推進農業轉移人口市民化的對策建議

付瑾

摘要：如今農業轉移人口市民化的推進遇到了阻礙，農業轉移人口落戶城市造成的公共成本被過分高估，其市民化的經濟收益則受到忽視。這使得農業轉移人口難以獲得城鎮居民的身份和地位，不能完全融入城市公共服務體系，享受不到與城鎮居民同等的福利和權利，處于城市生活的邊緣。文章基于已有研究的結論基礎，就有序推動農業轉移人口市民化、更好激發市民化紅利提出四條對策建議。

關鍵詞：農業轉移人口市民化;戶口;補貼;職業教育

我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，城鎮化的提質成為推動高質量發展的重要途徑，十八大用“農業轉移人口”代替了原有的“農民工”，提出要“有序推進農業轉移人口市民化”，此后國家政策也將農業轉移人口市民化作為城鎮化發展領域中的關注重點。《國家新型城鎮化規劃（2014年～2020年）》要求，要“有序推進符合條件的農業轉移人口落戶城鎮、推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務、建立健全農業轉移人口市民化推進機制，保障隨遷子女享受平等的教育權利”。

然而，由于當前的地方政府不能認識到市民化的積極意義，擔心市民化不能推動經濟的整體發展，忽視農業轉移人口落戶城市帶來的經濟收益，而過高過重估計公共成本，因此推進市民化的積極性不高，內在動力不足，體制機制改革滯后。這就造成盡管如今的農業轉移人口特別是新生代農民工的市民化意愿較為強烈，但實際上我國市民化的程度較低。

綜合已有研究可知，農業轉移人口市民化將帶來巨大的經濟收益。但是由于戶籍制度的阻礙、社會保障福利的差距、人力資本的分化以及社會心理距離的阻隔等因素，農業轉移人口市民化的意愿和能力被抑制，導致地方政府缺乏推動市民化的內在動力，極大延緩了市民化進程。因此針對性地提出對策建議，有助于推動市民化的進程，使得市民化能夠真正為經濟發展注入動力。

一、降低落戶門檻，探索新型制度

農業轉移人口與市民勞動力之間的差距根源就在于農業轉移人口沒有獲得城鎮戶口，城鄉二元的體制極大限制了其身份的轉變，因此后續的人力資本、邊際產出的轉變等也就更加滯后，這造成了農業轉移人口與市民勞動力的一系列差距。有效的農業轉移人口市民化要求從制度方面減少對落戶的限制，從而從根本上消除農業轉移人口和市民勞動力的區別。

第一，降低農業轉移人口進入城鎮的落戶門檻。建立起城鄉一體的戶籍管理制度，消除附加在戶口上的權利不平等以及差異化的福利待遇，打破城鄉分割、區域封閉。對于農業轉移人口以省內和地級市內遷移為主的地區，要進一步放寬城鎮落戶條件;對于長期在城市有固定工作和穩定就業收入的農業轉移人口，適當放寬其戶口遷入的要求，積極促進農業轉移人口向市民勞動力轉變。2016年以來，各省市已出臺戶籍制度改革方案或意見，大多數城市已放開放寬落戶限制，許多中小城市基本實現落戶零門檻，農業轉移人口市民化制度性通道基本暢通。同時，在人口流動家庭化的大趨勢中，也要兼顧隨遷人口等各類群體的意愿，推動實現落戶服務對象由農業轉移人口個體向流動家庭的轉變。

第二，融合多種落戶政策，積極探索積分落戶、差別化落戶制度。逐步調整積分落戶細則，針對具有永久遷移意愿的農業轉移人口設定靈活的積分細則，例如受教育程度指標，一般是市民化之后的農業轉移人口才能享受到更好的教育，若是因果倒置，在門檻上就以設定受教育程度將農業轉移人口排除在外，農業轉移人口的市民化便無從談起。另外，近年來部分學者尋找新路，開始研究差別化落戶，取得了一些初步成果：一是根據城市規模進行分類，統籌區域間人口空間分布，實施差別化落戶政策，提出合理確定大城市落戶標準、有序放寬中小城市落戶限制等舉措;二是根據貢獻大小進行分類，設置社保費繳納情況、工作的年限、納稅情況等多項指標，在農業轉移人口的落戶順序上體現一定差別;三是根據城市綜合承載能力進行分類，引導農業轉移人口群體優先在承載力強、潛力大的城鎮落戶。

二、加大政府投入，給予適當補貼

政府應當及早認識到農業轉移人口市民化能帶來的巨大經濟收益，在制定政策的同時，加大保障和補貼方面的投入，建立為農業轉移人口服務的財政轉移支付專項項目。

第一，限制市民化進程的主要原因就是其享有的社會保障收益滯后，目前的社會保障制度主要限于城鎮正規部門，針對城鄉一體的社會保障制度建設也才剛剛起步，因此亟需把農業轉移人口納入城鎮社會保障制度體系之內，制定統一管理的居民社會保障體系。積極為農業轉移人口劃撥公共服務和社會保障支出，擴大“五險一金”的覆蓋面，讓農業轉移人口在就業、住房、醫療和教育等方面能夠享受到更優質的公共服務，消除其與城鎮居民之間的社會福利差異，加速其市民化進程。

例如，在保險方面，可以將重點放在解決農業轉移人口最為需要的工傷保險的問題，基于農業轉移人口的就業特征和就業環境，設立特殊行業或危險工種的強制性的意外傷害保險，并在此基礎之上逐步落實好對農業轉移人口的工傷保險。在教育方面，結合農業轉移人口家庭化流動的特點，推動家庭社會保障的需求與供給之間的對稱，通過提供入學保障，鼓勵子女隨父母遷移流動，提升助學力度，為隨遷子女提供進入當地學校的平等權利，使城鎮初級教育資源直至高等教育資源面向他們全面開放，消除錄取過程和學校學習生活中可能存在的歧視，對隨遷子女在城鎮就學給予靈活政策支持。在住房方面，擴大限價房、經濟適用房和廉租房等保障性住房的覆蓋面，將農業轉移人口全面納入城市住房保障體系，不僅是鼓勵農業轉移人口帶眷入城、提高市民化意愿的必要條件，而且是真正提高市民化水平的重要舉措。

第二，一方面穩定物價，避免較高的通貨膨脹水平是宏觀經濟的一大目標;另一方面降低消費品的價格有利于提高消費者的實際收入和實際工資，因此在農業轉移人口的名義收入和名義工資不能立即提高的短期，政府對于價格的財政補貼也是推進市民化進展的一種措施。

從政府角度看，消費者補貼直接作用于消費者，具有終端補貼優勢，對市場的擾動相對較小;從農業轉移人口角度看，補貼意味著實際收入的增加，因此給予農業轉移人口常用消費品一定的價格補貼，不僅能夠保持市場銷售價格的基本穩定，而且有助于優化消費結構，合理利用和開發非農部門資源，合理分配國民收入。在具體措施上，可以通過加快推進中央和省級層面的補貼制度法制化進程，抓住補貼的階段性側重點等，建立財政補貼同農業轉移人口市民化的掛鉤機制。

另外，即使市民化會帶來更高的稅收收入，政府也不應當在市民化的初期就對農業轉移人口征收過多的稅收，如果農業轉移人口的收入和工資沒有達到市民的程度，過高的稅負只會抑制他們市民化的積極性。給予他們一定的工資補貼，對勞動收入進行稅收減免，使他們不致一開始就承擔較高的稅負，從而在改善農業轉移人口的生活水平的前提下，待市民化進行到一定的程度后，再采取進一步的措施增加稅收收入。

三、扶持職業教育，完善就業市場

農業轉移人口的人力資本與市民勞動力相比有一定差距，這導致農業轉移人口的人均工資較低，也導致其對經濟增長和稅收收入的人均貢獻較低。因此，提高農業轉移人口的人力資本有助于大大提高其對促進經濟增長和增加財政收入的貢獻。

人力資本是對人的投資的積累，因此在人力資本的形成過程中，投資是非常關鍵的，人力資本投資與其他方面的投資相比，投資回報率較高。人力資本的投資一經使用，就會產生長期的影響，對一代農業轉移人口人力資本的投資可以在較長的一段時期內帶來經濟收益;而如果繼續保障對隨遷子女的教育投資，將形成一種持續的人力資本投入的增加，從而形成整個經濟社會中勞動投入要素的積累效應，在資本投入的邊際報酬遞減的情況下，保證經濟增長的勞動要素投入存量。

要提高農業轉移人口的人力資本，就需要加大投資，從職業教育的系統化、常態化和提高職業教育回報率兩個方面發力。需要建立面向農業轉移人口的職業教育體系，鼓勵企業培訓與社會培訓的有機結合，鼓勵在職、全職等多種形式的培訓參與方式，形成制度化的終身培訓體系。培養有實用技術的勞動力，建立完善的初、中、高級和繼續教育體系，豐富適應市場需求的教育培訓內容，拓寬農業轉移人口接受技能培訓的渠道。依托企業、行業的資源優勢，強化企業培訓責任，發揮行業組織作用，調動農業轉移人口參加培訓的積極性，經過考核鑒定，給予參加培訓的農業轉移人口培訓合格證書、職業資格和能力證書，以培訓選擇職業、以技能促進就業。

另外，當農業轉移人口自身的人力資本提高了之后，還需要消除就業市場的歧視，使其在就業方面也能達到真正的市民化，如此才能保障其工資收入的真正提高。通過政府政策的發力，推動企業消除歧視性工資差別。一方面提高職業教育成果的社會認可度，鼓勵職業培訓與技術資質、工資待遇掛鉤，切實提高職業教育的回報率;另一方面深化就業制度改革，完善勞動就業市場，消除農業轉移人口的市場準入限制、身份歧視和職業區隔的結構性障礙，逐步消除農業轉移人口和市民勞動力就業差別。有效利用最低工資、工會和效率工資來提高勞動者的工資，保證同工同酬，例如通過就業指導辦或工會，切實為農業轉移人口提供就業指導，也可以通過補償性工資，來補償農業轉移人口從事行業的枯燥和危險性。

工資收入的提高也會帶來更高的生產率，從而進一步推動經濟增長。當然，根據勞動市場的供求關系，實際工資與勞動需求是成反比的，因此為了保證勞動市場的相對穩定，實際工資也不可過高，否則會減少勞動的需求。這就需要政府宏觀調控，進一步完善勞動就業市場，形成良好的市場機制。

四、拉近心理距離，構筑認同基礎

除上述三條客觀條件的影響之外，農業轉移人口自身意識以及城鎮居民主觀意識的改變對于推進市民化也具有重要作用。

第一，拉近農業轉移人口與城市的心理距離。缺乏認同感、歸屬感和安全感是農業轉移人口市民化的最大心理障礙，因此他們往往具有自卑、被排斥的主觀感受，市民化的意愿被抑制。因此，應當尊重農業轉移人口的心理需求，通過強大的人文關懷增強農業轉移人口的市民身份認同度，加強對他們的生活方式和思想觀念的教育，引導其適應城市生活。可以通過建立社區公共服務平臺，為農業轉移人口提供文化生活、醫療衛生、心理咨詢等各方面的服務，例如，開展社區互幫互助活動、設立同鄉俱樂部、舉辦社區運動會等活動，拉近農業轉移人口與城鎮居民的社會距離和心理距離，使農業轉移人口產生對城市生活的依戀。這一方面能夠提升農業轉移人口的市民化意愿，使其不斷增強對城市的認同感，能夠主動從心理上融入城市，從行為上不斷提高自身素質，為融入城市做好準備;另一方面也能夠提高在城市務工的農業轉移人口的穩定性，為人口流動家庭化打下基礎，增加市民化的經濟收益。

第二，提升城鎮居民對農業轉移人口的身份和價值認同。即使農業轉移人口在客觀條件上完成了市民化，但若仍然因其曾經的身份被打上“特殊”的標簽，而受到城鎮居民的排斥，若這種現狀無法得到改變，農業轉移人口與城鎮居民之間的鴻溝將永遠不可逾越。因此，政府應從宣傳方面發力，例如設置報紙專欄，大力宣傳農業轉移人口個人和集體先進事跡，或以省、市、縣為單位評選“十大優秀農民工”等，使城鎮居民認識到農業轉移人口是城市經濟建設的重要貢獻者，理應得到平等的對待和理解尊重。從而消除城鎮居民對農業轉移人口的歧視和隔閡，增強城鎮居民對農業轉移人口的認同感。

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（作者單位：中國銀行股份有限公司）