地方政府專項資金審計問題的研究

黃紫瑤

一、引言

為了進一步加強對專項資金流向的監督，提高專項資金的使用成效，各級審計機關開展精準扶貧的專項資金審計工作必不可少。只有不斷加大對專項資金分配的監督，考核資金的管理和使用，并實現減貧目標的評估和相關政策的運行，才可確保專項資金作用到實處。準確識別、切實援助和精確管理與專項資金的使用成效密切相關，這就需要審計部門追蹤專項資金的精確使用情況，有效開展地方對于專項資金的審計，保證審查和監督的關鍵作用。

二、政府專項資金審計定義

政府專項資金審計注重政策的實施成效和資金的合理高效運用，貫穿在分配到使用的每一個環節。通過對各個環節的把握，揭示了資金套利、徇私舞弊、專項資金違規使用等弊端。它及時找出了影響資金使用的關鍵環節，確保實現政策目標，并確保專項資金的高效使用。就中國目前的情況而言，專項資金審計任重道遠。政府審計工作對專項扶貧資金的全方位監管，將合理地為專項目標的實現提供切實保障。政府專項資金審計的審計內容主要體現在資金方面。其目的是確保資金在合法合規地條件下使用并作用于特定對象。專項資金審計工作是推動專項任務開展的關鍵，更是提高資金使用效率的有力支撐。

三、專項資金審計存在的問題和原因分析

3.1 專項資金跟蹤審計的實施難以精準落實

有限的審計資源無法穩定保障審計工作的長期有效展開。通過對地市審計局的相關人員的訪談與調查，我們可以了解到專項審計人員實際開展各項審計工作的難度。地市審計局總人數普遍不足百人。這其中更是包含了后勤工作者，退居二線人員，以及很多剛進入審計局，還未完全掌握實際審計方法和策略，需要進行一段時間培訓和學習的新人。可見，真正能夠實地勘察，進行走訪，以及具有實際審計經驗，能有效開展審計工作的人數較少，對于龐大的待審人員和項目數量，是很難精確完成的。不僅如此，大部分專項項目急需復合型人才，以及在審計中需要處理分析大數據資料，更是需要一些在計算機領域有基本了解的相關技術人員，但現在很多審計機構，目前存在的審計人員仍然主要是財務審計人員，對于其余領域的專業審計人員數量有所缺乏。因此，各地的審計機構需要深化和補充各領域的力量組成，實現在不同的審計工作中的多方協調參與。

3.2 專項資金績效審計難以落實到位

在專項資金的審計過程中，審計人員對審計項目績效的衡量，大都是采用比較分析的方法。例如，鄉鎮或者社區的項目投入了多少專項資金，有多少人獲得收益，人均收益大概是多少等來進行評判，極少數情況下去專門進行對專項資金績效審計，其具體原因如下：

第一，我國尚未系統建立針對專項資金績效審計的相關法律法規和具體、可實施的操作指南。同時，在我國現有的各項法律法規中也沒有對“績效審計”一詞做出明確的解釋；對績效審計的實施與操作也沒有在各項審計準則中做出相應的規范。但是，專項資金的績效審計缺少相應的具體操作指南和評價標準，這將直接導致審計工作人員缺少統一的科學依據來判斷當地的政策項目的準確情形。第二，審計人員在進行專項資金審計時，仍然更加關注財政收支審計。通過會計資料和相關文件，可以實現有效地衡量財政收支的真實性以及合法合規使用。長期發展的財政收支審計已形成了較為規范的運行體系，有利于審計人員高效規范進行財務。但是，審計人員在實際的審計工作中仍然過度注重財務收支的真實法律效力，忽視專項資金的績效審計，再加上項目的多樣性和不同地區工作的差異性，審計人員在實際的績效審計中，更是不易做出準確有效地評判。然而，基于理論中的績效審計是以經濟審計、生態審計、社會審計、管理審計、人民審計等方面科學綜合進行的。但是將理論與各地的實際差異與各項目的實際情況相結合，轉為可實際操作的明確標準是需要不斷完善制定和思考的。

四、 解決地方政府專項資金審計問題的建議與方法

4.1 圍繞“精準”主線

4.1.1 充分利用大數據，不斷創新審計方式

以資金為主要載體的多種財政政策是一項涉及民生的多領域工程。此類專項資金分布在財政、發展改革委員會、社會保障、農林業等眾多部門。這些資金通過一級機構逐層審批撥款，倘若每個部門無法建立高效的溝通協調平臺，就會有極大的可能出現重復申報和項目分割的情況，從而造成我國資金的不必要浪費。為做到有效地監督專項資金使用工作，避免因信息不對稱而出現的專項工作進度緩慢和資金的效益率過低的情況，審計部門應聯合其余不同部門，建立檔案，共享基礎數據庫，綜合專項受眾對象的各類有效信息，對于重點的部門和目標還可以對信息進行總結和歸納。再利用計算機技術可建立科學可靠的模型，從而進一步確定各個對象與項目存在疑問的地方，再進行深層次的審查。通過這一系列的過程，可以實現更加精確化和深化對于目標的的分析。同時，以大數據為基礎的審計形式還可以幫助各級審計機構借助網絡技術實現不同地區間的交叉審查，整合各地的審計資源，實現高效審計。利用大數據審計還能全面覆蓋專項資金審計范圍，緩解了抽查所造成的審計漏洞。

4.1.2 優化審計環境，壯大審計監管力量

目前，一般的專項資金審計是由當地審計機關執行，但地方審計機關是由同級人民政府控制，因而正常的審計工作會因為政府的壓力或脅迫，影響公正有序地開展。為使這一問題得到合理解決，部分地區正在開展異地交叉審計。

也因某些專項項目種類繁多，具體實施地點范圍廣，但政府審計人員數量有限，審計時間不足，不易僅憑政府審計部門實現全方位的審計工作。因此，迫切需要注冊會計師的加入以緩解人員短缺的問題。同時，針對不同項目所處的不同領域，對事件的測量和評價中，都需要專業的咨詢意見也可適當引進與項目負責無關，但是對于項目涉及領域可提供咨詢建議的專家，以便解決涉及領域專業化的問題。此外，各事業單位中的內部審計或財務人員也能適度引入，緩解審計壓力。這些審計人員的加入可以有效保證審計結果的專業性和可靠性。

4.2 圍繞“安全”主線

4.2.1 監督政府專項資金，推進審計全覆蓋

審計人員需要不斷擴大審計監督范圍，致力于達成專項資金審計的全覆蓋。“全覆蓋”可以了解到全國專項資金的使用現狀，全面把握專項政策的實施能否到位的問題，也可以在各地專項資金審計過程中，借鑒其他地方之前的先進審計經驗，查證本地進行專項資金審計存在的問題。因而可以實現在制度的源頭上找尋解決于普遍性和典型性問題的方法，并且及時推廣先進經驗，實現專項資金審計維護資金安全的有效功能。與此同時，為了進一步實現專項資金審計的全覆蓋監督，審計的監督作用除了顯現在最后的評價總結上，還應該全面融入到專項資金的使用與管理過程中。在各個專項項目中，可以利用事前協商，讓重點項目通過科學論證實現事前監督，既保證了項目的高效益，又從根源處避免了專項資金的浪費。此外，專項資金涉及種類多，項目呈現離散分布狀態，部分項目資金不足，難以有效實現目標。政府需合理整合有效資源，依據實際情況發展各類項目，讓專項資金實現最大化的利用效率。

4.2.2 監督審計整改，提升公開透明度

審計人員應當不斷監督和持續跟蹤在專項資金審計中所發現的，類似于問題的整改，虛假理賠資金的追回，相關責任的處理等，及時指出一般性問題，以便糾正。對重點問題聯合討論，商討出整改意見，并規定一定期限內必須完成問題的修正；及時移交給有關組織和機構，規范整治嚴重違法違紀行為，使責任人被依法查處，并要及時追蹤后續整改措施的實施情況，保障專項資金審計的有效性。

不僅需要加強審計整改監督，審計工作人員還應進一步實現監督的透明化。這體現在：相關部門及時準確公布專項相關的政策和項目，目標對象能夠全面了解相關信息，審計部門加強對于審計結果的公告。這要求審計人員能夠真實的公布審計結果和整改方案的開展情況，使得相關一系列政策與項目能夠在全體公民的關注下實現“陽光化”的有效管理，大大地提高了資金的精確使用及效益創收，使得人民的利益得到更加安全的保護同時進一步提升了審計部門甚至是政府的信譽。

4.3 圍繞“績效”主線

4.3.1 完善專項資金內涵，健全專項績效審計體系

目前我國對于許多專項資金的內涵、具體操作方法和評價標準沒有做出統一的界定。即使基于有關的政府文件已經有了一些理論研究，但仍然非常薄弱，沒有基于理論層面再進行深入分析研究具體的內容體系，并結合實踐經驗，深化發展方向。只有當我們全面把握和理解各類專項資金的內涵，才能在地方專項資金的審計中精確地找到審計的對象和著重點，實現高效審計工作的展開。

針對專項資金的流向以及具體項目涉及的領域不同，審計部門需要結合各行業與該項目無關的專業人員的建議制定出具有普適性的專項資金績效審計的有相關法律法規以及評價體系，再由地方政府依據本地的實際情況和當地相關行業的具體發展，在不違背總的評價體系的基礎上，完善和調整，得出適合本地的績效評價框架。在框架構建中，審計人員、被審計方、相關行業專家可以共同確定評價指標。在具體的績效審計中，除了審計人員外其余相關領域的專業也可參與評價，不斷積累績效審計經驗，逐步完善績效審計制度的規范化建設，實現法律與制度的雙重保障。

4.3.2 統籌考量綜合效益，科學評價專項績效

專項資金審計的績效衡量應涵蓋事前、事中、事后審計的全過程。在績效衡量時，審計人員還需要注意專項資金所投入的項目是否與當地氣候、自然環境、勞動力水平、人文環境等因素相適應，同時考慮到相關措施是否實現了因地制宜、改善民生，以及實際專項資金的使用是否切實作用于專項適用對象而不是做表面功夫。審計人員針對事中審計階段也需要跟蹤并監督已經開展項目的執行情況，以便及時止損，有效避免由于之前問題造成后續環節的資金浪費的現象。其次，針對專項資金的績效審計需要切實結合可持續發展情況，著重考慮長遠利益而非一味追求短期效益。而績效審計的評價指標更是要就經濟效益、生態效益、社會效益、管理效益、人民滿意度等多個層面綜合衡量。這樣才能更加科學地做出績效評價，實現有效的專項資金績效審計。