新時代農村基層治理機制的適應性變革

謝思格

（廣東工業大學 廣東廣州 510520）

農村基層治理是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎，隨著社會治理重心逐漸下移，鄉村治理環境轉向開放，農村基層逐漸打破以往政府主導的一元治理模式，逐步向“政府—自治組織—村民”的多元主體互動治理轉變。新時期黨的十九大作出實施鄉村振興戰略的重大決策部署，為農村基層治理機制改革指明了發展方向，面向新時代，變革農村治理機制是鄉村振興與治理現代化的重要內容與政治保障，有助于促進鄉村社會和諧發展。本文將研究視野聚焦于農村民眾參與基層民主治理機制上，采用扎根理論的研究方法，建立村民參與基層民主治理的模型，在此基礎上，嘗試回答以下問題：當前農村民眾參與基層治理的效用并不顯著，其原因何在？在自治重心下移形勢下應當如何將村民吸納進鄉村治理中，從而有效發揮村民自主治理的作用？通過對目前農村基層治理發展困境及其原因的剖析，深入探究農村基層治理發展的限度，并尋求相應行之有效的進路，以構建基層民主治理體制與形塑協同共治的發展格局。

一、文獻回顧

圍繞農村基層治理，學者多從公共服務供給與農村治理的關系切入，主張建立集效率與責任為一體的公共服務體系來實現善治[1][2]；而要實現農村治理現代化，則應適度下放鄉鎮和行政村設置與管理權限，重構基層權力網絡，形成良性互動的共治[3]；村民自治形式先后經歷了以自然村和建制村為基礎，再逐漸發展形成現今在建制村以下開拓村民自治的空間[4]，發揮村民內生力量，推動自治日益深化；在農村基層治理創新機制上，有學者提出治理主體多元化和治理職能精細化，優化基層治理結構，形成多元主體協同共治的治理格局[5]。

綜觀現有研究，基于農村基層治理現實情況的復雜性，關于農村基層治理的研究不斷深入，大體上可劃分為三個層面：從鄉村治理的發生背景、歷史條件和現實處境等宏觀領域進行探究，探析自上而下的政策、制度和法律在農村實踐的中觀層次及農村社會內在運行機制的微觀問題的研究[6]。國外學者多立足于對概念的比較分析，深刻地闡述治理的內涵，同時強調注重治理主體的多元性以及其相互之間的關系，充分肯定非政府組織等社會力量在公共事務領域的作用及公共服務方面的價值。

迄今為止，國內已有研究多建基于理論與實證的路徑和視角探索農村基層有效治理的實現形式。首先，基于理論視角，依據鄉村治理理論解構農村基層治理體制，對鄉村治理的發展方向、方法技術與形勢環境進行深入研究和分析。其次，基于實證研究，通過對農村基層治理的實地考察，結合我國農村重大改革，闡釋農村基層治理的變遷路徑，探析其嬗變邏輯，從而為培育和激發農村社會內生活力，解決農民主體性問題尋求對策。最后，理論與實證相結合。通過解讀基層社會治理結構，揭示國家與基層的內在關聯，探索構建國家權力與農村社會有效銜接的聯動機制，促進農村基層實現善治。

上述相關研究集中在基層治理的體制變遷和治理方式上，但對于作為治理主體的廣大村民參與基層治理的內在機理未進行深入研討，在外部嵌入式的基層民主治理中村民自治運行機制的作用機理是怎樣的？對此，本文選取廣東汕尾陸河為個案進行探究，采用扎根理論研究方法，建構村民參與基層民主治理的機制，希冀彌補當前新時代農村基層治理的民主參與和協同共治研究的不足。

二、研究方法與數據來源

（一）研究方法

扎根理論是由美國學者Strauss 和Glaser 于1967 年提出的一種質性研究方法，該方法注重從經驗資料中提煉研究理論，倡導觀察者從實際觀察開始，對原始資料進行經驗概括，自下而上地建立系統的理論。扎根理論在對經驗證據系統分析和歸納后，提煉出概念和范疇，再通過反復比較和斟酌，進而將相關概念和范疇放置在研究的情境中建立起各個概念和范疇之間的聯系，并形成最終的理論框架。通常而言包括開放式編碼、主軸式編碼和選擇性編碼等環節，本文將依照以上步驟依次展開。

（二）數據收集與處理

為了系統地獲取村民參與基層治理的一手數據，筆者先對陸河縣河口鎮村民參與基層治理情況進行問卷調查，共回收258 份有效問卷，進而在數據處理過程中，將被訪者的問卷填答文本信息進行開放式、主軸式以及選擇性編碼，從而不斷提煉概念并予以范疇化，同時根據各概念和范疇之間的聯系構建村民參與基層民主治理機制的模型。

（三）模型構建

在正式編碼前，為更好地識別和記錄各編碼的歸屬，在此將KKK 表示為提取的概念，將KK 作為由概念總結成的初始范疇，再由初始范疇進一步整理而得到主范疇K。

1.開放式編碼。在開放式編碼過程中，問卷填答的結果是被訪者主觀選擇的答案，對其進行概念提取，合并相同的語義，舉例來說，根據調查問卷題序，相應地對性別與年齡進行概念提取為“參與資格”；在對概念進行提取的基礎上，合并相同語義的概念并進行編碼。例如，“在討論決定村重要事務時，村委一般不會采納我的建議”，此項涉及村民在自治實踐中民主回應的問題，編碼為KKK13，進一步編碼可以得到KK3 民主決策。依照同樣方法，共計得到21 個初始概念，根據所提取概念的內涵與外延對其進行范疇化，形成7 個初始范疇，如表1 所示：

表1：初始概念與范疇

2.主軸式編碼。在主軸式編碼階段，通過探索分析各初始范疇間邏輯關系，從而總結歸納出主范疇。在初始范疇中，村民對基層組織的角色定位與其自身認識相關，因此可以進一步統一歸納總結為民主認知；民主管理、民主決策、民主選舉和民主監督屬于自治內容，因此可以統一歸納為民主參與；參與能力和公共服務是村民參與基層治理的內外部力量，可以歸結為服務效能。基于此，本文共形成民主認知、民主參與和服務效能3 個主范疇，具體如表2 所示：

表2：主范疇編碼

3.選擇性編碼：模型構建。經過開放式和主軸式編碼，得到3 個主范疇和7 個初始范疇，根據這些范疇之間的內在邏輯關系，構建模型如（圖1）所示：

圖1：基層民主自治機制模型

三、農村基層治理運作機制的現實困境

面向新時代，農村各地不同程度地推進基層治理的特色實踐，探索革新基層治理的方式。為深入探究當前農村基層治理發展困境，圍繞基層組織運行機制和村民自治內容全面了解村民對基層治理的民主認知與自治參與現狀，為進一步探討掣肘基層治理機制變革的原因奠定基礎。在鄉村振興戰略啟動下，村民自治被置于鄉村有效治理的體系之內，成為治理有效的重要基礎。擇要而言，當前村民參與基層民主治理面臨的現實困境表現在以下幾個方面。

（一）村民民主認知存在偏差

農村基層治理機制的有效變革事關國家治理現代化能否順利實現，面向新時代，基層治理亟需突破傳統“上令下從”的管理模式，提高民主化水平。民主治理需要多方治理主體協調推進，同時也離不開廣大基層民眾的協作配合。村民要在民主治理中發揮主體性作用有賴于自身的民主意識與認知能力，然而，當前廣大民眾的民主認知狀況不容樂觀。

根據基層民主自治機制模型，村民的民主認知基于對其自治組織在基層治理中的角色定位，包括對村委會性質的認識、村委會職責、組織觀念、組織效能以及自我感知。在關于村民自治組織性質的認識上，民眾存在認識偏差，誤認為村委會是鄉鎮下級組織，未能正確認識村委會的自治屬性。人們的民主認知往往引導相應的行為選擇，在對村委會基本性質形成錯誤的思想觀念下，村民出于理性考慮在村莊集體事務上通常依賴政府指示，缺乏主人翁意識，認可并聽從政府與村委的各項決策安排，喪失村民自治的自主性，一定程度上將阻礙基層治理的民主進程。

此外，在對鄉鎮政府與村委會關系的認知上，部分村民誤將其關系歸結為領導與被領導的關系，甚至有少部分村民不諳鄉鎮政府與村委會的關系，可見在村民委員會這一群眾自治組織的定位問題上，仍有村民依舊存在認識不清的情況。在對村“兩委”關系的認知上，村民也未能正確厘清，對基層組織的思想認識還不到位。民眾對村委會本身性質、村委會與鄉鎮政府間的關系、村“兩委”間的關系的認知，說明村民對自己行使當家作主權利的自治組織本身缺乏全面正確的認識，而基層民主治理通常以正確的站位為前提，民眾認識上的偏差也從側面反映出村民民主認知水平一定程度上限制其民主參與，進而影響參與治理的主動性，致使廣大村民在自治實踐中難以發揮實質性效用。

（二）村民政治參與度不高

村委會是農村基層治理的細小單元，是廣大村民參與民主治理的基層組織，在基層民主的導向下，村民自治成為廣大農民直接行使民主權利的抓手，無論是基層民主，還是有效治理，均以實現廣大村民根本利益為旨歸，都要求廣大村民積極參與。囿于種種因素，自治實踐中的村民政治參與度不容樂觀。

礙于經濟發展滯后的現實，人們為尋求更多創造財富的機會紛紛向外流動，留守農村的村民常年日出而作，日落而息，忙碌于農活或為生計奔波，對公共事項表現出淡漠的態度，在村重大事務的討論決定上游離于村莊治理之外，缺乏積極參與村事務的自主性，在基層自治過程中參與度偏低，導致基層治理在決策環節缺乏民主活力。究其原因，部分民眾由于“不知道如何參加，不清楚規定”而未參加村重大事務的討論決定，或是因為正好不在村里，表示“已有村民代表參與討論”，少數民眾認為“村委會不通過村民直接決定村事務”或對集體村務缺乏責任意識，持無所謂的態度。如此一來，普通民眾較少參與所在村重大事項的決定，民主參與不足。

另一方面，村民在村務公開方面的關注度關乎民主監督能否落到實處。現實情況下，村民不了解公開的村務、置身村務之外，認為村務是否公開無關緊要等情形直接與其自身參與基層治理相關聯，缺乏對村務公開領域的關注，往往政治參與度不高。在民主管理上，以鄉村社會文化為基礎維系的村規民約漸趨弱化，村民在自治實踐中普遍遵循道德準則。

（三）民主治理效能有待提升

調查發現，村民普遍認同村委會主要在協調村莊內部關系上發揮顯著作用，其次體現在維護村莊秩序上，再而作為基層組織積極落實國家政策，在帶領鄉村發展經濟上作用相對弱些，文化衛生建設方面仍待加強，完成上級任務作用一般，向政府反映村民意見和要求上價值認同感偏弱，這表明村委會主要還是處理日常村務，相比組織本村文化、經濟建設、村民教育等方面發揮更顯著的作用，而綜合職能效力不強，在基層治理過程中民主治理效能有待提升，在村莊經濟、文化建設等公共村務上仍有拓展空間。

再者，在村民自治實際工作中，村級組織在處理村務和決定村重要事項時，由于組織召開全體村民會議難度較大，通常由部分民眾參加村民代表大會商議，村民代表大會是廣大村民無法全員參與的現實情境下的一種民主代理形式，其能否正常發揮效用關乎大眾的切身利益。然而現實條件下，民眾不清楚其是否能如期舉行并真正履責，反映出村事務的公眾發布廣度與力度不足，村務的民主感知性差，從而限制了村民的自主參與。此外，在農村基層公共服務方面，針對村文化活動場所建設、醫療服務場所建設、公路、橋梁、通信建設、公共衛生和環境治理、治安秩序的維護等，公共服務水平仍有待提升。

四、農村基層治理機制變革的路徑選擇

農村基層治理要實現新時期適應性變革，在面臨民主治理體制不暢的空間局限、治理“人”“財”資源短缺、監督制約機制缺失等發展限度，首先應從宏觀層面改進基層治理體制，以村民本位為核心，堅持權責統一的原則，真正落實權力監督制約；其次是通過加大財政資金投入力度與加強人才隊伍建設來完善基層治理的保障機制；最后以優化治理方式推動自治制度落地，并支持發展基層社會組織，加強社會資源整合，從而激發基層自治動力，共同促進農村基層建設與發展。

（一）改進農村基層治理體制

1.加快轉變政府職能。面向新時代的基層治理，單純依靠過去簡單化的行政管理手段已然無法實現有效治理，變革現行運作機制勢在必行。政府應當堅持“村民本位”，回應民眾的合理需求，將服務精神貫穿工作始終，不斷提高行政管理與服務水平。其次，厘清政府與自治組織的職能邊界，從實際工作出發，理順兩者之間的關系，明確鄉鎮政府對村委會指導的事項及相應條件，給予基層充分的自治權，以激發基層自主治理的活力，不對其發展過多干涉，做到既不越權又不失職，保持權責一致。

2.落實權責監督制約。制度是行為的客觀保證，任何權力如若不加以規制則容易導致權力濫用，因此需要健全權力監督制約機制，尊重基層民眾的主體性地位，保障村民的知情權，引導廣大民眾參與基層民主政治建設，通過信訪制度加強民主監督力度，發揮村民的集體力量推進基層治理民主化。此外，政府和村委會應當推動重大事項的信息公開，增強工作透明度，自覺接受各方主體的監督。為保障民眾監督權的行使，應暢通民意表達渠道，使民眾得以理性表達合理訴求，拓寬民主治理監督“場域”。

（二）完善基層治理保障機制

1.加大財政資金投入。針對農村基層治理財力薄弱的現狀，應當從宏觀上加大投入農村基層建設的財政資金，增強農村公共物品和公共服務供給能力。各種涉農項目、扶持政策和補助資金分配都離不開自治組織和村民的參與，新型農村的建設更是離不開多方主體協作共同推進，而缺乏相應的保障機制，基層組織和民眾往往喪失自主參與的動力。為此，必須加大對農村基層治理的經費支持，健全自治體激勵保障機制，確保基層組織得以高效運作。對發展相對滯緩的農村，單純依靠其內生秩序能力顯然無法擔負起新時期的振興鄉村重任，因此只有通過資金配套措施的激勵，才能彌補農村基層治理變革之“先天不足”，為進一步推動基層治理創新提供經濟支撐，為促進有效治理奠定基礎。

2.加強人才隊伍建設。習總書記指出“社會治理的核心是人，重心在基層”。在農村加快發展步伐的新時期，應注重引進人才，吸納外出鄉賢回流，堅持人才第一資源的理念，選調大學生村官介入實質性鄉村治理，通過實施福利保障政策吸納優質人才扎根基層。其次，加強基層干部的能力建設，提升干部隊伍整體文化素質。通過對基層干部進行培訓，增強其業務能力，培育干部為群眾服務的精神；另外，加強基層黨組織帶頭人隊伍建設，選用一批本領強、品行好、講貢獻的人員，發揮模范帶頭作用，從而提升干部基層治理的專業化技能，打造一支高素質的干部隊伍，夯實基層治理的人才基礎。

（三）激發基層自治動力機制

1.優化基層治理方式。新時期鄉鎮政府應加強與村級組織的雙向互動，形成有機聯動的整體；村民自治組織發揮在基層社會的關鍵作用，調動村民積極參與民主治理。擇要而言，首先政府應當堅持村民本位，可通過專家咨詢了解民情，動態把握民眾需求，通過增進與村級組織的互動交流，明晰本地鄉情，合理制定發展規劃，以更好地指導鄉村治理工作；其二，發揮新鄉賢的作用，自治組織可通過村小組組長定期走訪和民眾建言，密切與民眾的聯系，將民眾吸納進日常村務決策，進一步加強村務公開，如在村級建立村務監督委員會，尊重村民的主體性地位，保障村民各項自治權利，維護村民利益。

2.發展基層社會組織。為適應新時期鄉村治理的時代要求，以支持民間組織發展為抓手，聯合基層社會組織參與鄉村治理，整合社會資源形成合力推動鄉村善治。首先在經濟領域，政府應當向鄉村注資盤活市場，通過吸引企業和社會資本下鄉促進生產發展；其次，在農村公共服務供給上，通過政府購買服務的方式，由社會組織承接政府部分公共服務職能，并給予相應制度性激勵與保障，大力發展從事非營利性社會服務活動的民間組織；另一方面，政府通過服務外包方式，融合“政府公共服務—企業商業服務—社會組織公益服務”三位一體形成聚力，激發農村社會內部發展活力，融合鄉村社會力量協同治理，加強社會資源整合，創造多樣化的服務供給方式，將基層組織發展與鄉村建設有機結合，激起農村社會內在發展驅動力，構建協作共治的格局，有效發揮各組織在農村公共事業建設中的效用。

五、結語

基層治理作為國家治理體系的有機組成部分，是實現國家治理現代化的重要基礎，隨著鄉村振興戰略的實施，實現鄉村“治理有效”成為新時期農村基層治理的價值目標。農村基層治理要實現適應性變革，應當改進基層治理體制，以村民本位為核心，堅持權責統一的原則，真正落實權力監督制約；同時加大財政資金投入，加強人才隊伍建設，以完善基層治理的保障機制；最后優化治理方式，推動自治制度落地，并支持發展基層社會組織，加強社會資源整合，從而激發基層自治動力，合力推動農村基層善治的實現。