從宅基地管理看鄉村治理體系和治理能力現代化

宅基地和住宅是農民的基本生活資料和重要財產，是農村發展的重要資源。宅基地管理是農村社會治理的重要內容。近年來，中央多次提出要嚴格農村宅基地管理，落實宅基地集體所有權，維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權，探索盤活利用閑置宅基地資源。各地尤其是宅基地制度改革試點地區，積極探索健全宅基地管理機制，創新宅基地管理方式，增強村級自我管理能力，總結出了一批成功經驗，探索了鄉村治理新模式。但總體來看，在宅基地管理中，鄉村治理體系不健全、治理能力不強的問題依然突出，村級組織之間的關系、政府行政管理和村民自我管理界限等尚不明確，反映出我國鄉村治理體系和治理能力在農村重要資源的管理中仍存在短板。從宅基地管理問題入手，梳理鄉村治理演變過程，分析鄉村治理存在的問題，研究完善管理體系和方式的措施建議，對推動鄉村治理體系和治理能力現代化具有重要借鑒意義。

一、宅基地管理方式變化反映出的鄉村治理方式變遷

宅基地管理作為農村社會管理的重要內容，其管理方式與鄉村社會治理方式息息相關。宅基地管理方式的演變，在一定程度上折射出了鄉村治理方式的變遷。新中國成立以來，隨著農村宅基地制度的演變，宅基地管理經歷了從松散管理到集體管理、政府強化管控到賦權擴能、推行自我管理的過程。但由于宅基地作為土地這種公共資源的特殊性，宅基地管理方式的轉變總體上滯后于鄉村治理方式的變化，且受耕地保護等土地政策影響，與其他領域的鄉村治理方式改變不一致。

第一階段，宅基地集體所有制逐步建立，宅基地管理權向集體集中。包括了土地改革、互助合作運動和人民公社三個時期，宅基地實現了從農民私有到集體所有的轉變，宅基地管理逐步收緊。1963年3月，中共中央出臺《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》規定社員新申請宅基地的，由本戶申請，經社員大會討論同意，生產隊統一規劃幫助解決，占用耕地的，按規定報縣人民委員會批準，奠定了集體管理、政府審批的制度基礎。這一時期的鄉村治理，黨的領導和國家政權不斷向基層延伸，通過“政社合一”逐步建立起了農村宅基地集體所有制度。

第二階段，宅基地制度不斷完善，管理更加嚴格規范。這個時期大致是從1978年到2007年。改革開放之初，農村經濟迅速恢復，農民收入明顯提高，對改善住房的需求不斷增大，廣大農村出現建房熱。為了遏制農村建房違法占地、濫用耕地之風，國家相繼出臺了一系列法律和指導文件，如1997年中共中央、國務院印發《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》要求，農村居民每戶只能有一處不超過標準的宅基地，多出的宅基地，要依法收歸集體所有；1998年修訂的《土地管理法》，以法律形式明確“一戶一宅、限定面積”；2004年原國土資源部制定了《關于加強農村宅基地管理的意見》，明確提出“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證”，宅基地管理不斷收緊。這一時期，鄉村治理隨著改革開放的發展，也呈現出管理強、服務弱的特點。隨著家庭承包經營制的實行，農民生產自主性大大增強，農村集體經濟組織功能弱化。但村級承擔的行政任務繁重，尤其是前期，計劃生育管控、農業稅費收取等事項多，村級管理行政色彩濃重，政府、村集體與農民關系緊張。2006年國家全面取消農業稅費后，這種局面才有所改善。

第三階段，宅基地改革賦權擴能，推進宅基地管理權限下沉。這一時期是2007年至今。隨著經濟社會的發展，宅基地制度存在的深層次問題日益突出，宅基地制度改革提上議程。2007年《物權法》明確將宅基地使用權作為用益物權。2015年啟動農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，標志著農村宅基地制度改革全面提速。2018年中央一號文件提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。2020年新修訂的《土地管理法》下放了宅基地審批權限，提出了宅基地自愿有償退出機制。同時，新一輪宅基地改革試點正式啟動。一系列賦權擴能政策舉措將帶動宅基地管理進入自我管理不斷完善的新階段。這個階段的鄉村治理，基層政府和村級組織開始向社會管理和公共服務轉變，村民自治不斷推進，各類社會組織蓬勃發展，農村民主法治不斷加強，鄉村治理進入體系和能力現代化的新階段。

二、宅基地管理中呈現出的鄉村治理短板和問題

目前，宅基地存在眾多問題，成因復雜。其中，一個重要問題就是管理混亂，一戶多宅、超標占地、亂搭亂建等現象普遍，歷史遺留問題突出，違法違規占用耕地和基本農田建房問題時有發生，城鎮居民到農村購地買房現象禁而不止。宅基地管理的混亂一定程度上反映了鄉村治理的問題和不足。

集體自我管理缺位。從制度上看，宅基地管理不可謂不嚴。國家出臺了一系列政策文件，各地也都制定了宅基地管理辦法，明確規定了宅基地申請條件、面積標準、審批程序等，內容細致全面。從各地情況看，宅基地審批管控嚴格、程序規范。但從實際情況看，管理效果并不理想，亂占多占超占宅基地行為普遍，據原國土部統計，2009—2011年，全國農村宅基地違法用地數量5.68萬宗，涉及面積23.71萬畝。基層普遍反映宅基地監管難，誰都不想管。造成這種情況的主要原因之一是政府與村集體管理界限不清、責任不明，政府管控過多，承擔了大部分責任，造成村級管理缺位，村集體對農民違法違規行為睜一只眼閉一只眼，基層政府對量大面廣的農村地區宅基地管理有心無力。

自治組織與集體經濟組織職責劃分不清。農經統計顯示，截至2018年底，全國共有29.3萬個村集體經濟組織，約占村莊總數的50.3%；組集體經濟組織73.5萬個，約占村民小組數的15%。但集體經濟組織與村民自治組織在土地、村莊事務等方面的管理關系，一直沒有厘清。以村級組織為例，從相關規定看，按照村民委員會組織法規定，村民委員會負有管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源的職責。村集體經濟組織負責集體“三資”的管理和經營。因此，村民委員會和集體經濟組織均有集體土地管理職責。從歷史沿革看，農村發展經過了土地改革、互助合作、人民公社等階段，村莊組織形態隨之發生重大調整，導致集體土地所有權權利變動和歸屬路徑不夠清晰，權利主體具有一定的模糊性，使得農村集體經濟組織和村民委員會在宅基地管理上主體不清，職責劃分不明。主體不明一定程度上造成了村級宅基地管理混亂。

農民主體作用沒有得到充分發揮。受傳統觀念、生活生產方式改變、民主管理機制不健全等因素影響，宅基地管理中，農民主體作用沒有得到有效發揮，“政府干、農民看”的現象較為普遍。首先，宅基地從農民私有到集體所有的演變及長期無償占有使用的事實，造成農民的宅基地“私有”“祖宅”等傳統觀念強烈，對“主動參與管別人、接受他人管自己”意愿不高，主動參與集體管理意識不強。其次，隨著社會經濟發展，農民生活生產方式現代化，大量勞動力進城務工，鄰里間合作和依賴程度降低，與村集體聯結關系程度降低，造成主觀上不關心、客觀上沒有時間精力參與集體管理。再次，一些村級自治組織渙散、村集體經濟組織力量薄弱，民主管理機制不健全，也造成農民參與低，難以發揮應有的主體作用。

三、從完善宅基地管理思考鄉村治理的現代化

宅基地管理中凸顯的鄉村治理機制不完善、治理能力有待提高的問題值得關注。宅基地制度改革中，地方結合改革探索的提升鄉村治理能力的好做法好經驗，值得借鑒。

明確政府管理邊界，增強村級自我管理能力。從鄉村治理整體看，要不斷完善法律制度體系，堅持農民的事情農民辦，從立法上明確政府管理和公共服務界限，明確集體自我管理權能，逐步糾正“政府代替集體管理”的主體錯位現象，使得政府和村集體各司其職。具體到宅基地管理中，政府應回歸公共管理本職，重點對規劃管控、用途管制、耕地保護等涉及公共利益部分進行監管。村集體負責對成員資格、宅基地位置和面積等進行審核。

加強基層黨組織的領導，理順自治組織與集體經濟組織關系。從實踐情況看，在基層黨組織領導核心作用得到充分發揮的地方，村級治理都更為規范有序，集體經濟發展更好、農民群眾滿意度更高。廣東省佛山市三水區等地區關于重要事權實行清單管理的探索，也為理清村級組織關系提供了成功經驗。應繼續推動村黨支部書記通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織負責人，加強基層黨組織領導。同時，在黨組織領導下，對村民自治組織和集體經濟組織事權進行梳理，進一步明確各自在宅基地管理等事務中的職責定位，確保不缺位、不越位，農村事務管理規范有序。

健全群眾參與管理機制，充分發揮農民的主動性。鄉村治理與農業發展、農民利益息息相關，面對的是成千上萬的農民，離不開農民群眾的參與。江西省鷹潭市余江區在宅基地制度改革中，組建1040個村民小組理事會，還權于民，讓農民自行決定改革相關事宜，成功啃下宅改“硬骨頭”，再次彰顯了群眾參與村莊治理的強大力量。應在借鑒各地探索成功經驗基礎上，創新群眾參與機制，充分保障其知情權、參與權、表達權、監督權。同時，尊重農民群眾的首創精神和基層實踐，把選擇權交給農民，而不是替農民選擇，激發群眾參與熱情，形成人人參與、齊抓共管的良好局面。