助企紓困政策落實跟蹤審計研究

王連城

一、新冠疫情以來我國助企紓困政策的發展歷程

2020年1月伊始，新型冠狀病毒肺炎疫情開始顯露出其對經濟社會的巨大破壞力，尤其威脅著抗風險能力較差的中小微企業的生存發展。2月3日，習近平在中央政治局常委會會議研究應對新冠狀疫情工作時的講話中提到，要通過金融支持、復產用工保障、組織重點行業員工返崗等手段積極推動企業復工復產。2月11日，國務院常務會議就如何復工復產在八個方面提出明確要求，敦促及時出臺和落實相關政策，維護經濟社會正常運行。應國務院要求，各地政府相繼出臺了助企紓困政策。

據工信部支持中小微企業政策庫顯示，疫情初期的助企紓困政策多以疫情防控期間復工復產為主題，除了對防疫重點企業的大量支持性政策外，政策主要集中在減輕企業負擔、金融幫扶、援企穩崗、優化營商環境等方面。從四月處開始，疫情得到初步遏制，經濟運行秩序逐漸恢復正常，助企紓困政策涵蓋范圍逐漸擴大，包括要進一步減輕企業負擔，引導資本進入實體經濟，尤其是刺激小微企業活力。此外，新的助企紓困政策呈現出定制化特征，各主管部門對其管理的行業出臺具體的幫扶政策，進行差異化管理，并且整體上呈現出對新興產業和行業新興發展點大力支持的態勢。

二、助企紓困政策落實跟蹤審計的作用機制

助企紓困政策是我國今年宏觀調控政策的重要組成部分，肩負著保企業、保就業、保民生等重大責任。作為推進國家治理現代化的重要手段，政策落實跟蹤審計落腳于對國家重大決策和宏觀調控措施的持續監督檢查，為政策貫徹落實保駕護航。助企紓困政策落實跟蹤審計如何助力助企紓困政策實施，存在如下機制。

（一）“免疫系統”三大功能機制

政策落實跟蹤審計從政策出發，其審計過程貫穿了政策的制訂、執行、終結等階段，“全過程”的特征使得政策落實跟蹤審計能夠有效發揮“免疫系統”預防、揭露、抵御三大機制。

1.預防機制

指在政策執行之前或產生重大不利影響前，對潛在的、根本性的問題做出預警，在具體執行時常表現為對政策的制訂進行審視，重新驗證其科學性、合理性，以及新政策有無與現行政策體系相斥的情況。如有必要，還需對可能的風險做出前瞻性評價，提供建設性意見。

2.揭露機制

指在政策執行過程中查錯糾弊，并挖掘問題產生的原因。揭露機制可以分為兩個層面，第一層是對政策執行過程中的違法違規、鋪張浪費、破壞環境等具體行為進行揭露，具體表現為合規性審計，另一層是對政策執行效率低下、政策執行效果與政策目標相偏離的情況進行揭露，具體表現為績效審計。

3.抵御機制

抵御機制是對揭露機制的補充與跟進。對于已經揭露的問題，應對涉事責任人和責任單位進行問責和懲戒，同時深入挖掘問題產生的體制機制原因，以此提出建設性的改進意見，要求相關單位、相關責任人就政策實施的問題進行整改。

（二）全過程跟蹤機制

政策落實跟蹤審計最大的特征是貫穿于政策的全過程。從宏觀來看，政策落實跟蹤審計可以分為三個階段的審計，即政策制訂審計、政策執行審計、政策終結審計。而從微觀上來看，政策落實跟蹤審計可以對資金流、項目、行政行為的全過程進行審計，從更加細致的角度對政策進行監督，從而保證其合規、高效，能夠實現政策目標。

1.資金流全過程

政策過程中的資金要經歷政策資金池募集、資金劃撥、資金使用等環節，政策落實跟蹤審計要對資金的流向、使用目的和使用效率進行監督，確保充足的資金及時到達使用對象，最終滿足資金使用需求。

2.項目全過程

政策過程中項目包括項目規劃、項目籌備、項目建設、項目使用等階段，政策落實跟蹤審計要保證項目與政策目標相匹配、項目建設進度與計劃相符、項目建設資金使用合規、項目高效運營，最終保障項目的順利落地和高效運營。

3.行政行為全過程

政策過程中行政行為由項目落地、資金保障、簡政放權、政策落實、風險防范五個方面構成。在資金、項目之外，審計還需對相關行政部門落實政策的合規性、效率性、效果性和對關鍵風險點的把控進行監督審查，挖掘行政工作過程中深層次、系統性的問題以及問題產生的原因，幫助其及時問責和調整工作流程。

（三）信息反饋機制

信息反饋機制以審計信息化為契機，政策跟蹤落實審計運用大數據、云計算等技術對多層次、多角度的業務信息、財務信息資源進行整合，進行深層次分析，發現單一信息源或者單一層面信息使用者難以發現的價值。而這些具有價值的信息將被反饋給各個層面的信息使用者，使其重新審視并調整政策。信息反饋機制主要作用于四個方面：

1.精確把握政策服務的社會主體的信息，如社會主體實際需求、政策實際成效等，打通政策制訂者、執行者和受益社會主體間的交流通道；

2.利用多層面信息發掘政策低效、機制運轉停滯的原因，將其反映給政策執行部門，督促其做出適當調整；

3.橫向對比不同地區不同部門的政策落實效果，將其表現優異者的經驗信息進行反饋，推動同一層面的政策落實效果提升；

4.利用廣泛的內部、外部信息整體評價政策效果，將其與政策目標進行對比，總結政策制訂層面的得失，反饋給政策制訂部門，推動治理水平的提升。

三、助企紓困政策落實跟蹤審計的著力點

助企紓困政策的落實并非暢通無阻，幫助中小微企業渡過難關、保障中小微企業健康發展還有許多難點需要克服。首先，在政策制訂方面，助企紓困政策多是應疫情而生的，因為疫情的突發性與嚴重性，許多政策在制訂的時候存在廣而不精、表述模糊的不足，這不僅未能完全回應企業個性化需求，還會影響政策的精確下達實施，甚至給予投機分子可乘之機。其次，現有政策難以解決與企業生產發展密切聯系的融資渠道少、融資成本高等根本性問題。最后，因為全球疫情的不確定性，經濟復蘇面臨著極大的不確定性，中小微企業的資金鏈、供應鏈時刻面臨斷裂風險。現實情況不僅要求對現有政策的缺點進行改進，同時也要求助企紓困政策應從短期的、零散的轉變為長期的、制度化的，源源不斷為企業生存發展提供保障和助力。

助企紓困政策目標的實現離不開政策落實跟蹤審計的保障作用。實施政策落實跟蹤審計，一邊落腳于現行政策落實中存在的資金流通不暢、幫扶機制不成熟等政策執行問題，另一邊落腳于企業的現實難處和迫切需求，有助于發現政策制訂的缺陷、政策實施的難點和堵點，繼而結合經濟社會運行的具體態勢，從政策制訂與保障、幫扶機制體系構建、考核導向等體制機制層面提出對策建議，幫助其政策目標的實現。助力政策落實，扎實護航“六穩”“六保”工作，助企紓困政策落實跟蹤審計應緊抓如下三個著力點：

（一）緊抓資金流向，保障資金惠企

資金支持是助企紓困政策的各種措施中效果最直接、企業意愿最強的。政策執行過程中，資金能否順利到達有需求的企業手中很大程度決定了政策的效果。

因此，相較于精準扶貧政策落實跟蹤審計對于扶貧項目的重視，助企紓困政策落實跟蹤審計更應該緊抓資金流全過程。對于資金池的募集，政策落實跟蹤審計可以關注資金池大小的設定是否科學合理、資金是否迅速到位，并對此發表意見。而對于資金的發放，政策落實跟蹤審計可以兩手抓，一手開展合規性審計，如審查有無騙取財政資金行為、有無將補貼資金發放給無資格企業或個人的行為、有無轉換補貼資金用途行為等，并要求違規單位進行整改；另一手開展績效審計，涉及效果性、及時性績效指標，對政策落實中資金發放的績效情況進行客觀的評價，將惠企效果較好的地區和單位作為典型，與同層面的政策實施主體分享交流經驗，推動落后單位的自我調整。

（二）協調多方主體，優化行政流程

助企紓困政策涉及多方面、多層級的政策執行主體，政策的貫徹執行需要多方主體的通力協作。然而，在政策執行過程中，往往存在多個主體間相互掣肘的問題，例如在受惠企業資格認定時，科技、文化、農業等主管部門的認定標準不合理、認定程序過于繁瑣，導致補貼難以及時、足額到達符合資格的企業；又如在拓展融資渠道的金融補貼政策實施過程中，銀行、保險、擔保等機構爭搶客戶資源，導致各方對資質一般企業的熱情不高；再如搭建金融交易平臺等配套服務機制時，各方主體對己方的信息共享較為保守，平臺價值難以體現。

政策落實主體間的不協調，既有可能是因為政策制訂本身不夠科學、合理，也有可能是因為缺乏協調機制。對于前者，政策落實跟蹤審計可以通過前瞻性評價綜合法等方法政策可能存在的缺陷以及改善的可能性，為提高政策的科學性、合理性提供可靠參考。對于后者，政策落實跟蹤審計通過查閱會議記錄、訪談等方法了解各主體對政策執行過程中不協調之處的看法，以其獨立的身份提出折衷、有效的解決辦法，督促各方放下分歧，通力協作。

（三）感知企業難處，促進良性互動

助企紓困政策的最終目的是解決企業生存發展的難題，保障經濟社會的平穩運行。助企紓困政策能否落到實處，不能忽視企業面臨的實際問題，目前，助企紓困政策以資金支持、金融服務、配套服務為主，但是不同類型、不同發展階段的企業對于當前各類政策的需求力度不一致，個別行業還有生產經營成本高、人才短缺、知識產權保護等差異化需求，現有政策尚未面面俱到。

差異化的企業需求需要差異化的政策進行扶持，如何感知企業的差異化需求是改善政策效果的關鍵。政策落實跟蹤審計可以在政策落實過程中介入，通過多級模糊綜合評價體系、公眾滿意度調查法等手段，掌握企業對現有政策的態度，借助問卷調查、訪談的方法了解企業真實的政策需求，多層次掌握企業的真實需求與現有政策的差異所在。之后，政策落實跟蹤審計可以充分發揮信息反饋機制，將接受政策服務的社會主體的實際需求反饋給政策制訂者和政策執行者，為其優化政策提供對策建議。

在三大著力點之外，審計的目光不能局限于保障當前政策目標的實現，還應著眼于推動政策的與時俱進。5月6日的國務院常務會議指出 “下一步要加大宏觀政策調節力度，著力穩就業、保民生，以促消費、擴需求，激發市場活力”，助企紓困政策思維要從短期化轉變為長期化，針對企業的現實難處制定更加有效的定制化政策。在此背景下，審計還需將審計過程中獲得的體制機制缺陷、現行政策與社會主體需求的差距、優秀的實踐經驗等信息與政策制訂者、執行者溝通，共同推動助企紓困政策的長期化、定制化、高效化。

四、結論

助企紓困政策雖然是疫情期間臨時搭建起的政策體系，但其價值不止于在困難時期發揮作用，助企紓困應逐漸轉變為長期維護經濟社會健康發展的政策體系。在這個轉變過程中，政策落實跟蹤審計因其獨有的三大助力機制，可以發揮出查錯糾弊、總結前期得失、分析下一步政策的趨向性等作用，為改進政策提出建設性、定制化的意見。扎實推進政策落實跟蹤審計工作可以助力助企紓困政策發揮更大的作用，真正做到惠企利民。