國有企業混合所有制改革分析研究

曹緒宗

（濟鋼集團有限公司財務部，山東 濟南250100）

1 前 言

根據《2019中國國有經濟發展報告》，混合所有制改革已成為國企改革重要突破口。截至2019年，有2/3 的中央企業引進了各類社會資本。在參與混改的企業當中，70%的企業利潤獲得了較大增長，說明混合所有制改革取得顯著成效?；仡檱衅髽I混合所有制改革歷程，歸納混改方式方法，分析混改在現階段取得的成就及尚且存在的問題，展望我國混合所有制改革與企業發展的前景，對于總結發展經驗、深化改革、提升混改成效具有重要意義。

國有企業的混合所有制改革能夠降低所有者缺位導致的代理問題，剝離政策性負擔，作為中國經濟體制改革的核心和關鍵，一定程度上直接決定著國企的做大做強。一方面，混改引進的非國有資本為實現股東利益最大化，有動力對混合所有制企業的管理層進行監督，抑制由于高管薪酬管制與在職消費及追求政治晉升與規避政治風險等而引起的代理沖突。例如白重恩等（2006）發現國企改制降低了代理成本，進而提升了經濟效益。混改后的民營化企業，其非國有股比例越高，企業越具有創新的動力。另一方面，公共企業的低效是其為政治目標服務所造成的；企業決策過程中的政府干預會破壞經理人目標的實現，隨著非國有資本的進入，國有企業受到政府干預的程度下降［1-5］。

但亦有部分學者指出，混合所有制改革中，企業的軟預算約束更加嚴重，只有在完善的制度環境下，混合主體多樣性才能體現出提升績效的作用，而過高的國有股比例反而會使企業績效不降反升［6-9］。這就促使研究者們思考國企混合所有制改革具體措施和方法，研究結合企業實際情況，怎樣充分發揮混改的作用，推動國民經濟持續健康發展。通過對已有的混改實踐進行分析總結，研究提出對于國企混合所有制改革的觀點看法。

2 混合所有制改革的主要方式

根據《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見（國發〔2015〕54 號）》，非公有資本投資主體可以通過多重方式參與國企改制重組、企業經營。在實際操作中，混改逐漸發展出“內引外投”雙向投資、成立國有資本投資運營公司、公開上市和員工持股等主要方式，對于具體企業應該選擇最為合適的混改方式，因企業而制宜。

2.1 “內引外投”雙向投資

所謂“內引”，就是引進戰略投資者的方式。國企3 a行動啟動以來，國企混改進入快車道，“內引”成為混改的重要途徑之一。通過“內引”，國企可以有效獲取戰略投資者豐富的管理經驗，以及在技術、人才、資本、戰略等各方面資源。具體按所有權轉移的方式可區分為，采取增資擴股或讓渡國有股份的方式方法，向國有企業、民營企業、混合所有制企業、股份公司等定向引進戰略投資者，以實現國有企業混合所有制改革。如中國聯通引入百度、阿里巴巴作為其戰略投資者，充分利用百度、阿里巴巴的技術、人才資源，增強了核心競爭力。而“外投”是指國有企業以兼并收購或設立新公司的形式投資于具有良好前景的企業，而被兼并企業或新設企業成為多元投資主體。

2.2 成立國有資本投資運營公司

成立國有資本投資運營公司，能夠阻隔政府對企業的直接干預，為企業的混合所有制改革提供一個更加獨立的環境，并且投資運營公司多為專業的基金公司運營，擁有專業運作團隊，能夠提高投資效率，優化資金配置。例如中國誠通控股集團有限公司成立的國有企業結構調整基金，建立了規范的法人結構、完善的公司治理機制，制定了適應國有資本市場化運作的制度體系，根據國有資本投資運營公司特色制定符合企業發展的薪酬績效體系，從“混資本”轉向“混機制”，有效激發了企業活力，提高企業市場競爭力水平。

2.3 公開上市

國有企業IPO（Initial Public Offering）適用于資質較好的國有企業，能夠很自然地引入社會資本，實現所有權的混合。公開上市能夠促使公司規范管理、提高信息披露質量、完善公司治理結構。中國航天科技集團通過推動所屬企業上市，響應了軍民融合的號召，加快了軍工資產證券化的進程。

2.4 員工持股計劃

員工持股計劃是通過鼓勵員工持有本企業的股權的方式，來吸引、激勵優秀員工。員工持股是國企混改的常見形式，根據《證券日報》消息，2020年共有18 家國有上市公司發布了員工持股計劃，其中大部分已實施完成。員工持股能夠使員工立于與企業相一致，促進員工與企業之間的激勵相容，有利于提高員工工作積極性，增強組織承諾，提升員工績效，進而提高企業盈利能力和發展水平。

3 混合所有制改革成效

區域宏觀層面：國企混改正從沿海到內地全面鋪開?？傮w而言，截至2019年年末，地方國有企業相應配套政策已經達到1 239項。不同的省份政策內容表現出較強的本省特色。例如廣東省作為市場經濟較為發達的省份，正高效推動公司下屬二三級產業的專業化整合。山西省作為資源大省，出臺了“騰龍換鳥”改革方案以促進企業可持續發展。

行業中觀層面：混合所有制改革與骨干行業市場化改革貼合非常緊密，在供應鏈和產業鏈建設上產生重要工具性作用。首先，以售電環節市場化和電力交易市場和交易機構平臺搭建為切入點，國家電網、南方電網等電力企業正逐漸從國有全資控股向股權多元化演變。其次，民航業已經形成機場、航空公司、輔助裝備企業、航油企業等多重市場主體。

企業微觀層面：近年的研究均表明混改對于企業生產經營具有積極效應。劉曄等（2016）基于中國工業企業數據庫數據，采用PSM-DID 方法研究發現，國有企業改革后全要素生產率（TFP）顯著提高，并且競爭性行業的國有企業混合所有制改革對企業效率的提升作用更大。方明月和孫鯤鵬（2019）基于類似的樣本研究也發現，混改對僵尸國企具有顯著的治療效果。楊興全和尹興強（2018）則選擇我國A股國有上市公司為研究對象，結果顯示了混改帶來的股權融合在抑制超額持現的過度投資、促使現金持有水平增加的同時，還促進了研發投入與股利支付。

4 混合所有制改革的局限和不足

4.1 產權保護問題

產權保護問題是制約國有企業混合所有制改革的關鍵問題。產權無疑是所有制的核心，進行混合所有制改革，必須明確產權界限，并對合法產權予以保護。然而由于當前經濟體制和法律制度的不健全，選取混合所有制方式對于產權的保護強度和保護程度存在參差不齊的現象。國有資本產權明晰，權責明確，但民營資本追逐自身利益最大化，產權保護仍然面臨不確定性。雖然國家先后出臺一系列產業發展政策，但民營企業在發展空間、產業準入、資源獲取方面仍存在種種限制。2018年前后，“國進民退”思想甚囂塵上，直到中央對民營資本多次肯定和定調。產權保護不到位將打擊非公有資本投資國企的積極性。

4.2 國有資產流失

目前，學術界對于混合所有制改革的研究結果主要體現在兩個方向：一種是通過國企混合所有制改革，逐步實現國有資本由國有向私有化轉換。另一種觀點則認為國企改革為了繼續鞏固公有制的主體地位，引導非公有制經濟發展。在上一輪國企改革過程中，曾經有改革方向出現偏差的問題，出現非有制經濟逐步蠶食國有資產的情況，這也客觀地證明了國有企業混合所有制改革離不開政府相關部門的監管，需要在一定框架和規則內進行，否則任由市場主導改革，動搖國企管制的根基。在新的經濟發展階段，如果不能從法律法規上規范操作流程，將嚴重阻礙混合所有制改革進程。

4.3 公司治理缺陷

國有企業在進行混合所有制改革時，難以避免公司治理方面存在的天然缺陷，即公司管理權與經營權分離問題。國有企業一方面強調黨管企業，黨管干部，另一方面希望通過引進非公資本，利用非公資本優勢經驗提高國有企業競爭力。這兩者存在一定的矛盾，一般來講，國企混改的重點在于經營權的市場化，通過國有資本和非公資本的優勢整合，提高管理效能，提升企業經營實力。然而國有企業在平衡管理權和經營權時，明晰董事會、監事會和經理層管理界限，在企業運轉過程中真正做到權責清晰、界面明確并非易事。根據已有研究揭示，黨委會“雙向進入”程度與公司治理水平呈倒“U”型關系，同時董事長擔任黨委書記不利于公司治理水平的提高。在混合所有制改革過程中，如何最大化發揮黨組織治理優勢，構建黨組織嵌入下的現代公司治理機制是亟待解決的問題。

4.4 文化理念沖突

企業文化在管理學領域備受重視，是公司軟實力的重要組成部分。國有和民營企業之間的文化差異體現歸納為精神追求、體制形式、員工行為3方面。以企業創新為例，雖然國有企業規模較大，承擔了大部分政策性研發投入任務，但由于創新效率較低，創新產出較少；民營企業雖然規模小，研發投入有限，但創新效率較高。針對此現象一個維度的解釋是底層文化架構的不同。在混合所有制改革后，原本的國有企業文化與民營資本之間的文化存在較大差異，使得混改企業面臨內部雙重文化沖突，這將對企業經營戰略、日常管理甚至思維方式產生不利影響。

5 混合所有制改革中的應對措施

混合所有制改革的目的就是要促進國有企業建立現代企業制度下，實現國有資產和社會資產的優勢互補，進而激發國有企業活力，促進國企改革紅利釋放，推動國有企業創新、高效、穩步發展。

1）加強民營資本的產權界定和保護。民營企業對我國國民經濟發展具有不可磨滅的貢獻，稅收貢獻超過50%，國民生產總值、固定資產投資、對外直接投資均超過60%，高新技術企業占比超過70%，城鎮就業超過80%，對新增就業貢獻達到90%。因此，國有企業混合所有制改革過程中必須充分尊重和保護民營資本，清除妨礙市場公平競爭的規定，構建“親”“清”型政商關系。

2）健全民營資本的進入和退出機制。從法律制度和市場按照不同企業的屬性定位，非公有資本進入國有資本的方式可以有兩種：一是以相對控股進入競爭性國有企業；二是通過參股的方式進入功能或公益性國有企業。首先，在競爭性國有企業，比如制造業、商業、服務業等行業中引入非公有資本，引進市場上先進管理經驗，同時可以利用非公有資本管理的獨有技術優勢，促進國有企業跨越式發展。其次，非公有資本參股進入功能性和公益性國有企業，則可以依托國有企業的先天資源優勢，實現國企和民企的互利共贏。非公資本在持有一定比例股權后，應該賦予其在經營、生產、營銷等領域一定的話語權和決策權，同時應設立暢通的非公資本退出機制，健全股權轉讓、股份回購、利潤分工等機制，堅定非公資本信息，保護投資者基本權益。

3）堅持發展和壯大國有企業。國有企業是建設中國特色社會主義重要的經濟支柱，直接關系著國家的安全穩定、綜合治理能力和關鍵領域話語權。從經濟學原理分析，國有企業和國有資本的終極所有權屬于全民所有制的性質，這是形成我國社會主義基本經濟制度的基礎。國有企業混合所有制改革需要遵循改革要求和原則，股權結構的設置不要過于分散，要保持國有股份的實際控制力，避免國有資產流失。此外，當前我國已有數十家國有企業進入世界五百強行列，但在生產經營集中度、核心技術和世界名牌等方面，與美國和日本等強國相比尚有相當差距，因而國有企業必須適應新形勢需要，提升國際競爭力。

4）構建具有中國特色的公司治理制度。從公司治理的主要人員組成分析，發展職業經理人市場和高管去行政化，是混合所有制改革的關鍵方向。職業經理人在我國是一種稀缺的人力資源，需要培育具有適應國有企業改革需要的職業經理人隊伍，同時在國有企業混合所有制改革中錘煉這支隊伍，讓這支隊伍盡早適應并引領國有企業改革走向深處。對于高管去行政化，主要體現在一方面控制國有企業董事會、監事會行政職務高管數量。堅持國有企業管理權與經營權分離，以提高企業經營能力和管理水平作為高管去行政化的方向。與此同時，不能忽略國有企業原本的黨組織治理機制的優勢。在混合所有制企業中，黨組織的監督角色應進一步強化，這是有別于西方公司治理制度的鮮明特征。