煙臺西港區與自貿區煙臺片區融合發展路徑研究

余慧倩

一、煙臺西港區發展現狀及對煙臺自貿片區建設的積極意義

煙臺臨港經濟區西港區（以下簡稱“西港區”）位于煙臺開發區大季家東北海域，規劃岸線總長19 公里，陸域面積50 平方公里(其中港口作業區24 平方公里，臨港工業區26 平方公里)，設計年貨物吞吐能力2 億噸。西港區是煙臺港集團重點發展建設的港區，與芝罘灣港區、蓬萊港區、龍口港區協同組成煙臺市的海港陣列，是煙臺市對外開放的前沿陣地。

西港區以煙臺經濟技術開發區為依托，輻射范圍內包含中韓產業園、保稅港西區兩個國家級園區，與蓬萊國際機場、龍煙鐵路、環渤海高鐵等共同構成“三港一站”，區位、產業和腹地優勢突出。

2019年8月獲批啟動的山東自貿試驗區煙臺片區（以下簡稱“自貿區煙臺片區”），位于煙臺開發區核心區域。在2018 年全國國家級開發區（219 個）綜合評測中位列第七。制造業是煙臺開發區的重要支柱，全區制造業企業超三千家，門類齊全、配套完善，尤其在智能制造、生物醫藥、節能環保、電子信息、化工機械等領域產業基礎雄厚。以西港區為核心區域的臨港經濟區已經完成高端化工、先進材料產業布局，與開發區和自貿區煙臺片區產業結構互補，對煙臺城市和區域經貿發展起到了良好的帶動作用。

二、煙臺西港區制約自貿區煙臺片區發展的困難與問題

西港區作為自貿區煙臺片區重要基礎設施和經濟發展區塊，既被寄予厚望也理應在自貿區建設中發揮更大作用，但目前西港區建設發展存在三大短板和一個不確定因素。

（一）港口一體化程度低，構成自貿區煙臺片區發展短板

西港區建設起步于2005 年，目前一體化發展程度仍然不高。橫向對比來看，同樣獲得自貿區資格的青島片區，其港口建設水平在膠東半島地區屬于一流，接近第三代港口水平。

目前，國內最接近第四代港口是上海港，緊隨其后的有寧波舟山港、深圳港、廣州港、天津港等。國外的新加坡港是第四代港口的優秀代表，主要得益于新加坡國際自由港的定位和地緣優勢。自由港是自貿區的升級版，入選自由港的核心條件當然離不開港區綜合發展水平。

上海自貿區發展水平國內一流，是我國自由港建設的“種子選手”，同樣爭做“種子選手”的還包括浙江、廣東和福建的自貿區。綜上所述，西港區跟膠東半島區域內競品港區青島前港灣區發展差距有拉大趨勢，短期來看，會制約山東自貿區煙臺片區發展，長期來看，會是煙臺未來申報自由港的巨大短板。

（二）港口未來發展受省級統籌影響增加，不確定因素正在累積

山東省為了推動省域港口一體化發展，已經于2019年8 月掛牌成立山東省港口集團，依托青島港統籌全省港口發展。但由于自然和歷史原因，山東良港多且距離較近，省內港口間頗有罅隙，有明顯的相互壓價惡性競爭現象，這在全國省域港口發展中都較為罕見。針對這種弊病，省港集團整合重組資源拿出的決心是空前的，目前已經完成的工作包括2018 年東營、濰坊、濱州等港口合并組建渤海灣港并由山東高速集團控股，以及2019 年青島港吞并威海港等重大舉措。目前全省僅剩青島港、日照港、煙臺港和渤海灣港四家公司，未來會進一步統合成一家并成立山東省港口投資集團公司。

從全國其他省區市港口統籌發展來看，上海國際港務集團2003 年就開始將統籌范圍延伸到對長江上游河港資源的整合。廣西、浙江、福建于2006 年、河北于2009 年開啟整合進程，晚一些的如江蘇、海南、廣東、遼寧也于2017 年開始加速整合省內資源，開展區域內港口發展省級聯動。山東省域港口聯動在整個沿海自貿區雁陣中未占首發優勢，未來整合進程和力度預期會呈加速態勢，煙臺西港乃至整個煙臺港功能和發展定位的決策權受省級統籌影響比重會增加。一旦到全省實質性統籌階段，省級平臺和市級政府之間的博弈能力會給本地港口發展造成顯著影響。

（三）缺乏集裝箱業務，與自貿區煙臺片區需求有斷裂

目前，西港區布局有液化油品、大宗散貨、小宗散貨、原油和液化天然氣五大作業區，已建成原油及礦石碼頭、長輸管道、罐區等核心能力項目建設，以及防波堤、航道、疏港高

速等配套項目建設。當前利用率高的是油品和干散貨作業區，對應的重要業務為原油和鐵礦石進口業務、鋁礬土進口與內貿業務以及相關貨物中轉和物流。但西港區集裝箱及國際集裝箱業務為零，且不具備業務開展條件。對比一下，青島港集裝箱吞吐量連續多年排名北方港口第一，并拉開了與環渤海的天津港和大連港的距離。

集裝箱業務、特別是國際集裝箱業務是第四代港口的核心業務。當前，煙臺開發區擁有諸多成規模的制造業產業集群，隨著新老園區建設的升級以及自貿區煙臺片區的發展，未來在工業制成品領域的集裝箱貨物進出口業務會進一步增長。西港區業務能力與區域經濟發展趨勢應該擰成一股繩，但目前西港區定位和功能劃分與自貿區煙臺片區發展需求不匹配，二者之間未統籌考慮以致有明顯斷裂。

（四）港口物流服務能力不強，落后于開發區制造業實力水平

港口集疏運系統是港口發展的基礎， 高效的港口物流能力對貨物流轉效率有直接影響，也是貨主、托運人選擇出海口以及航運企業規劃航線時的重要參考依據。鐵路聯運是港口集疏運系統中的載重擔當，尤其對于干散貨物來說，鐵路運輸是最經濟、最有效率的運輸手段。

2019 年西港區火車裝卸車量、鐵路聯運量幾乎為零。對這個問題，需要冷靜客觀看待。這首先反映出，煙臺西港區在鐵路集疏運方面建設的不足，往深了挖，暴露出了煙臺地區鐵路

發展建設不足、欠賬太多。山東省鐵路網密度為327公里/萬平方公里，膠東半島地區鐵路網絡密度比全省平均水平還要低很多。國內鐵路網密度最高的是天津市，約900 公里/萬平方公里；世界一流水平的德國，鐵路網密度約為1200 公里/萬平方公里，硬件差距一目了然。

此外，西港區內存在連而不暢、鄰而不接的問題。跨方式運輸銜接不暢，物流節點接口不匹配、接駁能力弱，導致物流資源整合效果無法完全釋放。港口和大型企業鐵路專用線建設滯后，只能采用公路長途運輸或者公路短駁運輸，增加了物流成本，降低了運輸效率。最后，存在物流業專業化水平和服務質量不高的問題。大多數物流企業只能提供區段運輸、單一運輸方式運輸，或者是作為聯運代理人提供運輸代理服務，而缺乏能夠提供綜合運輸服務的多式聯運經營單位，嚴重影響物流統一大市場建設。

三、西港區與自貿區煙臺片區融合發展政策建議

（一）以共贏代替爭霸，做好港口定位與錯位發展

要定位煙臺西港以及煙臺港的發展，繞不開跟近鄰青島港的比較。從目前發展情況來看，青島港綜合實力在煙臺港之上，青島港作為西太平洋重要港口、輻射東北亞的國際航運樞紐港和國際物流中心的定位已經提升至省際以上決策層面。用較快速度將煙臺港及煙臺西港一體化建設提升至第三代港口水平，是穩住“守位”的策略，守的是東北亞國際航運樞紐港側翼這一保守地位；至于在山東省內形成東北亞國際航運樞紐“雙城雙港”格局，這是一種“攻位”策略構想，要想達到這種實力難度非常大，至少港口建設水平要盡快達到第三代港口水平之上。不管哪種定位，煙臺西港及煙臺地方政府都應擯棄曾經的“政治錦標賽”爭霸思維，早日補足自身短板，以錯位發展、深度合作共同夯實膠東半島在我國北方沿海地區的航運物流樞紐地位，實現膠東地區煙臺和青島兩個自貿區片區交輝發展，為山東自貿區早日入選我國自由港“種子選手”貢獻煙臺力量。

（二）潛心準備，積極爭取地方港口經營決策權

從全國情況來看，包括山東省在內，港口資源的政府協調已普遍進入以省域為空間載體的一體化階段。下一步省域港口改革的趨勢是切割省級港口管理部門和地方政府間的行政權力，包括規劃權、經營決策權、市場監督權等行政權力，以及在松散型、聯盟型、緊密型之間選擇具體的整合程度等。省級決策層對模式的選擇既要考慮發揮地方政府建設和管理港口的積極性，也要考慮有利于省級平臺調整和掌控各港口主要建設經營方向，解決惡性競爭問題。在把握這個思路基礎上，包括開發區在內的煙臺地方政府應積極作為，在關鍵節點到來之前，做好煙臺港不同港區的定位，重點完善西港口結構和設施，建設投資布局抓緊到位，注意港口作業區、保稅區和制造業工業園區各功能區之間的銜接；在關鍵節點到來之后，以業績和實力為支撐，積極爭取包括經營決策權在內的運營權，更好保障港區能足夠反哺自貿區煙臺片區工商業發展需求，帶動港-城一體化發展。

（三）創新西港區集裝箱業務發展思路

西港區缺乏集裝箱作業能力，限制了自身綜合一體化水平。是否在西港區投資建設集裝箱作業能力、是否把國際集裝箱業務從老港區整體搬遷到新港區歷經討論十年有余。集裝箱岸橋等硬件設施的規劃、建設和驗收涉及面廣，且需要較長建設周期，一旦建成還需要巨量貨源和相應物流運輸系統做支撐，這些都對于地方政府政策協調能力和區域經濟未來發展勢頭有較高要求。從企業微觀運營的角度看，集裝箱岸橋等設施造價高昂，如果盈利能力跟不上，在會計計提固定資產折舊后，企業經營就會有很大的虧損漏洞。基于效益原則和投資回報率等財務指標考慮，西港區建設集裝箱作業能力投資風險大。目前，具備集裝箱作業能力的芝罘港區、龍口港區與開發區之間運輸距離不算遠，且這兩個港區的岸橋利用率還有很大提升空間，西港區可以加強與兩港集裝箱業務的合作。

（四）做強干散貨業務，增強開發區干散貨進出口多維硬核能力

第四代港口的另一核心業務是干散貨業務。恰好，干散貨業務也是目前西港區的支柱業務。應該大力強化存量優勢，把干散貨業務打造成西港區的拳頭精品。對標國際上干散貨業務先進的港口，西港區應重點在無人化堆取料系統、裝卸船和裝車工藝、碼頭生產管控數字化、工人作業精度與效率上，增加科技含量、提高作業技術水平和智能化程度。橫向來看，國內港口智能化建設，多發力在集裝箱業務上，干散貨業務普遍較弱。如果西港區在干散貨業務上能夠達到甚至超過青島港在集裝箱業務上的自動化、智能化水平，那么不僅能夠在膠東地區兩個自貿區片區競爭中產生更多虹吸效應，錯位贏得更多業務和貨源，還能借此發力成為國內標桿，成為自貿區煙臺片區對外輸出建設經驗的基礎。除了港區干散貨作業能力建設外，還應該擴大業務面，延伸大宗及小宗干散商品進出口產業鏈、價值鏈，積極發展金融手段和金融平臺，推動干散貨現貨保稅交割等新興業態發展，實現金融貿易互補共建，增強自貿區煙臺片區干散貨業務硬核能力，增加未來競爭自由港的得分項。

（五）做強能源業務，助力開發區能源、化工新材料產業集群

能源業務是目前煙臺港西港區的優勢業務，并借以形成西港區與芝罘灣港區的良性錯位競爭。目前從開發區和煙臺市范圍看，已經具備了在能源產品的儲備、加工及與之相關的化工等產業鏈延伸環節的全產業鏈基礎，擁有品牌、集聚、技術和人才四大優勢，實力過硬。

如果說，集裝箱業務是西港區的“減法作業”，那么，能源業務和前述干散貨業務則是“加法作業”。建設目標是將煙臺西港打造成為我國北方地區千萬噸級能源一體化綜合基地港和中轉、分銷樞紐。對外擴大與“一帶一路”能源類項目的對接，對內支撐開發區能源、化工新材料等產業集群發展。重點做好“船舶-碼頭-儲罐-管道-煉廠”能源進口一條鏈全功能建設；提升港口智能化、自動化配套能力；完善港口原油運輸碼頭布局；充分發揮油品海管聯運優勢，優化地方煉廠原料油運輸物流體系，降低企業物流成本；建設大宗原油商品現貨市場交易平臺，開展環渤海及東北亞原油保稅中轉貿易。

（六）多方合力提升港口物流效率，打造物流精品港區

煙臺地區與國內外先進地區的港口物流發展水平的差距，關鍵在于硬件基礎設施條件上，要縮小差距不只是下決心這么簡單，更還需要比拼勁、比韌勁。在補足港口集疏運和物流體系這個短板問題上，要抓緊推進西港區鐵路集疏運交通體系規劃建設，加強鐵路物流節點接口能力建設；要在既有條件基礎上優化運力，實現效能提升；降低市場準入門檻，開放企業經營權，吸引更多民間資本加入地方鐵路建設；落實鐵路運輸企業經營主體地位，增強其增收節支、改善服務的內在動力和外在壓力，釋放更多市場活力；充分發揮環渤海地區港口資源豐富的優勢，發展“水水中轉”，在支線海運上做足文章；鼓勵物流企業發展綜合運輸，提升管理水平和組織化程度，培育一批高水平一體化運輸物流企業；建設綜合物流基地和多式聯運物流樞紐；提升臨港經濟區、臨空經濟區、保稅區以及開發區內各工業園區之間運力的接駁水平；發展集裝箱物流、跨國快遞物流、保稅商品物流等特色物流，以及冷鏈物流、液化品物流、危化品物流、醫藥物流等特種物流。