政府責任視角下嬰幼兒托育服務發展探析
——以湖南省為例

沈 婕

完善和發展0-3歲嬰幼兒托育服務是落實我國人口生育新政，改善人口結構、保障人民幸福、維護社會和諧穩定發展的重要配套性措施，也是湖南嬰幼兒托育服務事業發展亟需重視的現實問題。

一、生育新政背景下發展嬰幼兒托育服務的意義

（一）提高生育意愿，改善人口結構

據國家統計局數據顯示，全面二孩生育新政實施三年來并未達到其設計初衷。2016年全國出生人口自然增長率為5.86‰，2017年人口自然增長率為5.32‰，2018年人口出生規模繼續萎縮，人口自然增長率僅為3.81‰，創歷史最低。與此形成鮮明對比的是，我國老齡化進程持續加快，60周歲及以上人口占總人口比例逐年攀升，2018年與2019年分別為17.9%和18.1%?！?】我國人口兩端的比例已呈現出不利于經濟社會發展的態勢，亟需釋放生育限制，提高生育意愿扭轉局面，而在影響生育的諸多因素中，“生了沒人帶”是除了影響女性發展“生與升”、家庭“經濟狀況不允許”之外的又一關鍵性因素?！?】大力發展嬰幼兒托育服務事業，是有效緩解當前我國人口結構性矛盾，發揮政策效能的重要配套性舉措。

（二）順應群眾期盼，保障人民幸福

嬰幼兒是家庭的希望，祖國的未來，優化兒童生存生活環境，是萬千家庭共同的期盼。據權威部門統計，2018年我國新生兒數量達1523萬人，0至3歲兒童接近5000萬人，全國嬰幼兒在各類托育機構的入托率僅為4.1%，遠低于一些發達國家50%的比例，“入托無門”成為很多0—3歲幼兒家長的心病?！?】構建3歲以下嬰幼兒托育服務體系，加快發展嬰幼兒托育服務事業，既是滿足人民群眾對美好生活的期盼，更是踐行黨中央莊嚴承諾的最好行動。

（三）促進經濟發展，維護社會穩定

專業人士預計在政策利好消息影響下，2020年4700萬名3歲以下的嬰幼兒群體將拉動超2000億的消費。然而，嬰幼兒托育服務市場供給的質與量都參差不齊，管理部門監管失職等頻頻暴出的社會性問題，影響著家庭、社會和諧穩定。發展嬰幼兒托育服務事業，科學謀劃其發展，督促監管其運營，就是在保護國家未來之公民、維護家庭之和諧、社會之穩定發展。

二、湖南嬰幼兒托育服務發展中的政府履職現狀與問題

（一）湖南嬰幼兒托育服務發展中的政府履職現狀

1、結合省情實際，貫徹執行黨中央各項政策方針，推進湖南嬰幼兒托育服務事業發展。服務了湖南萬千家庭滿足了其嬰幼兒托育服務需要，一定程度上緩解了民生“堵點”，延緩了湖南人口老齡化進程，促進了社會和諧，提高了人口質量。

2、推動了嬰幼兒照護的相關配套措施入法。2019年，湖南省省長簽署并頒布了《湖南省女職工勞動保護特別規定》（湖南省人民政府第298號政府令），相較之前的規定，在嬰幼兒照護上提出了更多人性化的規定，如產假期滿，經本人申請，用人單位批準，可請嬰幼兒照護假至嬰兒1周歲；鼓勵用人單位以單獨或聯合共同舉辦的方式，在工作場所提供1-3歲嬰幼兒照護服務。《特別規定》還明確提出扶持嬰幼兒照護服務發展的政策措施，如支持社會力量開展嬰幼兒照護服務，縣級以上人民政府可以為其提供場地、減免租金、政府補貼等政策措施。

3、注重發揮行業協會推動社會微觀事務管理的作用，不越位管理。2015年11月省民政廳批準成立了湖南省育嬰師協會，在政府的積極引導和支持下，該協會發揮好橋梁與紐帶作用，積極開展業務培訓、技能競賽、承辦職業技能鑒定等活動，累計培養中級育嬰師2000余人，【4】為來自全省各地州市有從業意愿的數千名勞動者提供了專業性培訓和職業技能考級鑒定服務，很好地發揮了行業協會這一社會組織對行業發展的推動和引領作用，推動了湖南省育嬰行業的自律與發展。

（二）政府履職中湖南嬰幼兒托育服務發展存在的問題

據國家統計局數據顯示，全面二孩生育新政實施后，湖南人民的生育意愿并不強烈， 2016、2017、2018年的人口出生率僅為13.57‰、13.27‰和12.19‰，已連續三年持續走低。20至29歲年齡段育齡婦女僅3.43%有二孩生育意愿，全省家庭戶規模逐年下降，一代戶比例上升迅速，子女托育等問題成為影響人民生育意愿的主要因素之一。【5】因此，湖南嬰幼兒托育服務發展中存在的問題與阻滯亟重視。

1、職能部門協同機制尚未建立，管理主體作用發揮不夠。2019年4月國務院辦公廳頒布了《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（國辦發〔2019〕15號），但由于嬰幼兒托育服務的管理牽涉到衛生健康、教育等等諸多行政部門的管理權限，而協同管理機制尚未建立，各行政管理部門又缺乏科學、明晰的責權利劃分，有些領域之間存在壁壘，無法根據真實可靠的信息來實現科學有效的監督管理布局。【6】在現行職責劃分與考核越來越明晰嚴格的行政管理體制下，若各行政管理部門抱著“多一事不如少一事”的觀望態度，各自為政，其政策效果將趨于弱化。舉例而言，統計口徑對60歲及以上老人每年都有統計摸底，并在每年發布的《湖南省國民經濟和社會發展統計公報》中予以信息公開，而3歲及以下嬰幼兒是政府實施嬰幼兒托育政策的主要施政對象，各級政府卻從未對這類人群進行過統計摸底，缺乏3歲及以下嬰幼兒基礎統計數據及社情民意的摸底調研，將難以針對3歲以下這一特定服務群體進行托育服務的精準施策，難以對社會資源進行科學布局與合理調配，缺乏可靠數據支撐的任何政策都只是一張難以兌現的“空頭支票”。

2、政策碎片化缺乏系統性，實施執行效果難以保障。嬰幼兒托育服務涉及面廣、管理部門多，各行政管理部門制定政策時通常是站在本部門的責權利立場來制定，故政策往往具有一定的局限性，缺乏從全局上促進嬰幼兒托育服務發展的通盤考慮，因而在嬰幼兒托育服務政策上存在“碎片化”。如湖南省教育廳制定的《湖南省學前教育機構管理暫行辦法》（湘教基字［2002］31號），對學齡前嬰幼兒教育機構的設立進行了規定，但現實情況是，即便按嬰幼兒身心發展特點和活動所需進行了園所的環境創設，但往往過不了消防審核，仍然無法核發辦學許可證，因為，因為根據《建筑設計防火規范》（GB50016-2014）幼兒園（托兒所）屬于消防安全重點危險單位，對耐火等級、樓層、通道都有相關的防火安全要求規定。兩個管理部門依據行政權劃分制定各自領域的公共政策，無對錯之分，只是所轄職責使然而已，但這無形中造成了行政壁壘，影響了嬰幼兒托育市場的有效供給和相關政策的執行效果。

3、行業亟待規范，監管機制不健全。2018年湖南省新生兒達83.9萬，行業前景可觀，但嬰幼兒托育服務供給不足且無序發展、運營體系不成熟、缺乏規范和有效監管、缺少專業化師資等托育服務痛點也很突出。如就專業化師資而言，整個行業人才嚴重不足，存在數以百萬計的專業人才缺口，影響了托育服務事業的健康有序發展，此外，托育行業相關法律法規以及行業監管體系還不健全，多地托育從業者辦證無門、無章可依、野蠻生長，無序發展。就湖南當前嬰幼兒托育事業現狀而言，公立托兒所的數量遠不足以滿足家庭的需要，而如雨后春筍的私立托育機構缺乏政策支持且存在部分不合規經營。如長沙某人口集中的大型小區中，“家庭作坊式”托育機構滿足了區域內家長們的剛性需求，盡管家長質疑其辦托資質，但仍有家長趨之若鶩。托育供需矛盾的突出，監管機制不健全，教育資源不均衡、行業準入門檻未設定、專業人才缺乏等都是當前嬰幼兒托育服務發展亟待打破的困局，亟待政府施以政策引導，規范監督其發展。

三、政府完善湖南嬰幼兒托育服務的政策建議

（一）以公共利益為基點推進行協同合作，釋放服務潛力

嬰幼兒托育服務是公共政策中極為重要的社會福利政策，湖南省應運用好政策杠桿，優化其發展環境，其納入湖南經濟社會發展相關規劃中去謀劃和考量，明確發展方向和發展目標，在生命起點為未來的公民提供有保障的照護服務。具體而言，一是各級政府各部門之間應打破固有的行政壁壘，共享資源，全方位全領域全過程地進行部門之間的數據共享、資源共享、協同合作，杜絕信息壁壘、推諉扯皮、政策無延續、執行不連貫等敷衍塞責行為發生。二是引導行業協會和婦聯、工會、共青團等群團組織發揮橋梁和紐帶作用，加強社會監督，強化行業自律，積極作為，服務于湖南嬰幼兒托育事業發展。三是鼓勵社會力量進入嬰幼兒托育服務領域，在保證質量的前提下，采用合理補助、稅收優惠等政策杠桿、財稅杠桿擴大嬰幼兒托育服務的市場供給，逐漸化解嬰幼兒托育服務的供需矛盾，為人民提供差異化、層次化的托育服務選擇，吸引更多的優質人才、資本、社會資源進入湖南的嬰幼兒托育服務市場，擴大服務供給，釋放服務潛能。

（二）構建政策框架體系，形成政策合力

政策“碎片化”是政策系統的零散狀態，是由于各行政部門的職責分工和傳統的條塊管理體制而形成，主要表現為管理分散化、項目條塊化、區域差別化?！?】湖南發展嬰幼兒托育服務，應解決好托育政策“碎片化”問題，清理現行政策“打架”問題。充分利用大數據、互聯網整合需求，優化服務，統籌聯動，匯聚力量，提高政府參與托育服務的深度。在興辦3歲以下嬰幼兒托育機構的政策上做“減法”， 理順各類政策減少辦托流程和環節；在規范運營與監督管理上做“加法”， 理順行政權力，合理配置職權，推進各部門、各環節的監管融合與銜接。構建有利于嬰幼兒托育服務事業發展的政策框架體系，釋放制度設計的內生活力。在通盤考慮的基礎上，結合湖南省情，盡快建立促進3歲以下嬰幼兒托育服務發展的定期聯席制度，構建友好型育兒政策的框架體系，善并提升治理效能，實現全省3歲以下嬰幼兒托育服務供給數量與質量“雙提升”，以形成政策合力，從而推進湖南嬰幼兒托育服務事業的健康發展，滿足人民群眾日益增長的托育剛需。

（三）加強監管規范發展，增強管理魄力

湖南發展3歲及以下嬰幼兒托育服務事業，在微觀層面上有利于兒童發展、婦女發展、家庭關系和諧，在宏觀層面上有助于促進社會性別平等、落實二孩政策、增加有效勞動供給、保持人口紅利。各級政府應強化對市場主體的事前、事中、事后監管，在發展嬰幼兒托育服務事業的同時，還應著手建立督導監管制度，設立星級托育機構評定，紅黑榜公示、制定行業準入標準、規范從業者的服務行為等。從速從嚴從重處罰，嚴厲打擊市場亂象；對于已取得資質的機構實行托育服務等級動態評定，隨時抽檢，及時督導，并通過媒體面向公眾通報評定的等級和督導檢查結果，促進其規范運營，維護行業健康有序發展。在監管托育服務質量的過程中，政府還可聘請第三方機構參與督導與監管，讓不同領域的專家把脈湖南的嬰幼兒托育服務事業發展，診斷行業發展遇到的問題與阻滯，客觀評價其發展前景，好及時作出政策調整，由此形成3歲及以下嬰幼兒托育服務事業的多層次、全方位的督導監管體系從而滿足湖南人民對家庭生活的美好期盼，實現湖南省委省政府建設“富饒美麗幸福新湖南”之奮斗目標。