從源頭預防應對農村道路交通安全問題

姚雪嬌

“十三五”時期，我國大力發展鄉村振興戰略，不斷激發農村發展的內生動力，農村道路交通安全較以往有了長足的進步，但同現階段社會經濟發展及城鄉發展的實際需要還存在著一些不適應。黨中央對此高度重視，在“十四五”開局之年，發布了2021年一號文件《中共中央、國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》，專門強調要加強鄉村公共基礎設施建設，強化農村道路交通安全監管，切實抓好農村道路暢通工程。部領導多次強調公安交管部門要切實做好“十四五”期間農村道路交通安全工作，鞏固脫貧攻堅成效，保障農民群眾安全幸福出行，防止廣大農民群眾因道路交通事故致貧返貧，加強對農村道路交通安全問題的深入研究。

“十三五”時期農村道路交通安全狀況

近年來，隨著城鎮化率不斷提高，農村人口基數逐年降低，但農村機動車保有量、交通事故量卻出現明顯增長，交通事故率、事故致死率等各項指標均高于城市道路，交通安全形勢不容樂觀。

農村人口數量不斷減少，但農村機動車保有量呈顯著上升趨勢

“十三五”以來，我國城鎮化率逐年升高，由2015年56.10%升至2020年63.89%，同期農村人口基數不斷減少，由2015年6.03億人口減少至2020年末5.10億，減少15.52%。農村人均可支配收入持續升高、出行需求不斷增長，農村機動車保有量也保持較快增長。“十三五”時期，農村機動車保有量同比增長66.18%，截至2020年底農村機動車保有量達1.66億輛，占全國機動車總量的44.62%，農村地區千人機動車保有量已經達到327，遠高于城市地區的228輛/千人，是城市地區的1.43倍。據預測，上述趨勢在“十四五”時期將進一步保持甚至提升。

農村公路里程持續增長，交通事故率顯著升高

2020年底，我國農村公路總里程較“十二五”期末增長10.09%，而農村每百公里交通事故率和每萬人交通事故率均呈上升態勢，每百公里交通事故率由2015年1.12起增長至2020年1.47起，增長了31%，相當于農村公路每增加300公里就多發生1起交通事故；每萬人交通事故率也逐年升高，由2015年不斷增加至2020年增幅達70.73%。

農村公路事故占全國事故的比重緩慢升高，事故致死率遠高于城市道路

農村公路交通事故起數的增長速度大于全國交通事故起數的增速，農村事故占比從“十二五”時期平均23.58%增至“十三五”的25.48%。同時，農村地區交通事故的致死率明顯高于城市道路，近十年平均每10起交通事故中，農村道路的死亡人數比城市道路多1人。“十三五”以來，農村道路事故的致死率已較峰值數有所下降，但與城市下降趨勢相比，農村交通安全形勢依然十分嚴峻。

農村道路交通事故特點分析

過去十年農村道路交通發展中所呈現的問題，整體上仍未能明顯改善和妥善解決。具體分析如下：

各省農村公路每百公里事故量變化趨勢不同，人均GDP較高的省份整體下降，人均GDP較低的省份明顯上升

相比“十二五”時期，農村公路每百公里事故量在“十三五”時期上升的省區有16個、下降的省區為15個。每百公里事故量呈現下降趨勢的省區中，超過85%的省區人均GDP高于55000元；而人均GDP小于55000元的省份中，85%的省份每百公里的事故量上升。

農村公路駕駛貨車、摩托車事故量突出，駕拖拉機、三輪汽車及步行事故占比高于城市道路

農村公路作為公路網末端連接農村地區的重要通道，道路通行的車輛復雜多樣。“十三五”時期，農村地區的貨車事故比重達28.34%，其中重型貨車尤為突出，占總量比重的17.28%；摩托車事故占農村交通事故的20.89%。同時，拖拉機、三輪汽車、步行等多種交通工具（方式）的交通事故均高于城市道路。

農村公路單車事故上升趨勢明顯，占比高于城市道路與國省道，側翻、滾翻、墜車事故形態較為突出

“十三五”時期，農村公路單車事故占比上升明顯，由“十二五”期8.26%升至“十三五”期10.19%，占比高于城市道路和國省道。其中，側翻、滾翻、墜車事故形態較為突出，分別占單車事故的33.22%、8.38%、8.24%。“十三五”時期，農村公路單車事故致死率分別為車輛與行人、車輛與車輛事故致死率的1.52倍、2.41倍。

農村公路交通事故中因缺乏路權概念與規則意識造成交通事故占比尤其突出

“十三五”時期，農村道路交通事故中，因缺乏最基本法律常識、未遵守交通出行規則產生的事故約占事故總量49.43%，無證駕駛、醉酒駕駛、未按規定讓行等問題尤為突出。其中，未按規定讓行、違法會車、其他操作不當、逆行及在同車道行駛中不按規定與前車保持必要的安全距離引起的事故起數占比達29.42%；無證駕駛、醉酒駕駛、違法超車及超速行駛的占比達20.01%。因缺乏道路出行安全規范意識、道路交通法律法規意識引發道路交通事故較為普遍。

貨車超載、違法裝載、超速、疲勞駕駛等交通違法致死率高

不同違法類型導致事故嚴重程度有較大差別，貨車超載、違法裝載、超速行駛、疲勞駕駛等四類違法導致事故的致死率最高，分別為0.71、0.61、0.58和0.55（如圖5紅色區域），是農村道路交通事故“控大”的重點。而其他影響安全行為、未按規定讓行、無證駕駛三類違法導致的事故雖然整體平均致死率不高（如圖5綠色區域），但是事故占比大，分別為23.81%、12.98%、9.88%，是農村道路交通事故“減量”的重點。

農村道路交通安全存在問題及面臨挑戰

近年來，廣大群眾收入提高了、消費觀念更新了、對于交通出行的要求也更高，而農村地區路況較差、車況較差、安全意識較為淡薄、管理不到位的情況并沒有得到扭轉。到2020年底，具備條件的鄉鎮和建制村通硬化路、通客車目標全面實現，基本形成了遍布農村、連接城鄉的農村公路網絡。但是，相對于人民群眾日益增長的美好生活需要，農村交通安全還存在許多問題挑戰。

缺乏系統性、整體化的應對方略與安全體系

管理不到位。由于農村公路點多、面廣、分布散，道路交通安全主體責任不清晰，農村交通安全組織體系不健全，組織管理力量嚴重缺乏，社會力量參與不足，相關經費常常不到位，甚至出現無人管、不會管、管不了等情況，交通安全綜合治理體系處于探索階段，亟需加強農村交通安全整體規劃、完善頂層設計，應對農村高速發展將可能帶來的風險隱患。

區域發展不平衡矛盾突出。農村道路技術標準普遍較低，特別是西部地區和一些經濟欠發達地區，道路建的越多，相對隱患就越多，基礎設施和安全防護差的情況難以得到根本改變，山區農村公路臨水臨崖、急彎陡坡、事故多發路段事故多發。

缺乏長期有效的“建養管”資金渠道。隨著農村公路里程的不斷延伸，道路養護和安全管理任務日益艱巨，資金不足的矛盾越來越突出。全國37800個鄉鎮對外聯系的主要通道，道路安全管理缺乏專人專款及相關機制。

基礎設施改善滯后于交通出行需求

農村道路與標準存在一定差距。近年來，交通運輸部、住建部分別出臺了《小交通量農村公路工程技術標準（JTG 2111-2019）》《鄉村道路工程技術規范（GB/T 51224-2017）》等技術標準，但是與標準相比，已建道路普遍路基較窄，路面材質差，農村“組組通”公路的行車道寬度多為3.5米，缺乏路肩硬化，常有錯車困難，造成側翻、滾翻、墜車事故多發。

缺乏交通安全設施。農村公路連續坡道、彎道較為普遍，常有視距不足、防護不到位等問題，路口和彎道視線受綠植遮擋嚴重等現象也較為突出，道路的通行指引設施不完善，甚至缺少基本的標志標線、路側防護欄，路口缺乏警示樁、減速壟，道路路權不明確、交通信息不完整，導致交通參與者誤判錯判。

農村道路路面交通環境、狀況復雜。農村道路交通環境復雜、秩序雜亂，道路交通管理難點突出。農村道路交通環境復雜、秩序雜亂，道路交通管理難點突出。如公路開口隨意，農村占道堆糧、堆建材，農村面包車超員超載、人貨混裝、貨車違法載人，摩托車無牌、無證、無頭盔，酒后駕駛等交通違法行為依然較多。同時，車型構成雜、車輛本身安全性能差，車輛管理難是農村地區的普遍問題。如各類汽車、農用車、拖拉機、摩托車、三輪車、非機動車等，還包括二手車、拼裝改裝車、報廢再利用車輛等，較多車輛還缺少定期的檢修保養。

農村地區交通參與者安全意識、規則意識尚處于啟蒙階段

交通安全和規則意識淡薄。農村地區機動化的快速發展從根本上改變了居民傳統的交通環境，老百姓延續多年的出行習慣、交通行為也出現了諸多不適應。由于交通安全知識欠缺、宣傳教育覆蓋程度不高，廣大農民群眾對交通法律法規不了解，普遍缺乏較基本的規則意識，在視距、讓行、慣性、盲區等方面缺少基本理解，無法做到“知危險、會避險”。

農村地區傳統習俗較多。農村地區因鄉土人情與風土文化的孕養，鄉里鄉親親如家人，集體活動較多，一方面為交通安全法規提示提供了便利，另一方面也容易出現不遵守交通法規的情況，如摩托車/拖拉機違規載人、客車超載、“紅白事”酒后開車等都較為普遍，一些農民群眾也沒有充分理解交通執法、交通管理工作對交通安全的重要意義，還未建立起充分的認同感。

農村道路交通安全問題是綜合性的，是我國整體仍處在社會主義初級階段的最直接體現。脫貧攻堅的勝利釋放了廣大農村地區蘊含的發展潛力，廣大農村將進入整體高質量發展新階段，農村道路交通流量將持續增長，伴隨著對交通需求的進一步擴大，群眾出行與貨運流通的需求也進一步朝著多元化、個性化方向發展，道路交通安全問題亦將更顯嚴峻。

“十四五”農村道路交通安全工作的措施建議

面對農村道路交通安全問題，應圍繞農民、農村、農業的核心理念，以鄉村振興為主線，響應農村道路交通發展訴求，進一步完善農村道路交通安全體系建設，從源頭改善預防，強化交通安全管理，加大宣傳教育等方面解決農民平安暢通出行問題。

明確戰略目標，完善農村道路交通安全體系

目前，我國至少有5.1億人口生活在農村，占全國公路里程84%的農村公路是農民出行的主要途徑，明確高度重視農村公路和農民出行的安全，既決定了農村地區的交通安全，也決定了全國道路交通安全大局的穩定。

推進農村道路交通安全社會管理創新

構建“權責一致、分工負責、齊抓共管、綜合治理”的協調聯動機制。明確縣、鄉兩級主體責任，形成政府領導、部門協同、社會參與的交通安全管理工作格局。出臺相關指導意見，在政策上查漏補缺，從機制、監管、問責等方面為常態化工作提供具有指導意義的政策依據。

明確農村“兩站兩員一長”規范化建設

“兩站兩員一長”是被全國多地實踐證明、行之有效的加強農村道路交通安全的有效機制，被中央政法委納入“平安建設”考核的重要內容。應進一步完善農村道路交通安全“兩站兩員一長”管理機制，筑牢農村道路交通管理網，實行縣、鄉人民政府行政首長負責制。支持和引導村民委員會將農村公路保護要求納入村規民約。構建管理主體到鄉鎮、隱患治理到鄉鎮、宣傳教育到鄉鎮、矛盾化解到鄉鎮、便民利民到鄉鎮的農村道路交通安全管理機制。

建立職責明晰、分工合作的監管機制

定期通報監管情況，通過信息化手段協同工作信息與進展情況。落實鄉鎮政府對農村道路交通安全的監管，負責組織協調和督促指導農村道路交通安全管理工作。

結合“四好農村路”建設提高農村道路交通整體安全性

將“建設好、養護好、管理好、運營好”農村公路，同提升農村道路交通整體安全性結合起來，建立健全道路安全管理專項專款及運維機制，合理有效地籌集道路建養和設施改善資金。

堅持綜合治理，推進農村道路交通安全整治

在對道路交通安全體系進行全面、系統的頂層設計基礎上，分步驟、分階段組織各地推進道路交通安全隱患排查與綜合治理工作的開展實施。

加強分析，精準防治

加強道路交通事故數據的統計及分析，把握道路交通風險隱患地點、交通方式、交通違法行為的基本特征和規律。建立事故特征分析常態化機制，從交通事故特征判斷下一階段治理重點，加強溯源交通事故、復勘事故現場，從交通事故中精準定位道路安全隱患及交通違法行為。

開展基于數據分析的隱患排查

進一步精準剖析“其他影響安全行為”“未按規定讓行”這兩類事故占比大且事故成因不明確的違法行為，并針對性開展事故預防工作。詳細調研并集中排查危險路段、事故多發頻發路段和農村公路臨水臨崖、急彎陡坡、連續坡道等路段，尤其是村民出入必經道路，包括交通設施是否完善，道路交通警示、道路轉彎處的反光鏡、限速標識及行人過街標識等安全設施是否設置、是否合理等。

把握問題根源，集中綜合治理

結合《公路生命安全防護指南》風險評估標準，確定風險路段分類，分情況研究確定道路改善方案。著力提高道路設施安全風險應對能力，推進建設村口“五個一”：減速帶、停讓設施、警示柱、凸面鏡、爆閃警示燈，封閉道路中央缺口與路側缺口，結合“千燈萬帶”工程和“一燈一帶”安全設施，集中力量查缺補漏。

注重長效管理，細化農村道路交通安全管控

長效的道路交通安全管理需要協調交通工具、道路及基礎設施與道路參與者行為三者的關系，分析判斷不同地區交通管理需求階段，確定不同地區交通管理手段。

研判需求，精細管理

在道路基礎設施較為完善、經濟較為發達的地區，將城市道路精細化管理與農村交通特點結合，提出相關理念、措施和方法；在重要的道路交叉口渠化、增加行人斑馬線、警示裝置或信號燈，化解行人、非機動車與機動車沖突，保障行人安全便捷、非機動車通行空間明確；在交通基礎設施不完善、道路標志標線缺失的農村地區，可根據相關標準規范完善道路交通標志標線，做好交通標識引導。

強化規則，保障秩序

制定農村道路交通通行規范指南，包括特定區域、不同交通參與者、農村學校周邊、重點路段等。加強監督管控，采取線上線下結合的方式，提高交通事故的主動發現率。調動交通安全管理站與安全勸導站的積極作用，協助規范落地、維護交通秩序；交通安全協管員深入農村道路主要堵點亂點，開展交通秩序宣傳教育，制止交通違法行為，嚴防交通秩序混亂。

加強車輛管理，防范“四無”

加強對各類型車輛的管理，確保上路行駛車輛的安全性能及狀況良好。堅決杜絕牌證不齊的車輛、拼裝車輛、長期未檢車輛、登記在冊無號牌、無行駛證、無年檢、無保險的“四無”車輛等車輛上路。同時，要嚴格控制低等級道路車輛運行速度，對不同區域的交通需求與道路條件，合理設定速度要求。研究表明，速度每降低1%，導致的死亡人數平均降低4%。行駛速度低于40千米/小時的低速車輛（如拖拉機），應鼓勵安裝特殊反光標識，其他車輛看到后應減速行駛。

重視宣傳教育，推動群眾交通安全習慣養成

廣大農民群眾的道路交通安全意識還處于啟蒙階段，還未能從細節上、行動上充分理解和認識道路交通安全。

注重培育，宣教融合

從細節處建立起有意識地對交通安全的概念與認識。如對摩托車駕乘人員，重點教育佩帶頭盔。對農村面包車駕駛人，重點教育不超員載客、人貨混裝。對接送學生車輛駕駛人，重點教育不超員載客、不用貨車載人。

分類指導，規范養成

加強駕駛人的培訓監管強化交通安全，尤其是確保農村機動車、農用車、拖拉機等各類型車輛的駕駛行為培訓到位、監管有力。要針對性地組織開展駕駛技能培訓，提升農村面包車、學生接送車輛駕駛人的應急處置能力，有效防止因處置不當造成車毀人亡、群死群傷的事故。積極探索基于區域性交通違法和事故研判的培訓考試內容設計，主動適應農村地區的車輛特點及場景要求。對重點群體的交通違法進行綜合分析，根據相關統計的違法數量、內容及情節輕重，相應地采取措施，不斷追蹤教育警示后的改善情況。

培育廣大農民群眾從理解認可到主動遵守

協助群眾理解基本交通知識與道路通行規則，用通俗易懂的語言和體驗式方法傳授交通規則“為什么”“怎么做”，有效傳播交通法規、營造交通安全學習氛圍，提高群眾的安全意識、法治意識、規則意識。