族地區要加快職業教育發展步伐，著力優化結構、提高質量，加強雙語、“雙師型”教師隊伍建設，提升職業教育服務當地特色優勢產業、民族文化和民族工藝、基本公共服務、社會管理和貧困家庭脫貧致富的能力。”“推動縣區職業教育中心（中等職業學校）成為區域學歷教育、技術推廣、扶貧開發、勞動力轉移培訓和社會生活教育的開放平臺，將服務網絡延伸到社區、村莊、合作社、農場、企業。[15]”

“雨露計劃”是職教扶貧效益顯著的重要證據。2005年，國務院扶貧開發小組決定在貧困地區實施“雨露計劃”，其中重點是青壯年貧困勞動力轉移培訓，以提高素質、增強就業和創業能力為宗旨，以中職（中技）學歷職業教育、勞動力轉移培訓、創業培訓、農業實用技術培訓、政策業務培訓為手段，取得了不錯的效果，說明我國扶貧工作的重心開始從自然資源開發向更重視人力資源開發轉移。2011年扶貧辦和全國婦聯聯合實施“雨露計劃·騰飛工程——中西部地區萬名應用人才助學行動”，在中西部地區的17個省區及新疆生產建設兵團招收10 000名“兩后生”（初中、高中畢業后未繼續升學的畢業生），統一進行2～3年的職業技能培訓，免學雜費住宿費，提供補助，畢業生獲得學歷與技能雙證書，推薦工作[16]。這有力地證明了通過職業教育助力脫貧具有高度的針對性，提高了貧困人口就業率，就業保障增強，效益非常可觀。

（四）深化階段（2014—2020年）

以《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020）》的發布為起點，這一階段脫貧進入精準化階段，同時職業教育現代化為培養素質更高、更符合全新發展時期要求的人才資源提供了良好環境。全局性與前瞻性的特點就是說在這一階段，全面性與精準性結合，多種手段、各種模式相結合，建構全社會聯動扶貧格局，眼光更加長遠，最終形成有中國特色的職業教育扶貧格局。

全面性體現在著眼全局進行布局，精準性則體現在執行中。2014年，《現代職業教育體系建設規劃》明確提出，“充分發揮職業教育在扶貧開發中的重要作用，圍繞貧困地區產業發展和基本公共服務需求，提高職業教育扶貧的精準度。中央和省級政府、發達地區加大對貧困地區、革命老區、民族地區、邊疆地區職業教育的扶持、支援力度。……改進內地西藏班、新疆中職班的招生計劃安排、教學管理工作，統籌安排畢業生就業。”2016年提出職業教育東西協作行動計劃，落實東西職業院校協作全覆蓋行動、東西協作中職招生兜底行動、職業院校參與東西勞務協作各項工作任務，確保不讓一個地方掉隊。另外，完善獎、助、貸、勤、補、免六位一體的助學體系和教育免學費、助學金制度。2011年至今，中央免學費投入1 109億元;高職獎學金、助學金分別覆蓋近30%和25%以上學生。2019年“職教20條”提出“對建檔立卡貧困學生按照每生每年3 000元左右的標準給予資助”[17]。職業教育精準扶貧，首先基于原有貧困人口數據庫建立扶貧對象的分類識別與甄選機制，然后根據地方產業布局設置專業，通過專業對接產業，著力推動貧困地區的特色產業發展和生態產業發展，產教聯合扶貧，然后進行精準技能培養，提供“一對一”“多對一”等精準推送就業服務。2016年提出的我國首個教育脫貧的五年規劃《教育脫貧攻堅“十三五”規劃》，啟動實施職教圓夢行動計劃，省級教育行政部門統籌協調國家示范和國家重點中職，選擇就業好的專業單列招生計劃，針對建檔立卡等貧困家庭子女招生，各省市相繼提出地方的職業教育精準扶貧規劃[18]。2019年10月，教育部發布的意見在教學上提出了精準性要求：“改進教育教學，針對深度貧困地區就讀職業院校的學生制訂針對性培養方案，跟蹤其學習情況，建立學習困難學生幫扶機制，采取彈性學制和靈活多元教學模式，確保學生‘進得去、上得起、學得好、有出路。[19]”

實踐中采用了救濟型、改革型和開發型等多種手段，結合地方特點形成多種模式。救濟型手段側重于直接給予救助對象物質上的資助，如資助學生、免學費、直接給貧困地區職業學校撥款等。這一手段一直在發揮作用，到現在覆蓋面更廣、救濟更精準。改革型手段是對職業教育各環節進行改革，以更適應貧困地區的人才需求，這一手段也比較常用。從改革開放初期改革農村職業教育結構到現在貧困地區職業教育改革蓬勃開展，表明職業教育對社會經濟變化的適應能力增強，能迅速做出反應。進入新世紀后，開發型手段結合各種國家開發戰略應運而生，使一個地區實現職教體系從無到有，并與經濟產業密切結合，實現地區整體脫貧。實踐中形成了多種行之有效的職教扶貧模式，如“9+3”免費職業教育模式、少數民族地區“技能定向扶貧”模式、“互聯網+”職教扶貧模式、“雙創教育助力扶貧”模式、“教育+產業+文化”的職教集團扶貧模式[20]。

這一階段逐漸構建起全社會聯動扶貧的格局。2016年提出“工匠精神”，積極營造全社會從思想觀念上尊重職業勞動、支持職業教育發展的氛圍，同時大力宣傳“扶貧先扶志” ，職業教育是貧困人口增加就業機會和提高收入水平的有效路徑。國家頒布了很多優惠政策，逐步推進校企合作、產教融合，更多企業愿意參與到職教扶貧的過程中來。隨著職業教育自身吸引力的增強，金融、保險、人力資源等多行業參與跨界創新，推動職業教育扶貧由政府為主的單一政策推動模式向政府主導、社會廣泛參與、扶貧對象個性化選擇的多元協同聯動模式轉變。2019年10月，教育部辦公廳發布文件動員社會各種力量參與進來，“外聯內育，形成合力，營造有利于深度貧困地區職業教育加快發展的良好社會環境”[21]。

三、職業教育助力脫貧的前瞻

隨著職業教育脫貧制度的完善及實踐的深入，職業教育成為了精準脫貧的“排頭兵”。不過，面對脫貧攻堅的“最后一公里”，職業教育助力脫貧可以在哪些方面有所作為？在此結合脫貧發展趨勢作一分析。

（一）自主脫貧意識的覺醒

隨著我國脫貧戰略的全面布局和職業教育助力脫貧政策的完善，貧困人群不僅獲得了政策支持，在實踐中更能培養起自主脫貧意識以及受到自力更生精神的極大鼓舞。職業教育從技能培訓入手，使貧困人群獲得謀生技能;另一方面，貧困人群還要接受符合社會要求的思想素質培養，這也是“扶貧”與“扶志”“扶智”相結合，從根本解決貧困問題。以往的實踐更多是自上而下地進行，激發貧困人群的自主脫貧意識是未來的重要工作方向。在職業技能培訓的同時，應加強對主動致富的典型案例和項目的深度宣傳，可以經常邀請脫貧模范做經驗分享;對于已開始走自主脫貧之路的，應該有指導平臺提供幫助，使其加強脫貧信心;對于典型案例要有完善的榮譽激勵制度。如2016年國務院設立“全國脫貧攻堅獎”，評選“全國脫貧攻堅模范”，就是對激發群眾內生動力攻堅脫貧具有重要意義的嘗試。2019年，《教育部辦公廳關于辦好深度貧困地區職業教育助力脫貧攻堅的指導意見》也要求對于典型、經驗要廣泛宣傳和推廣，并且“引導深度貧困地區更多適齡人口接受職業教育和培訓”，這都表明職教助力脫貧工作由“要我脫貧”到“我要脫貧”的轉變趨勢。

（二）政策落實監管到位

職業教育助力脫貧的政策由前期的粗略性發展為現在的專項化、精準性、可操作性強，未來在政策實施監管方面應有高度發展。從實施特點來看，前期由于各種原因，談職教扶貧容易流于表面、口號化、碎片化;國家在政策制定與施行管理上權力高度集中，出現了“管得過死、統得過死”的弊端。但后期從中央到地方政策規劃的制定與實施具有了統一有力的指導思想和各種保障機制，策略豐富具體，監管逐步到位;而后期實行簡政放權后，地方得以進行靈活的改革，由此形成了各具特色的地方職教扶貧模式。在監管方面，可以通過互聯網和便捷的移動程序平臺，財務核算、項目審批、信息更新等都可以更加快速高效、陽光透明。在職業教育扶貧過程中，也要有督導組定期對貧困人群巡察，了解生活、工作動態，預防返貧;采取多種監督方式，預防形式主義問題，確保職業教育能夠“真扶貧”“扶真貧”。從精準定位、靶向實施到持續追蹤，保證貧困人群切實獲得能力發展，從根本上脫貧，阻斷貧困代際傳遞，仍然是將來工作的方向。

（三）中國經驗的國際推廣

貧困是全人類面臨的共同難題。中國在脫貧包括通過職業教育脫貧已經取得了巨大的成就，也擁有豐富的經驗。我國一直秉承“人類命運共同體”的理念，積極向世界推廣中國扶貧經驗，這是一個負責任大國面對人類共同難題時的擔當。2018年改革開放與中國扶貧國際論壇對此已有共識。我國同時又是有著世界上最大規模職業教育系統的國家，職業教育助力脫貧的經驗正在“走出去”。2016年，《教育部關于印發〈推進共建“一帶一路” 教育行動〉的通知》鼓勵“設立職業院校、培訓中心，合作開發教學資源和項目，開展多層次職業教育和培訓，培養當地急需的各類‘一帶一路建設者”。現在，我國有越來越多的職業教育項目助力貧困國家，培養當地發展需要的技能型人才。因此，我國職業教育如何更好地與各國合作致力于脫貧，是我們今后要面對的問題。增強共同體認同，健全國際合作機制，培養國際化人才，建設適合當地、有助于當地經濟發展的職業教育課程、項目;提升自身職業教育實力，服務于“一帶一路”建設，以中國經驗助力世界解決貧困難題，在國際上真正創造出良好的社會經濟效益。這是職業教育“走出去”的必經之路。

參考文獻：

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[19][21]教育部辦公廳關于辦好深度貧困地區職業教育助力脫貧攻堅的指導意見[EB/OL].（2019-10-31）.http：//www.gov.cn/xinwen/2019-10/31/content_5447276.htm.

[20]沈劍光.教育關注：職教扶貧如何精準施策精準落地[N].中國教育報，2017-12-26（009）.

（責任編輯：楊在良）