自然資源資產離任審計制度的實施障礙與對策

王 卓 張 瑾

自然資源是人類生存和發展的重要物質基礎，長期以來我國幾乎沒有相關的審計監督制度，粗放型的經濟增長模式導致自然資源過度消耗，生態環境面臨嚴峻挑戰。管護好自然資源是生態文明建設的重要內容，黨的十八屆三中全會順勢提出自然資源資產離任審計重要改革任務，十九大報告指出開展自然資源資產審計對改善國家審計職能和建立生態文明制度體系影響深遠，審計署以《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》為基礎，對審計的目的、對象及重點內容提出具體要求。自然資源資產離任審計制度是一種反映中國特色的自然資源資產監督制度，涉及對自然資源資產的管護、自然資源戰略計劃的執行以及相關自然管理保護基金的征用情況。[1]

一、自然資源資產離任審計制度的價值功能

自然資源資產離任審計制度提升國家治理體系和治理能力現代化的效率。自然資源資產離任審計注重國家生態環境治理能力，通過自然資源資產離任審計結果加強對領導干部的環境政績監督。生態環境治理作為一項長期而系統的任務，需要各政府部門多箭齊發落實環境治理決策。審計數據的收集要求審計機關和自然資源部門之間的合作交流。我國自然資源管理采取“統一領導”、“分級管理”的戰略，各政府在其行政區域內監管自然資源資產的開發和使用。委托代理監督理論將領導干部受托地區的經濟建設績效與自然資源管護的有效性相結合，提升自然資源開發利用的效率。自然資源資產離任審計制度應運而生，通過核查領導干部環境工作績效，在對自然資源資產的估值開發和使用以及自然資源資產的返還方面要求政府提升環境治理能力。

自然資源資產離任審計制度幫助解決經濟增長與環境發展之間的矛盾。建設生態文明的提案是黨中央根據生態環境現狀作出的重大決策，體現了我國從工業文明向生態文明的轉變。生態文明建設作為一項長期而艱巨的工程，需要統一的行動規劃、社會公眾的參與以及自然資源資產離任審計制度的保障。自從全國各地區陸續開展自然資源資產離任審計試點工作以來，地方各級領導干部在行政時高度重視考慮經濟與環境之間的關系，促進綠色經濟、循環經濟和低碳經濟的可持續發展方式，強化綠水青山的生態價值理念。自然資源資產離任審計制度將自然資源資產變動信息轉換為空間、數量與質量方面的可視化數據，激發自然資源所有者、使用者、監督者保護自然資源的動機，促進自然資源節約集約利用和有效保護。

二、自然資源資產離任審計制度的實施障礙

（一）自然資源資產離任審計法律制度不健全

自然資源產權制度是促進生態文明建設的重要基礎制度，自然資源資產離任審計制度助力資源保護和集約利用。在十九大報告的指導下國務院組建自然資源部和生態環境部共同承擔自然資源所有者和生態保護的責任，隨后國務院辦公廳發布指導意見推進自然資源資產產權制度的改革。但我國至今沒有頒布專項法律規范自然資源資產的產權制度以及離任審計制度，離職審計相關規定的效力水平低于法律規定，缺乏強制力和約束力，相關政策措施無法落實。《憲法》以及《民法典》物權編僅規定了自然資源的權屬，缺乏對自然資源資產產權主體和行使代表的規定，在自然資源資產管理實踐過程中，地方政府管理部門權責交叉重疊、效率低下等現象非常普遍，不利于國家審計機關履行產權監督職責。我國目前沒有構建自然資源基本法，缺乏對自然資源資產的物權種類和權利內容的相關規定，導致審計機關的審計結果往往不夠客觀，偏離審計預期目的。自然資源資產確權登記工作所涉資源多、所跨空間廣，加大了審計隊伍界定領導干部任職期間自然資源資產保護范圍的難度。

（二）領導干部資源離任審計責任界定不明確

自然資源資產離任審計制度依政策先試運行于部分地區，但各地區尚未形成明確統一的責任追究標準。自然資源資產離任審計制度現實運行過程中，關于各類自然資源要素的責任界定標準并不一致，無法確定每個地方所需的自然資源量是否在法定范圍之內，各類自然資源資產索取方法是否依法依規，使用結果是否達到預期使用價值以及自然資源資產管理的資金使用是否規范。各地區各部門依據自身適應度、區域實際特征自行安排審計規則，自然資源資產審計評估指標的選擇主觀性強，偏好結果性審核而忽視過程中的實時評估，標準不統一影響國家審計機關在開展常規審計時所收集的數據完整性、真實性、有效性，各項統計數據的整合難度比較大，難以準確反映領導干部任期內自然資源資產的實物量變化，從而影響對離任領導干部的績效考核和責任追究，導致審計結果不能達到制度始建的預期目標。自然資源資產的離任評估是一個長期而復雜的過程，實踐中領導干部離任之后相關自然資源資產的評估往往并未完成，審計后期缺乏可操作性強的責任追究辦法對前期審計結果繼續跟進，加之環境污染表現結果滯后性的影響，使得領導干部責任界定變得更加困難。

（三）審計隊伍審計工作量與審計能力不匹配

自然資源資產審計要求審計主體在評定用戶使用自然資源資產獲得的經濟效益、社會效益和生態效益的基礎之上進行評估審核。目前主要側重對自然資源資產的類別、價值量、分布情況、開發利用狀況貨幣化的信息測評，地區發展戰略、自然資源現有條件和保護措施因地而異，資產管理和生態保護目標完成情況缺乏審計評價指標體系，導致經濟發展與自然資源資產管理、環境保護之間的互動關系仍然很薄弱。現有審計力量既要審計自然資源資產的開發、占有、規劃、使用是否有效能，重點保護項目是否有績效，還要評估審核執行法律政策的情況，更要核查管理自然資源資產、修復生態環境等所產生的財務費用，以及監督對資金的籌集、規劃、分配、使用行為，審計隊伍無法應對這種高強度的審計工作。自然資源資產離任審計所需的同時懂會計、法律、計算機和環境相關專業的復合型人才少。不少地方審計機關在機構設置和人員配備上比較薄弱，對計算機審計方法的培訓較少。我國高校的培養體系很少涉及自然資源環境方面的審計，大部分人員為會計學或者工程專業背景，滿足自然資源資產離任審計要求的專業人員缺乏，加之年齡、受教育背景等限制因素，短期內難以培訓出足夠數量的專業審計人才。

三、完善自然資源資產離任審計制度的措施

（一）健全自然資源資產離任審計法律制度

法治是生態環境保護的底線，自然資源的經濟特征、生態屬性要求自然資源相關法律協調經濟發展與生態環境保護，統籌安排資源生態的一般性問題。健全自然資源資產離任審計相關法律制度有助于規范自然資源的開采和利用。應當構建自然資源法基本法律，確立自然資源資產審計制度，規范資源權屬、流轉、管理關系和其他經濟社會關系。[4]完善自然資源資產產權制度，明確自然資源產權的主體、客體、權利和責任。建立自然資源資產登記制度，實現自然資源優化分配，避免對自然資源的過度開發和利用。[2]確定領導干部管理自然資源登記目錄格式，考察干部任期內自然資源資產實物和價值量的變化情況，國內生產總值增長與自然資源消耗之間的關系。明確我國《民法典》關于自然資源資產代表部門的規定，明確規定自然資源資產產權主體、管理權主體和使用權主體。劃分不同種類自然資源使用權的界限，保護使用者的合法權益。[3]由于自然資源開發和利用的周期較長，有必要增設資源使用年份的限制，充分調動各生產主體的積極性和主動性，確保自然資源合理配置，提高自然資源利用效率。

（二）明確領導干部資源離任審計相應責任

績效考核不僅為審計工作提供細化的準則指引，而且為審計制度的穩定性提供高層次的支持，增強政府主導審計的權威性及功效性。我國迫切需要在生態系統的整個生命周期中建立一種問責機制，保護自然資源的開發、利用合理合時。構建領導干部自然資源資產管理績效考核與責任追究制度，明確領導干部自然資源資產離任相應責任，保證具體的審計范圍、審查事項及責任認定等階段均須有規可依。對領導干部任期內浪費資源、破壞生態等違法行為進行定性，如有發現失職、違法、違紀行為，審計部門將所做的審計報告、審計結果及處理辦法記入領導干部政績考核檔案中存檔，即使領導干部進行崗位移動、職務調動、離職退休，也無法逃避法律的制裁。[5]形成統一的自然資源資產審計程序和嚴格清晰的工作標準，確保自然資源量在合理范圍內，索取方法依法依規，變動結果達到預期使用價值。變通現行的先離任后審計的模式，推行離任考核期審計，考核領導干部的自然資源資產政績是否達到離任條件，向紀檢監察和組織人事部門提供領導干部職務能否順利變動的參考依據，避免離任后相關單位和人員對審計成果實施干擾。

（三）利用聯合協作機制改進審計工作實效

實行政府主導、多部門協同合作、社會參與獻計獻策、公眾監督保障的聯合協作審計戰略，提高領導干部離任自然資源資產審計工作的有效性。審計部門開發利用大數據生態環境網絡監測系統，監測手段與時俱進、高效便捷，對自然資源數據監測進行全方位覆蓋，靈活掌握自然資源資產的變動狀況。遵守審計工作紀律和保密紀律，外聘國土資源、林業、水利等方面的專家作為顧問，通過舉辦專題討論會克服審計難題，使審計結果更加趨于客觀合理和權威有效。積極建立專家與審計人員集中學習研究和交流討論制度，上級審計機關運用自身審計優勢和經驗強化對基層審計機關的培訓和指導。審計工作探索聯動審計模式，將自然資源資產審計與經濟責任審計、部門或者政府預決算、其他專項審計等結合起來，確保監測數據的實時共享性。形成事前的聯席會議，自上而下推動自然資源資產離任審計活動的開展。通過建立及時的信息通知機制，改善日常交流平臺，加強各單位信息交流和成果交流。借鑒環保、國土、水利等政府業務部門的考核結果，參考紀檢監察部門、組織人事部門的處理手段，促進資源成果共享共用，確保審計結果的專業、準確與權威。