論工會在環境治理中的作用及其法治保障

張忠利，朱 偉

（1.中國社會科學院 法學研究所，北京100720；2.山東管理學院 財務處，山東 濟南 250357）

黨的十八大將生態文明建設納入“五位一體”總體布局，黨的十九大報告提出要“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”。2020年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）明確要求，要“建立健全環境治理的領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法律法規政策體系”。在健全環境治理全民行動體系方面，《指導意見》明確提出，要“發揮各類社會團體作用”，尤其是“工會、共青團、婦聯等群團組織要積極動員廣大職工、青年、婦女參與環境治理”。因此，在環境治理方面，為什么要發揮以及如何發揮工會組織的作用，如何加強法律對工會組織在環境治理乃至生態文明建設中作用發揮的保障作用，是新時代工會工作須認真思考的問題。

一、發揮工會在環境治理中作用的必要性

發揮工會組織在環境治理中的作用，是解決人民對美好環境的需求不斷增強與環境監管能力相對有限之間矛盾的現實需求，符合《環境保護法》的精神，其本質是社會自我規制。

（一）環境治理中發揮工會作用的現實需求

黨的十八大將生態文明建設納入“五位一體”總體布局，此后黨和國家開始以前所未有的力度推動生態文明建設。黨的十九大宣布中國特色社會主義進入新時代，明確提出我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化。2018年十三屆全國人大一次會議對《憲法》進行了修改，將“生態文明”“美麗”等內容寫入憲法，從而將生態文明建設提升至憲法層面[1]。

維護職工權益固然是各級工會組織的根本任務，但是工會的功能與定位也要隨著時代變遷與社會發展進行適當調整[2]。誠如有學者所言，“五位一體”是黨中央對中國特色社會主義事業作出的新的全局性規劃,體現了黨對社會主義建設規律的全新把握；工會作為黨聯系職工群眾的橋梁和紐帶,不僅要代表和維護職工合法權益,也要承擔動員和組織職工積極參加改革和建設,努力推動我國經濟、政治、文化、社會、生態文明各項事業不斷向前發展的重要任務[3]。因此，有必要認真思考如何發揮各級工會組織在生態文明建設中的作用。

黨的十九大報告提出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民日益增長的美好生活需要當然包括對美好生態環境的需求。習近平總書記強調，“既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要”[4]。這意味著，總體而言生態環境監管的任務也會相應地增加。

與之相對的是，各級政府尤其是基層政府長期面臨環境監管能力不足的困境。監管能力不足必然會導致行政執法赤字，該問題在環境保護監管領域亦存在，且是世界各國普遍面臨的共性問題[5]。為此，國務院辦公廳《關于加強環境監管執法的通知》（國辦發〔2014〕56號）明確提出要“加快解決環境監管執法隊伍基礎差、能力弱等問題”，實現“建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，加強市、縣級環境監管執法隊伍建設”。盡管《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（中辦發 〔2016〕63號）、《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》（中辦發〔2018〕64號）的實施，實現了環境執法力量的下沉、整合與強化，但基層生態環境執法仍面臨執法力量不足的問題[6]。這正是推動“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”的根本原因。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五遠景目標的建議》提出，“十四五”時期推動經濟社會發展，必須要“始終做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”[7]。改善生態環境質量，滿足人民群眾對美好生活環境質量的需求，是“發展為了人民”的重要體現。發動工會組織及其會員監督企業事業單位等組織的環境守法表現，則是“發展依靠人民”在促進全民環境守法領域的重要內容。截至2018年6月，我國基層工會組織由266.5萬個增至280.9萬個，工會會員由2.8億增至逾3億，農民工會員由1.05億人增至1.4億人[8]。這些基層工會組織分布在各行各業，工會會員又是其所在企業事業單位的重要力量，如果能將這些數量龐大的工會會員轉化成促進環境守法的社會力量，使其不僅能夠在日常工作中自覺遵守環境法律，而且監督其所在企業事業單位嚴格遵守環境法制，不僅能極大地緩解長期以來基層生態環境執法面臨的執法力量不足之難題，也是實現國家環境治理現代化的應有之意。

（二）環境治理中發揮工會作用的法律依據

2014年修訂后的《環境保護法》第六條在保留了1982年《環境保護法》中“一切單位和個人都有環境保護的義務”之原有規定基礎上，還分別對企業事業單位和其他生產經營者與公民個人提出了新的更為明確的要求。對于前者，該法要求“企業事業單位和其他生產經營者應當防止、減少環境污染和生態破壞，對所造成的損害依法承擔責任”。對于后者，該法的要求則是“公民應當增強環境保護意識，采取低碳、節儉的生活方式，自覺履行環境保護義務”。應注意的是，企業事業單位和其他生產經營者是由包括工會在內的各種生產性、管理性或者群眾（職工）性機構組成的有機整體。這意味著，環境保護義務不僅是對企業事業單位作為一個整體而言的，也是對企業事業單位的所有內部組織機構而言的。

基層工會組織是企業事業單位必須依法設立的內部機構?！豆ā返谑畻l規定，“企業、事業單位、機關有會員二十五人以上的，應當建立基層工會委員會；不足二十五人的，可以單獨建立基層工會委員會，也可以由兩個以上單位的會員聯合建立基層工會委員會，也可以選舉組織員一人，組織會員開展活動”?！豆痉ā返谑藯l規定，“公司職工依照《中華人民共和國工會法》組織工會”，“公司研究決定改制以及經營方面的重大問題、制定重要的規章制度時，應當聽取公司工會的意見”。因此，各級工會包括基層工會組織必然也負有環境保護的義務。正是基于此，《中國工會章程》也將促進生態文明建設作為中國工會工作的重要內容。顯然，各級工會組織當然負有保護和改善環境質量與推動生態文明建設的一般性環境法律義務[9]。

（三）環境治理中發揮工會作用的問題本質

從規制法角度看，發揮工會在環境治理中的作用，其本質是引導私人主體開展自我規制，是社會自我規制的重要表現形式。所謂自我規制，是指國家以外主體為履行任務給自己的行為設定標準或者操作規定，既有個體商業利益的追求，也對提升公共利益有所貢獻[10]。企業通過為自己設定行為標準，接受并遵守非官方機構制定的標準或者規程，或通過調整企業內部的組織機構來實現企業更好守法的做法被稱為是“基于管理的規制”。比如，《環境保護法》第四十二條規定，“排放污染物的企業事業單位，應當建立環境保護責任制度，明確單位負責人和相關人員的責任”。從環境法角度看，此即所謂第三代環境規制[11]。

就環境保護而言，自我規制作為第三代環境規制的主要表現形式，是相對于基于命令與控制規制和基于市場型規制而言的，它是以“國家—市場”二分以及“國家—社會”二分為理論模型的。毫無疑問，行政以追求公益為其根本目標，而且表現為高權管制即國家不僅負有實現公益的任務，而且壟斷和獨占該任務的履行及其實現。在實現國家任務方面，市場和社會往往被認為是鐵板一塊，是行政管制的對象而非管制主體。作為社會自我規制的重要表現形式，發揮工會在環境治理中的作用意味著，國家不再壟斷和獨占公共任務（國家任務）的實現[12]，市場、社會、企業也不再被認為是鐵板一塊，其內部存在的“差序格局”可能會使社會、市場或企業中的某些主體或機構由行政管制的對象變身為管制主體。

發揮工會等群團組織在環境治理中的作用，是實現國家治理現代化的重要表現。黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現代化確定為全面深化改革的總目標之一。治理的主要特征是，不再是監督而是合同包工，不再是中央集權而是權力分散，不再是由國家進行再分配而是國家只負責管理，不再是行政部門的管理而是根據市場原則的管理，不再是由國家“指導”，而是由國家和私營部門合作[13]。就是說，相對于自上而下的科層制關系，治理所強調的是上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理，其實質是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作[14]。黨的十九大提出要“堅持以人民為中心”；黨的十九屆四中全會明確提出要“加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”；黨的十九屆五中全會提出，要“完善生態文明領域統籌協調機制，構建生態文明體系，促進經濟社會發展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現代化”。從工會角度看，這意味著要注重發揮工會組織在環境治理中的作用，即工會組織應自覺將“以人民為中心”的發展思想與黨和國家對生態文明建設的決策部署嵌入到工會的各個方面和環節，對廣大職工加強生態文明教育以增強其生態文明建設的主人翁意識[15]，推動企事業單位在整體上更加自覺地遵守生態文明法律制度。

二、構建發揮工會組織在環境治理方面作用的機制

發揮工會組織在環境治理中的作用，其根本措施是構建“內生動力型”環境守法促進機制。與“外部壓力型”環境守法促進機制以各種制裁手段作為促使企事業單位遵守環境法制的保障機制不同，“內生動力型”環境守法促進機制旨在從守法主體內部尋找促進其主動和自覺地遵守環境法制的機制或動力。采用助推機制，構建用人單位與其職工和生產經營部門等多方激勵相容的機制，是構建“內生動力型”環境守法促進機制的重要表現。當然，在實踐中這兩種守法促進機制并非是非此即彼的關系，而應該是相互配合與相互促進的關系。

（一）環境治理中工會的作用定位

黨的十九大報告提出，現代化是人與自然和諧共生的現代化。所謂人與自然和諧共生，從法哲學角度講就是要強調生態圈具有相對獨立的存在價值[16]，就是實現在社會實踐中具有不同社會角色的自然人在整體上的生態化[17]，即不僅每個人在以生產者或消費者身份直接進行經濟和社會活動時要善盡環境保護責任，而且要求其作為企業事業單位的職工在從事營利性或公益性活動時也要善盡環保責任?！稓W盟運作條約》第11條就規定，其他共同體政策在規范的形成及執行時必須考慮環境利益，并且為了經濟、社會和生態的永續發展必須將環境利益納入其中，此即環境法上的融入原則（the principle of integration）[18]。從執法部門角度而言，“威懾型”環境執法日益暴露出各種缺點[19]，這促使立法和監管部門尋找更多能有效確保生態環境監管效果的途徑。因此，之于生態文明建設，各級工會組織必須有為國解憂的責任和擔當。

誠如學者所言，《指導意見》實施的意義在于，全國各級工會、共青團、婦聯等群團組織，都必須加入到生態環境保護工作中來，這改變了傳統上只強調注重發揮非政府環保組織在環境治理中作用的局面[20]。相對于2018年由生態環境部、中央文明辦、教育部、共青團中央、全國婦聯聯合編制的《公民生態環境行為規范（試行）》，《指導意見》明確將工會系統納入到環境治理全民行動體系之中，是構建環境治理全民行動治理體系方面的重大進步。其主要表現在于：作為工會成員的公民個人必須在其日常工作中切實踐行生態文明理念并履行生態環境保護責任。對推動企業履行環境保護義務而言，它實現了由“外部壓力型”守法促進機制向“內生動力型”守法促進機制的轉變[21]；還實現了由以企業為管制對象，向以企業內部從事生產和經營管理的工作人員為管制對象的轉變[22]。

（二）環境治理中工會的作用機制

盡管《指導意見》提出，必須發揮各級工會組織在環境治理中的作用，但該意見并未指明如何發揮工會組織在環境治理中的作用。本文認為，發揮工會在環境治理中的作用，其實質就是發揮工會對于其所在組織機構在環境治理方面的柔性助推機制之作用。所謂助推，是指在選擇體系（choice architecture）的任一方面都不采取強化的方式，而是以一種預測的方式去改變人們的選擇或改變他們的經濟動機及行為[23]7-8。

作為規制工具，命令與控制型規制、基于市場型規制與助推機制三者雖然都旨在改變管制對象的行為模式，但是三者的理論基礎又有根本區別。其中，前兩者以新古典經濟學為其理論基礎，以“經濟人”為其理論預設。“經濟人”的特征是：首先，其對所處的環境有全面且透徹的認知與把握；其次，其具有強大的信息收集能力，能夠對形勢和問題進行全面深入的分析判斷，而且能精準地預見未來；再次，其還擁有一個很有條理且穩定的偏好體系和強大的計算能力，能夠在備選行動方案中選擇最佳行動方案。但是，現實并非如此。

助推機制以行為經濟學為其理論基礎。作為對新古典經濟學的“揚棄”，行為經濟學以認知科學為理論基礎，從而更加貼近客觀現實。行為經濟學認為，任何人首先是“社會人”。社會的復雜性和未來發展的不確定性意味著，他在信息收集、分析和判斷方面不可能做到全知全能。就是說，他不可能具有完全理性而僅具有有限理性，即介于完全理性和非完全理性之間的一定限制下的理性。而且，不僅是自然人，各種機構（institutions）也同樣具有有限理性[24]。這意味著，在某一特定領域，可通過助推機制促使個體或機構更加理性地作為。發揮工會在環境治理中的作用，就是通過適當的助推機制促使企業等機構更好地保護環境。

助推的方法有很多種。比如，設計最佳的默認選項；提供人性化設計；簡化復雜的選擇體系，使各種選擇的相關信息更容易理解；洞悉不同人作出選擇的動機，給予警告與作出提醒[23]89。發揮工會在環境治理中的作用，與其維護職工權益的職責并不矛盾。各級工會組織對于職工權益不應作狹義理解，不應僅關注短期利益，應認識到綠色發展是全球經濟發展的大勢所趨。從長期來看，發揮工會組織在推動企業綠色生產和消費方面的作用，符合工會組織維護職工權益的根本任務。運用助推機制，發揮工會在環境治理中的作用，最重要的是構建工會組織、職工、公司及其管理機構等各方激勵相容的機制[25]。在具體助推機制的選擇與構建方面，工會組織應當與用人單位的生產、消費和管理部門相互合作，發揮其作為“職工之家”的地位優勢，挖掘其在推動企業等組織機構綠色發展方面的“公共論壇（public forum）”之平臺作用，收集、整理和分析職工關于企業等組織機構在綠色發展方面的問題、建議和意見，凝聚本單位職工在綠色發展方面的共識。

（三）環境治理中工會的作用領域

對于工會在環境治理中發揮作用的領域，需要從基層工會組織所在用人單位的實際出發。就《指導意見》而言，其內容似乎更多的是面向生態環境部門而非自然資源部門等其他部門，其管制對象主要是公司、企業等生產或者經營性機構而公共機構，其管制領域主要是環境污染和生態破壞的末端。《指導意見》第二十八條要求即“國家發展改革委要加強統籌協調和政策支持，生態環境部要牽頭推進相關具體工作，有關部門各負其責、密切配合”，可印證上述判斷。

本文認為，對于發揮工會在環境治理中的作用，可從兩個方面進行強化。

一是對“環境治理”作擴大解釋。這主要是因為，從概念體系角度看，“生態文明建設”顯然是“環境保護”的上位概念，前者內涵之高度與外延之廣度遠非后者所能比[26]?！吨笇б庖姟肪哂忻黠@的部門色彩，對生態文明建設的某些重要方面也未涉及。比如，2015年中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》對“建立能源消費總量管理和節約制度”與“完善資源循環利用制度”等提出了全面系統的要求，但是《指導意見》在該兩個方面的要求則體現不足。再如，《生態文明體制改革總體方案》明確要求“加大生態文明建設和體制改革宣傳力度”“培育普及生態文化”“提高生態文明意識”等。相比之下，《指導意見》第十四條則要求“提高公民環保素養”，并且提出要“把環境保護納入國民教育體系和黨政領導干部培訓體系，編寫環境保護讀本，推進環境保護宣傳教育進學校、進家庭、進社區、進工廠、進機關”等具體要求。基于此，從黨的十八大將生態文明建設納入“五位一體”的高度來看，宜將該《指導意見》中環境保護方面的要求理解為對生態文明建設的要求，以《生態文明體制改革總體方案》為參照，將發揮工會在環境治理中的作用理解為發揮工會在生態文明建設中的作用，如此更能發揮工會在推動生態建設、促進綠色發展、建設人與自然和諧共生的現代化方面的潛力和作用[27]。

二是對工會的范圍作擴大解釋。《指導意見》雖未明確否定其所稱“工會”在范圍上包括事業單位和機關工會，但就整體內容來看其顯然更多地指向企業等營利性組織的工會組織。比如，《指導意見》在其“總體要求”部分明確提出“以強化政府主導作用為關鍵，以深化企業主體作用為根本”。但是，《工會法》第十條規定，“企業、事業單位、機關有會員二十五人以上的，應當建立基層工會委員會；不足二十五人的，可以單獨建立基層工會委員會，也可以由兩個以上單位的會員聯合建立基層工會委員會，也可以選舉組織員一人，組織會員開展活動”。若僅強調發揮企業等經營性組織工會的作用，可能將會影響事業單位、機關工會組織在推動生態文明建設方面的作用，也與《中國工會章程》將促進生態文明建設作為工會工作的重要內容之總體精神不符。因此，建議依據《民法典》第九條規定之綠色原則以及《節約能源法》《公共機構節能條例》等法律法規，強化事業單位、機關工會組織在推動生態文明建設方面的作用。

三、強化工會在環境治理方面發揮作用的法律保障

發揮工會在環境治理中的作用，應由國家履行其保障責任，即由法律為其提供制度保障。為此，應當對《工會法》《中國工會章程》進行相應修改，制定職工版的公民環境行為規范。

（一）發揮工會在環境治理中作用的國家保障責任

通過上文的分析可發現，對于發揮工會在環境治理中的作用可作兩種類型的定性：一是將其定性為自我規制或者國家環境任務的私化；二是將其定性為助推機制。本文認為，這兩者并不矛盾。這是因為，兩者的參照物并不相同。其中，前者系相對于國家獨占管制權而言；后者則以國家或者政府的干預程度為參照物，更多地強調關注助推對象的行為動機。

需注意的是，無論是自我規制還是助推，都是以“國家與社會”的二分法為其理論假設的。自我規制所體現的是，對于公共任務的承擔，按照輔助原則應先由社會來承擔（即為社會任務），然后再由國家承擔（即為國家任務）。所謂輔助原則，就是指規范的權限及責任原則上應優先分配給較小的組織，以符合自治的意旨。只有在較小的組織單位不能通過自治妥善解決其事務的時候，方能依據大小順序，逆向由小而大，逐步賦予較大之團體以職權，介入較小單位之事務[28]。同樣，對助推手段的運用，隱含的是對政府規劃設計的信賴，而非將政府消解為私利驅動的個體，更非真正的“去規制”，即助推不等于政府毫無作為[29]。

也就是說，無論是自我規制，還是助推機制，國家都應承擔相應的保障責任（或稱擔保責任），即“當行政通常在法律賦予的空間里為促進公共福祉而致力于將公共任務交由私人來承擔時，即產生擔保責任”[30]。這種擔保責任不僅表現為最后的履行責任，也表現為提供基本的法律規范目標和制度框架但不作僵化規定的責任。因此，為發揮工會在環境治理中的作用，為確保工會參與環境治理的正當性，應當為工會參與環境治理制定基本的法律制度框架。

（二）《工會法》《中國工會章程》在工會環境治理作用方面的不足

1.《工會法》《中國工會章程》的發展歷程及其在環保方面的問題

新中國成立后，我國先后制定了兩部《工會法》，即1950年《工會法》和1992年《工會法》[31]。1950年《工會法》制定之時百廢待舉，正如該《工會法》序言所表述，其制定的目的是“使全國工人階級更好地組織起來，發揮其在新民主主義建設中應有的作用”。1978年改革開放以后，制定1950年《工會法》的經濟、政治和社會基礎都已經發生巨大變化，因此中國政府從20世紀80年開始研究制定新的工會法，此即1992年《工會法》[32]。該法規定“工會必須遵守和維護憲法，以憲法為根本的活動準則”，還規定“工會在維護全國人民總體利益的同時，代表和維護職工的合法權益”。此時，我國尚未明確提出建立社會主義市場經濟體制的目標。

黨的十四大之后，我國社會主義市場經濟體制逐步建立，1992年《工會法》也無法適應發展社會主義市場經濟的要求，無法滿足市場經濟體制和勞動制度改革對工會工作的要求，難以充分有效地維護廣大職工的權益。因此，2001年全國人大常委會對1992年《工會法》進行了大范圍修改[33]。修改后的《工會法》明確規定“維護職工合法權益是工會的基本職責”，規定工會組織和教育職工“參與管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務”，還規定“工會動員和組織職工積極參加經濟建設，努力完成生產任務和工作任務。教育職工不斷提高思想道德、技術業務和科學文化素質，建設有思想、有道德、有文化、有紀律的職工隊伍”[34]。

總體來看，《工會法》作為組織法僅就工會組織的定位、設立、活動宗旨、權利與義務、財產與經費等重要內容作出框架性和原則性規定，并未對各級工會的組織制度、活動方式等作出詳細規定，而這也正是工會章程的存在價值。歷史地看，工會章程的產生早于工會法。早在1925年，在中國共產黨領導下，在廣州召開的全國第二次勞動大會不僅宣告中華全國總工會成立，還標志著第一部中國工會章程即《中華全國總工會總章》誕生。此后，中國工會章程先后出現 《中華全國總工會章程》（1948年）、《中華人民共和國工會章程》（1953年）、《中國工會章程》（1957年）等多個版本[35]?！吨袊鲁獭返淖钚滦薷陌l生在2018年，主要內容是將習近平新時代中國特色社會主義思想、“五位一體”總體布局與創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念以及生態文明建設等內容寫入其中，體現了鮮明的時代特色。

分析中國工會法制的發展歷程，可得出下列結論：一是工會法制以維護職工權益為根本宗旨。二是工會工作與生態環保在很長時間內是兩個幾乎沒有交集的不同領域。三是工會法治始終順應時代發展需要，因此維護職工權益并非各級工會組織的唯一任務。1992年《工會法》就明確提出工會應“維護全國人民的總體利益”。在黨和國家大力推動生態文明建設，明確提出要構建現代環境治理體系的背景下，結合《環境保護法》第六條規定來理解，就不難得出在新時代工會當然負有積極推動生態文明建設的責任。但是，現行《工會法》《中國工會章程》等在促進環境守法乃至推動生態文明建設方面仍存在不足。

第一，現行《工會法》完全沒有涉及生態文明建設方面的內容。由于《工會法》是工會領域的基本法，因此《環境保護法》等生態法中的生態文明理念及其具體制度若缺乏《工會法》的支持將很難得到切實的落地實施。同時，也會導致從《工會法》角度看，《指導意見》要求工會積極參與環境治理缺乏明確法律依據，因此不利于推動各級工會在其日常工作中積極參與環境保護和生態文明建設。

第二，《中國工會章程》對于推動踐行生態文明理念缺乏具體配套措施?！吨袊鲁獭吩谄淇倓t部分提出，中國工會應“按照中國特色社會主義事業‘五位一體’總體布局和‘四個全面’戰略布局，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”，“努力促進經濟、政治、文化、社會和生態文明建設”。但是，總體來看，《中國工會章程》在推動踐行生態文明理念方面的內容更多的是局限于宣示和表達立場，并未明確說明如何發揮工會在生態文明建設中的作用，也即缺乏具體的配套性保障措施。

第三，以工會職工為對象的生態環境守法促進機制缺失使得環境保護缺乏內生動力。2015年原環境保護部頒布《環境保護公眾參與辦法》，反映了我國新時代公眾環境權益保障的新理念，為我國生態文明建設事業注入了生機和活力[36]。2018年，生態環境部、中央文明辦、教育部、共青團中央、全國婦聯等五部門聯合發布《公民生態環境行為規范（試行）》，目的是促進公民環境守法行為，引導公民樹立和踐行社會主義生態文明觀。在促進守法方面，前者屬于旨在監督他人守法的外向型機制，后者則是旨在引導公民本人在日常生活中保護環境的機制。但目前尚缺乏面向企業職工、以企業生產經營流通等活動為指向的環境守法促進機制。

（三）強化環境治理中工會作用法制保障的建議

從以上的論證不難得出下列結論，即在中國特色社會主義新時代，各級工會組織不僅要切實履行維護好職工合法權益的根本任務，而且也應當負有推動生態文明建設的責任和擔當。為此，必須強化推動各級工會組織參與生態文明建設的法律法規和政策方面的保障作用。

1.對《工會法》的修改建議

經濟發展與環境保護相協調是2014年修訂的《環境保護法》規定的基本原則，其要義是實現環境與發展的綜合決策[37]。本文認為，環境與發展的綜合決策不僅是針對公司和企業等單位的決策者和管理者而言，也是針對其職工而言。它不僅針對這些單位的決策環節，也要落實到其商品生產、經營與流通等各個環節。因此，有必要發揮基層工會組織在促進這些單位環境守法中的作用，而且工會組織也具備引導和促進本單位職工進行環境守法的基本條件。

基于此，建議對《工會法》的相關條款作如下修改：首先，在該法總則部分，建議將第一條修改為：“為保障工會在國家政治、經濟和社會生活中的地位，確定工會的權利與義務，發揮工會在新時代中國特色社會主義現代化建設事業中的作用，根據憲法，制定本法。”其理由是，黨的十九大提出“中國特色社會主義進入了新時代”，并且提出“現代化是人與自然和諧共生的現代化”。建議將第七條增加第二款，其內容表述為：“工會動員和組織職工積極參加生態文明建設，努力在生產和工作中落實生態文明理念，做綠色、低碳和循環發展的踐行者和推動者?！逼浯?，該法第三章“工會的權利與義務”部分，建議將第二十三條第一句修改為：“工會依照國家規定對新建、擴建企業和技術改造工程中的勞動條件、安全衛生設施、環境保護設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用進行監督?！?/p>

當然，任何立（修）法工作的啟動都需要大量資源，因此本文并不建議單純為將生態文明寫入《工會法》而啟動修法工作，而是在將來修改《工會法》時將生態文明一并納入考量。

2.對《中國工會章程》的完善建議

發揮工會在生態文明建設中的作用，首先必須強化組織法保障，也即強化工會在推動生態文明方面的體制機制建設。《中國工會章程》第二十五條規定，“工會基層委員會有女會員十人以上的建立女職工委員會，不足十人的設女職工委員”。此舉顯然是為了落實《婦女權益保障法》第七條關于工會應當保障婦女權益的規定，即“工會、共產主義青年團，應當在各自的工作范圍內，做好維護婦女權益的工作”。事實上，2014年修訂后的《環境保護法》也有類似規定。比如，該法第六條規定“一切單位和個人都有保護環境的義務”。本文認為，這里所謂的“一切單位”不僅是指具有法人資格的單位，也并非僅指單位作為一個整體，同時也意味著該單位的所有內部組成機構也都負有環境保護的義務。

基于此，建議對《中國工會章程》的相關內容作如下修改：具體來說，應當明確要求各級工會組織應確保其在推動生態文明建設方面要有專門的人員負責，以強化生態文明在工會整體工作中的地位及其組織人員保障。只有這樣才能夠確保生態文明建設更好地融入工會工作，這也是環境法上的融入原則在工會工作中的重要體現。工會組織中專門負責生態文明建設的組織或者人員，其根本任務是，聯合本單位的生產或者經營部門對職工開展生態文明方面知識的宣傳、普及和教育，聽取和收集本單位職工對于本單位在推動環境治理和生態文明建設方面的意見與建議，積極推動本單位職工結合日常工作實際思考和踐行如何更好地推動本單位在環境保護和生態文明建設方面的各項工作，更好地促進本單位職工在其日常工作中實現環境保護與生產經營等活動的統籌協調，將環境保護與經濟發展的統籌決策機制落到實處。

3.建議制定企業職工版的《公民生態環境行為規范》

為促進企業等組織內的職工能夠遵守環境法制，踐行生態文明理念，建議借鑒上文提及的由原環境保護部制定《環境保護公眾參與辦法》以及由生態環境部、中央文明辦、教育部、共青團中央、全國婦聯等五個部門聯合發布《公民生態環境行為規范（試行）》的做法，建立以企業等組織體內的職工為對象，針對企業等組織體的生產、經營與流通等環節的生態環境和生態文明建設守法促進機制。

具體來說，建議由中華全國總工會、人力資源和社會保障部門連同上述部門聯合發布面向企業、事業和機關單位的職工版《公民生態環境行為規范》，強化公民作為職工在單位內部的主動環境守法意識。本文認為，相對于用人單位環境守法或違法而言，職工的守法行為具有相對獨立性，不應想當然地認為，將用人單位作為監管和規制對象，就必然能夠促進和提高單位內部職工的生態文明和環境守法意識。用人單位不過是由職工組成的有機體，若單位的職工能夠主動環境守法，又何來單位的環境違法行為。否則，針對單位違法行為作出“雙罰制”的刑事處罰或者行政處罰也就沒有存在的正當性和必要性。事實上，“雙罰制”已經不單是刑法學上的概念，其法律精神正逐漸被行政法所吸收，而且適用范圍有擴大的趨勢[38]。

四、結語

誠如有學者所言，理想的變革是全方位的變革，但成功的變革，則通常出現在基層[39]。建立系統完整的生態文明制度體系，切實改善生態環境質量，滿足人民群眾對美好生態環境的追求，是黨的十八大以來黨中央作出的重要戰略決策部署。但是，沒有基層和生產經營一線職工的自覺環境守法行為，將很難從根本上實現生態環境質量的真正改善并產生可持續的效果。工會組織應充分認識到，綠色發展是大勢所趨。因此，從長遠來看，鼓勵和引導職工自覺保護環境，與維護職工權益的核心目標在根本上是一致的。