農民工工資支付法治化問題研究
——基于對《保障農民工工資支付條例》的解讀

徐霄健

（曲阜師范大學 馬克思主義學院，山東 日照 276826）

長期以來，由于受到各種因素的影響，部分用人單位拖欠農民工工資問題的現象較為嚴重，從而在很大程度上影響了農民工的個人生活水平和勞動積極性。由于拖欠農民工工資的現象之前沒有得到相關政府部門的足夠重視，部分用人單位長期以來形成了持續性拖欠工資的惡習，再加上監管機制方面存在的不足和漏洞、相關司法解釋不充分等制度性問題，容易產生一些新的社會問題。因此，拖欠農民工工資問題不是小事情，不論是從拖欠款金額，還是拖欠原因以及后果來講，都直接關系到經濟領域的穩定健康發展。對此，2019年國務院常務會議通過了《保障農民工工資支付條例（草案）》（以下簡稱《條例》）的決議，并從2020年5月1日起施行。《條例》充分顯示出了我國政府是為人民服務的政府，體現了我國政府在處理該問題上的決心。此外，《條例》充分強調了法治化手段在實際操作中的保障地位和法律原則。因此，本文通過深入解讀《條例》的出發點、切入點、著眼點、結合點和關鍵點等內容，進一步了解和研究農民工工資支付領域的法治化保障機制所呈現出的新特點、新舉措和新方法，為日后開展相關的理論和應用研究提供具有啟迪意義的參考價值。

一、農民工工資支付法治化保障機制的制度特點

伴隨著我國部分用人單位拖欠農民工工資的案件不斷增多，其影響范圍也在不斷擴大，黨中央高度重視這一現實問題，并把它提到議事日程上，通過采取民意征集和立法立案的形式，進一步強化了對該領域的整頓力度和監管力度。為了保障農民工的勞動權益，《條例》從整體和局部兩個層面詳細規定了農民工工資支付領域的主要監管方式、監管的對象、監管的范疇與內容，對其做出了明確規定。《條例》整體上呈現出一種法治化保障機制的特點，集中彰顯了優化、協調、高效的法治化制度優勢。《條例》在制度“優化”層面上形成了科學規范、權責一致的運行特點；在“協同”層面，強調有主有次；在“高效”層面，強調履職到位、辦事流程通暢。總的來看，《條例》的特點具體表現為：主體責任的明確化、處罰方式的規范化、監管過程的嚴密化、監管主體的多元化。

（一）主體責任的明確化

對法律主體責任進行明確的規制能夠有效解決相關責任主體邊界模糊和有關法律責任意識淡化等導致的拖欠薪酬問題。在制度監管責任主體方面，《條例》重點明確了監管主體的范圍和主體行為，并進一步規范了相關行政人員應履行的監督管理職責和與之相應的處置辦法，從而在法律制度層面上規制了責任主體的職權范圍和責任意識。因此，從《條例》的法律責任制的管理方式上可以看出，主管主辦和屬地管理的原則得到了充分的體現，通過集中強化各級相關政府職能部門切實做到有責、負責、盡責，來落實監管主體在處理農民工工資支付領域問題中的法律責任。

在用人單位方面，《條例》重點采取建設項目審核制的方式。嚴格落實項目建設資金來源是開展施工招標投標工作和辦理施工許可、開工建設的必要條件[1]。通常建設項目資金在很大程度上直接決定農民工工資被支付的可能性。因此，《條例》重點明確了拖欠農民工工資項目類別的資格審查指標與范圍，這其中也包括政府投資項目、建設單位的建設項目以及政府與建設單位合作型的社會投資工程建設項目，并把建設資金額度和是否違法違規開工建設的社會投資工程建設項目作為排查的主要范圍和重要內容。《條例》第五十六條還明確規定了不同用人單位在處理用工問題上的不合法行為。此外，《條例》把行政管理和依法管理有效地結合起來，明確了由政府投資項目投資資金不到位導致拖欠農民工工資問題的處理辦法。在農民工方面，《條例》重點明確了農民工工資的支付形式與周期，主要從用人單位兌現農民工工資支付的程序上入手，細化了農民工的日常工資核算制度、書面工資支付臺賬和工資清單等內容。

（二）處罰方式的規范化

經過人類不斷的探索，法治最終成為現代國家治理的首選，“實行法治是國家治理現代化的內在要求”[2]。《條例》在處理欠薪問題的方式上具有多樣性和靈活性，具體表現為：為農民工提供必要的法律援助，強化法律主體的連帶責任和法律意識，采取嚴格的處罰措施。由于法律規范在國家治理中依然存在較大的應用空間[3]，因此不難看出，《條例》在處理拖欠農民工工資問題的方式上主要通過法治化手段對用人單位的各項活動、各個環節進行了全面的監督和規范，實現了相關步驟和處罰程序能夠在法治化軌道上運行，從而為處置拖欠農民工工資的不合法行為提供了科學的法律依據和法律準繩，進而能夠塑造一種良好的用工秩序和勞動環境。其中，《條例》的第五十四條至第五十八條詳細制定了用人單位在支付農民工工資中涉及到的違法行為以及相應的處罰金額和處罰依據。《條例》的第五十九條至第六十一條明確了由政府投資項目、政府投資項目建設單位、社會投資工程建設項目，以及相關行業工程建設主管部門工作人員等不同法律責任主體因拖欠農民工工資所應依法承擔的相應法律責任和法律后果，并嚴格規定了相應的處分措施。

（三）監管過程的嚴密化

《條例》充分體現了我國政府在制定、處理拖欠農民工工資問題上的科學執政能力和執政方法。《條例》在處理農民工工資拖欠問題的管理措施上呈現出鮮明的嚴密化全程監管的特征，集中體現為抓好事前、事中和事后的各項工作任務和具體職責的落實，強調做好事前預警和防止、事中嚴格排查、事后嚴格懲戒的管理工作，從而確保在處理拖欠農民工工資問題上的各個方面和各個環節的措施能夠協調推進。

首先，在事前預防措施方面，重點要求地方政府部門建立農民工工資支付監控預警平臺，不斷加強對建設資金額度、施工許可條件、工資支付形式等內容的審查。其次，在事發過程的監管方面，就勞動合同簽訂、工資支付形式和周期等方面給出了嚴格的執行辦法和執行程序，以提高該過程中的辦事能力和辦事效率。再次，在事后嚴格懲戒方面，采取公開透明和承擔法律責任的原則，明確了對重大欠薪違法行為的處罰力度和處罰方式，通過向社會公布以及各部門聯合懲戒的方式，以實現對用人單位拖欠農民工工資不合法的行為進行曝光，充分維護了農民工的合法權益。

（四）監管主體的多元化

《條例》在農民工工資拖欠問題的政府監管主體方面，采取了多部門聯合行動的監管措施，集中體現為聯合執法、聯合排查，在保證相關政府部門人員權責分明的條件下，統籌協調推進各職能部門的監管工作，從而在具體的操作環節層面形成監管的合力。在法律援助方面，明確要求公共法律服務機構應履行相關問題領域的法律訴訟和用人關系的調解任務，以更好地解決拖欠農民工工資的法律援助問題。在宣傳措施方面，要求有關部門認真落實“誰執法誰普法”的宣傳任務，鼓勵有關部門積極開展維護廣大農民工工資合法權益方面法律法規的普及宣傳活動。

在農民工工資監管領域中，為了有效排查用人單位和相關建設項目的資金使用情況，《條例》明確要求有關財政部門、審計機關及行業工程建設主管部門聯合，重點審查農民工工資專用賬戶撥付資金的使用情況。此外，《條例》還針對相關監管工作的實際需要，集中強調了相關行業工程建設主管部門、公安機關、司法行政等機構以及共產主義青年團、新聞媒體等組織在協同處理農民工工資拖欠問題領域中的各項工作、具體任務與監管職權。

二、農民工工資支付法治化保障機制落實的重要舉措

針對農民工工資支付領域長期存在并難以解決的欠薪問題，《條例》從監管內容、監管力度和監管方法等層面上進一步明確并規制了各方法律主體人的責任，強調用法治化手段預防和解決欠薪問題，以充分保障農民工的合法勞動權益和合法經濟利益。從《條例》的內容來看，《條例》不僅明確了用人單位的法律主體責任，而且還細化了地方職能部門在不同領域中的監管職責；在制度規范和管理原則層面上，《條例》注重農民工工資支付的實現形式，并為之提供了有力的法律保障，如堅持做好預警和排查工作，實行事前預防、事中排查、事后嚴懲的管理方針；在監管領域和著力點方面，《條例》進一步明確了工資清償責任，針對工程建設達標領域細化了特別規定。總體而言，農民工工資支付領域的法治化保障機制的實施，標志著一個全方位、全過程、多領域、抓重點、防漏洞的高效監管體系的形成。

（一）用全程協同監管手段消除“灰色治理”的“梗阻”

長期以來，在農民工工資支付領域中存在著政府管控方面“灰色治理”的“痼疾”。治理者與被治理者之間的跨邊界關系呈現出聯盟、妥協、抵制、攻擊等共存的混雜狀態[4]。在基層治理中，灰色手段仍較常見，一些地方“狠作法”“土方法”“老辦法”屢見不鮮[5]。在處理拖欠農民工工資問題上的“灰色治理”方式通常表現為以行政權力施壓的方式讓農民工心服口服，進而造成了干群之間在解決欠薪問題上的許多隔閡和矛盾。在處理拖欠農民工工資問題上的“灰色治理”方面，也表現為少數用人單位與個別地方政府之間存在某種“利益交換關系”的現象，這種“利益交換關系”會直接影響相關政府部門對處理農民工工資問題上的判斷力與公正性。另外，在處理拖欠農民工工資問題上的“灰色治理”也表現出掩蓋或者忽視這一問題的重要性，進而助長了用人單位和建設單位在拖欠農民工工資問題上“肆意妄為”的念頭，這會容易形成政府管理人員在農民工群體中的負面形象。

針對“灰色治理”帶來的上述弊病，《條例》主要從治理的源頭入手，堅持多主體共同參與的原則，強化落實有關主體的法律責任，堅決落實在拖欠農民工工資問題上依法執政的主體監管責任。《條例》第五條分別從用人單位負責制、政府監管、社會監督三個方面提出了保障農民工工資支付行為的法律責任，按照源頭治理與標本兼治的原則，依法根治拖欠農民工工資的問題。另外，針對社會投資工程建設項目因在審查和管理環節方面落實不到位導致拖欠工資的行為，《條例》也明確規定了相應的處置辦法和應承擔的法律責任。此外，《條例》第六十二條也明確規定了公職人員在處理農民工工資支付問題上的失職、濫用職權、徇私舞弊等行為的處罰方式和力度。由此可以看出，《條例》通過堅持全程協同監管的科學手段，消除了地方政府在處理拖欠農民工工資問題上“灰色治理”的“梗阻”，通過強化監管主體的責任、監管方式和監管理念，構筑起處理拖欠農民工工資問題的保障機制。

（二）用“法律紅線”明確和落實各方的法律主體責任

“法律紅線”，是最基本、最重要的強化和落實相關法律制度的有效方式，它是主體責任人的行為底線在意識領域上的集中體現。如果主體責任人違反了“法律紅線”，就會根據問題的嚴重性受到相應的處罰或處分。《條例》通過集中強化“法律紅線”的方式，來解決在處理農民工工資問題領域中制度管控的剛性不強、監管的力度不夠等短板問題。習近平總書記強調，領導干部要牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律、執行法律，帶頭營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環境[6]。為了強化各方法律主體責任人的“紅線意識”，以確保農民工的合法權益得到充分保障，《條例》規定了包括政府投資建設項目在內的用人單位的法律主體責任，以及地方政府在處理農民工工資糾紛問題上的主管責任和監管部門對有關政府部門、用人單位上述行為的監督責任。

《條例》明確強調了各職能部門在處理拖欠農民工工資問題上的法律權限及其職責層面上的“紅線意識”，并按照不同職能部門的屬性和特點，分別制定了有針對性的職業分工體系和職能合作平臺。從《條例》規定的法律主體責任結構方面來看，主要包括各級政府監管部門的縱向權力配置結構和不同職能部門的橫向職能分工協作結構這兩種網絡結構的管理形式。其中，《條例》第五條就按照縱向的行政部門權力配置結構的邏輯，進一步劃分了各級政府主管部門在自己行政區域內管理農民工工資支付工作的法律主體責任和行政管理義務。另外，《條例》第七條按照橫向行政職能部門劃分的邏輯，規定了不同職能部門在處理和保障農民工工資支付問題上的各自監管職責。除此之外，《條例》第八條和第九條分別規制了新聞媒體、共產主義青年團、工會、婦女聯合會等社會組織在維護農民工獲得工資權利保障層面上的重要地位和具體的工作任務。

（三）用細化規定的方式來打通工資支付的“綠色通道”

為了規范用人單位支付農民工工資，保障農民工獲得相應的工資待遇，《條例》主要從落實主體責任、規范用工工資支付行為、明確工資清償責任、細化重點領域治理措施、強化監管手段等方面對保障農民工工資支付作了規定[7]。通過對《條例》的文本分析可以看出，《條例》主要從兌現農民工工資支付的周期、形式、手段和擔保等方面做出了詳細的明文規定，并且堅持問題導向意識，強化準確的目標定位，依法保障農民工的經濟利益和合法權益，以法治化的手段推動農民工工資支付程序走向規范化、合法化的法律軌道。另外，還通過細化勞務合同、賬目清單、工資清償、支付標準等方面的制度規定，以加強相關領域的審查力度和審查范圍，確保從各個環節、各個領域抓起，最大限度地保證工資支付的實現形式和實現程度，從而在相關領域集中創造一種良好的“綠色通道”式的運作秩序。

為了最大限度地確保農民工工資支付的實現程度，《條例》從支付主體、支付形式、支付方式、支付周期、支付對象、支付擔保、支付標準等方面制定了詳細、統一的具體措施，重點排查建設資金不到位、用工管理不規范以及相應賬目不合法等違規違法行為造成欠薪的源頭性問題，并將建設單位的資金安排以及資金周轉情況作為允許建設單位施工的重要條件，從而進一步明確了建設單位與施工單位在工程款支付擔保方面的各自義務與權利。在支付方式上，《條例》實行專用賬戶管理制度，以確保農民工的工資能夠直接到手。在支付周期上，《條例》第十二條明確規定了工資支付周期的兩種有效形式：一是用人單位與農民工書面約定的支付周期，二是法律規定的支付周期。《條例》還在此基礎上進一步明確地區分了不同工資核算標準的支付周期，如《條例》第十三條規定，可以按照雙方規定的周期形式支付工資。在支付形式上，《條例》重點強調了農民工工資的有效支付形式和范圍，并明確指出了不符合法律規范的工資支付形式和支付渠道，如實物或有價市場證券等不能作為支付工資的有效替代形式。

在支付擔保方面，《條例》強調把書面工資支付臺賬作為工資支付擔保的重要憑證和法律依據，并明確規定了書面工資支付臺賬的保存年限，以確保在必要的情況下能夠及時清查到相關賬目，從而能使農民工工資最大限度地獲得法律層面的保護。如，《條例》第十五條規定了用人單位簽訂的書面工資支付專用臺賬的最低保留年限為三年。另外，《條例》第十六條至二十二條還重點圍繞工資清償問題制定了詳細的賠償制度和明確的法律責任，從法律層面上明確了由于用人單位的合并或分立以及不具備合法經營資格等特殊情況導致拖欠農民工工資問題的具體懲罰措施。

三、農民工工資支付法治化保障機制的實踐邏輯

由于拖欠農民工工資問題不僅會涉及到農民工個人的經濟地位、利益關系及其社會身份的建構，而且還直接關系到其背后的家庭生活狀況和社會勞動關系等問題，再加上農民工作為經濟發展以及城市建設的主力軍，其對社會的發展起到了至關重要的作用[8]。因此，我們國家高度重視解決這一實際問題。為了更好地維護和保障農民工的經濟利益，在工作重點上，《條例》主要把落實工資支付的法律主體責任、開拓多種工資支付的有效渠道、強化工資清償責任意識、細化重點領域排查工作、實施協同監管手段等內容作為實踐過程中的著力點和關鍵點。《條例》在管理辦法方面，重點圍繞支付主體、支付條件、支付保障和支付對象這幾個層面，主動構建有效有序、嚴格規范、內容細化的監管制度，把維護農民工的合法權益尤其是經濟利益放在首位。

（一）明確不同監管主體在監督檢查領域的職能定位

隨著改革開放以來的社會轉型，我國體制和機制發生了深刻的結構性轉變，集中表現為從經濟體制改革到政治體制改革，從政企合一到精簡機構轉換政府職能再到優化政府組織結構，從行政控制走向社會管理和公共服務[9]。《條例》第五章第三十八條至第五十二條明確規定了不同監管主體在處理拖欠農民工工資問題的不同環節和領域中所承擔的相應行政職責。《條例》明確了不同監管主體在監督檢查領域的職能定位，細化了各部門的監管責任。在具體制度要求上，明確規定了地方人民政府在處理拖欠農民工工資問題領域中的屬地責任，還規定了地方人民政府在處理該問題上分級管理原則，并進一步明確了地方人民政府依法統籌規劃、綜合協調管理相關領域的各項具體事務，集中要求地方人民政府重點負責建立監控預警平臺，綜合監管地方各職能部門的施工項目審批、施工許可、工資支付等重點工作的落實情況。《條例》第三十八條還明確規定了有關部門在責令支付、查處拖欠農民工工資案件以及監控和預警工資支付隱患并做好防范等工作內容的監管職責。

從整體上看，《條例》堅持了各行政職能部門協同監管、實現多方共治的原則，如《條例》分別明確規定了有關金融機構、司法機關、行政職能部門、工程建設主管部門等責任主體在維護農民工合法權益、普法宣傳、提供法律援助、審查專用賬戶撥付資金情況等不同工作領域的協同監管職責。

（二）對用人單位實行嚴格的資格認定與法律責任制

由于工資是影響農民工就業選擇的重要變量[10]，所以保障每個農民工的工資按時足額發放就關系到就業市場秩序的維護與和諧勞動關系的建構。而實現這些目標，就必須對用人單位實行嚴格的資格認定與法律責任層面的強化。為此，《條例》詳細規定了建設單位所應承擔的工資清償責任。

在違法派遣行為方面，《條例》第三十六條規定了各用人單位的相應清償制度。另外，《條例》重點圍繞工程建設領域，細化了用人單位和建設單位在對待農民工工資問題上的特別規定，明確要求建設和完善工程款支付擔保義務、農民工工資專用賬戶、實名制登記管理、工資清償、工資保證金等制度。此外，《條例》還明確規定了多個不同的用人單位在支付擔保農民工工資糾紛問題上分別應承擔的法律義務，并將多個人用單位依法訂立的書面工程施工合同作為農民工工資支付擔保的法律依據。除此之外，《條例》還要求多個用人單位所依法訂立的書面工程施工合同必須包含施工款項的計量周期、結算辦法以及相應費用的撥付周期這三個方面的內容。為了更好地落實用人單位的法律主體責任，《條例》把施工總承包單位、分包單位作為法律監管的主要對象，對其實行法律責任制，分別規定了總承包單位、分包單位在設立保證金、訂立書面分包合同和開設工資支付專用賬戶等方面的法律主體責任與法律義務，并對各用人單位私自對外承攬建設工程以及違法代發行為做出了詳細的處罰規定。

（三）在監管領域中始終關注勞有所得的民生問題

農民工工資是農民工合法利益中最根本的利益，該利益的實現形式與實現程度離不開政府的有力支持和法律制度上的保障。對此，《條例》始終把實現農民工的切身利益放在首位，著力為農民工提供便捷的法律援助平臺和程序，通過在辦事環節和相關層面上減少不必要的辦事流程來提高辦事效率。《條例》第四十五條將農民工列為勞工薪酬待遇方面享有法律援助服務的重點對象，并強調有關部門要依法為農民工提供具體的法律援助服務。另外，《條例》第三條明確規定了農民工在經濟利益上應持有和獲得的合法權利。全面保障農民工能夠按時足額地獲得工資是我國一項重要的民生工程。因此，《條例》重點要求各地方政府積極落實拖欠農民工工資案件的排查任務，通過科學防范和有效化解矛盾的方式，及時調解農民工與用人單位之間的權益糾紛問題。

農民工進城務工的目的非常明確且較為單純，可概括為“掙票子，蓋房子，娶妻子，生孩子，過上好日子”[11]。由于農民工的經濟利益通常會直接關系到其生活能力，并且也極易影響到其他利益的實現，因此為了充分保障農民工的合法權益不受損害，《條例》從工資支付形式、工資支付周期等四個方面作為切入點，集中解決農民工與用人單位及建設單位之間難以調解的利益糾紛問題，通過強化各個建設單位和用人單位的法律主體責任意識，提高農民工的自我維權意識和監督意識以及有關監管部門的監管意識和大局意識，來規范用人單位與建設單位的行為，并要求有關主管部門在處理拖欠農民工工資矛盾糾紛問題上要始終保持不動搖、不妥協、不懈怠和不含糊的處事態度，從而能夠更好地實現以法治化規范的手段來保障民生領域中農民工的合法權益。

四、結語

農民工工資支付法治化保障機制主要以法律為準繩，明確了工資支付形式、工資支付周期以及用人單位責任等方面的內容，強調在一些重要方面都要有法可依、依法辦事。從總體上來看，《條例》給予了農民工以更可靠的法律保障，減少以至排除了監管過程中的偶然性與障礙性因素，從而能夠確保我國農民工的經濟利益得到充分的法律保障，并且有利于構建和諧穩定的新型勞動關系。

從治理目標來看，為了有效保障農民工的切身利益，《條例》通過堅持全面推進、貫穿各方、切實抓好、積極爭取、做好做實、深入開展的制度落實原則，把農民工按時足額地獲得工資放在制定制度目標的首位，并將其有利的實現形式加以明確落實并強化完善，將其不利的阻礙因素控制在法律管控的“紅線”范圍內。

從治理方式來看，《條例》在管理工作中集中強調在復雜的矛盾中抓住根本任務，把工作的重點真正放到了拖欠農民工工資的突出問題上，通過提供有效的法律援助和法律規范的方式，推進處理欠薪問題各個領域和關鍵環節任務的有效開展。《條例》明確強調以法治化的手段保障農民工工資的切實支付，具體表現為突出重點領域的排查任務，加強事前事中事后的全程監管責任以及構建多元共治的監督檢查體系。《條例》在落實制度目標和任務要求方面充分體現出了系統性的制度安排，如提前做好事前預防與預警工作，堅決做好事中的監督與檢查工作，充分做好事后的懲治與補償工作。

從治理效能來看，一方面，該法治化保障機制，可以有效實現不同監管主體在監督檢查領域中的職能定位，從而能夠有效保證在實踐過程中各監管主體真抓實干、明確職責、嚴格執行、各司其職、各負其責。另一方面，該保障機制可以實現對用人單位實行嚴格的資格認定與法律監督。如對用人單位、建設單位（包括政府投資的建設項目）分別規定了其違規違法行為所承擔的法律責任，在具體監管層面上注重強化與規范監管意識，并重點從臺賬管理、開設專用賬戶、訂立書面合同、明確支付擔保義務、審查施工條件等方面的工作抓起，以實現對用人單位和建設單位的有效監管。