靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)困境與完善進(jìn)路

吳東蔚

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073）

一、問(wèn)題的提出

隨著新用工形態(tài)出現(xiàn)并不斷發(fā)展，越來(lái)越多的勞動(dòng)者成為游離于傳統(tǒng)工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍之外的靈活就業(yè)人員。本文所稱的“靈活就業(yè)人員”亦可理解為“非典型勞動(dòng)者”，指的是不具有勞動(dòng)關(guān)系或是否具有勞動(dòng)關(guān)系存在很大爭(zhēng)議、通過(guò)提供勞動(dòng)換取報(bào)酬的勞動(dòng)者，其典型代表是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員。據(jù)國(guó)家信息中心測(cè)算，截至2019年，我國(guó)平臺(tái)員工約有623萬(wàn)人，為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)提供服務(wù)的人數(shù)接近7800萬(wàn)[1]。多數(shù)靈活就業(yè)人員從事的都是低層次低技術(shù)的工作，沒(méi)有得到足夠的培訓(xùn)，其工作環(huán)境蘊(yùn)含潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)，典型者如外賣騎手[2]。無(wú)論從保障勞動(dòng)者權(quán)益還是從促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)的角度出發(fā)，都有必要保障靈活就業(yè)人員的工作安全。

然而，這一龐大群體的安全保障需求卻難以得到滿足。不同于典型就業(yè)人員，靈活就業(yè)人員的經(jīng)濟(jì)從屬性和人格從屬性較不明顯，且其往往未簽訂勞動(dòng)合同，這與傳統(tǒng)的勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定理論相齟齬，故司法裁判多認(rèn)定勞務(wù)提供者與平臺(tái)之間不存在勞動(dòng)關(guān)系[3]。既有規(guī)范將從屬性勞動(dòng)（勞動(dòng)關(guān)系）和獨(dú)立性勞動(dòng)（民事關(guān)系）二分，工傷保險(xiǎn)的適用對(duì)象僅限于具有勞動(dòng)關(guān)系的職工，故靈活就業(yè)人員往往無(wú)法享受工傷保險(xiǎn)的保障。我國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)難稱發(fā)達(dá)，工傷保險(xiǎn)仍是分散工作風(fēng)險(xiǎn)的主要機(jī)制，這意味著無(wú)法參保的靈活就業(yè)人員往往要自行承擔(dān)事故風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)此，許多學(xué)者致力于將部分靈活就業(yè)人員（如網(wǎng)約工）納入“職工”范疇，通過(guò)解釋論路徑使傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系概念包容平臺(tái)用工。但一方面，由于靈活就業(yè)人員的從屬性較為隱蔽，上述解釋不免誘發(fā)爭(zhēng)議，學(xué)者們只能強(qiáng)調(diào)在認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系時(shí)要充分考慮具體案情。另一方面，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第二條，工傷保險(xiǎn)費(fèi)用僅由用人單位一方繳納，且用人單位的范圍限于“企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等組織和有雇工的個(gè)體工商戶”，這意味著許多勞動(dòng)者（如家政服務(wù)從業(yè)者）根本不具備繳費(fèi)條件。此外，發(fā)生工傷事故后，用人單位也要支付部分工傷待遇。因此，要將靈活就業(yè)人員納入工傷保險(xiǎn)的覆蓋范圍內(nèi)，須對(duì)既有制度做體系性變革。擴(kuò)展工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍的嘗試，在理論與制度兩個(gè)維度都遭遇阻力。

但換個(gè)角度來(lái)說(shuō)，是否一定要將靈活就業(yè)人員納入傳統(tǒng)工傷保險(xiǎn)范圍內(nèi)，才能分擔(dān)其工作風(fēng)險(xiǎn)呢？路徑其實(shí)不止一條。國(guó)務(wù)院辦公廳于2019年8月發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“抓緊研究完善平臺(tái)企業(yè)用工和靈活就業(yè)等從業(yè)人員社保政策，開(kāi)展職業(yè)傷害保障試點(diǎn)，積極推進(jìn)全民參保計(jì)劃，引導(dǎo)更多平臺(tái)從業(yè)人員參保”。目前正在開(kāi)展試點(diǎn)工作的主要有江蘇省南通市、太倉(cāng)市、蘇州市吳江區(qū)和江西省九江市。相較于傳統(tǒng)的工傷保險(xiǎn)制度，職業(yè)傷害保障制度有何優(yōu)勢(shì)？試點(diǎn)過(guò)程中又出現(xiàn)了什么困難？本文將以此為基點(diǎn)展開(kāi)分析。

二、靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度試點(diǎn)現(xiàn)狀概述

江蘇省南通市和太倉(cāng)市于2006年開(kāi)始靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，江蘇省蘇州市吳江區(qū)和江西省九江市也分別于2017和2019年成為試點(diǎn)地區(qū)。本文將從參保范圍、繳費(fèi)水平、職業(yè)傷害的認(rèn)定范圍、保險(xiǎn)待遇和支付主體等五個(gè)方面展開(kāi)介紹①[4]81-83[5]63，先以表格形式宏觀呈現(xiàn)四地試點(diǎn)情況（詳見(jiàn)表1），之后再作具體說(shuō)明。

第一是參保范圍。四地文件都明確規(guī)定具有勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者不在參保之列，但具體參保范圍有所不同，太倉(cāng)市的參保范圍最窄，只有享有本市戶籍且參加了本市社會(huì)保險(xiǎn)的靈活就業(yè)人員才可參保；南通市次之，要求靈活就業(yè)人員在市區(qū)各級(jí)勞動(dòng)事務(wù)所、人才交流中心等勞動(dòng)、人事事務(wù)代理機(jī)構(gòu)代理勞動(dòng)保障關(guān)系，或以本人名義申請(qǐng)辦理了個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照，且繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)；吳江區(qū)和九江市的參保范圍最廣，兩地都不以戶籍限制參保范圍，且九江市明確將超過(guò)法定退休年齡但仍在70周歲以下的務(wù)工人員和大中專見(jiàn)習(xí)實(shí)習(xí)生都納入?yún)⒈７秶＜幢闶菂⒈７秶钫奶珎}(cāng)市職業(yè)傷害保險(xiǎn)，其規(guī)定的參保范圍也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)的工傷保險(xiǎn)。

表1 靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)的試點(diǎn)概況

第二是繳費(fèi)水平。職業(yè)傷害保險(xiǎn)費(fèi)的征收有固定費(fèi)率和固定金額兩種模式，南通市采用前者，設(shè)定0.5%的費(fèi)率，繳費(fèi)基數(shù)與養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)一致；吳江區(qū)和九江市采行后者，費(fèi)用都是每年180元，參加了吳江區(qū)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)或醫(yī)療保險(xiǎn)的參保人員，還可以享受每人每年120元的財(cái)政補(bǔ)貼；太倉(cāng)市則不對(duì)參保人員收費(fèi)，相關(guān)費(fèi)用由職業(yè)傷害保險(xiǎn)基金支出。總體而言，職業(yè)傷害保險(xiǎn)費(fèi)的負(fù)擔(dān)水平在合理范圍之內(nèi)，不會(huì)給靈活就業(yè)人員造成過(guò)重負(fù)擔(dān)。

第三是職業(yè)傷害的認(rèn)定范圍。南通市和太倉(cāng)市規(guī)定的范圍較廣：南通市基本遵循《工傷保險(xiǎn)條例》第十四、十六條的規(guī)定，但將第十四條第一款第四、六、七項(xiàng)（即職業(yè)病、途中工傷和兜底條款）排除在外；太倉(cāng)市則在借鑒《工傷保險(xiǎn)條例》第十四、十五條的基礎(chǔ)上規(guī)定了四種職業(yè)傷害情形：一是因“三工”而受到傷害，二是因工作職責(zé)受到暴力等意外傷害，三是在進(jìn)行搶險(xiǎn)救災(zāi)等維護(hù)國(guó)家、公共利益的活動(dòng)時(shí)受到傷害，四是在工作場(chǎng)所及職業(yè)崗位上突發(fā)疾病，完全喪失勞動(dòng)能力；吳江區(qū)和九江市規(guī)定的范圍較窄，兩地都規(guī)定，靈活就業(yè)人員在從事的職業(yè)崗位上，因工作原因受到突發(fā)的、非本意的、非疾病的事故傷害，可以享受職業(yè)傷害保險(xiǎn)待遇，也即職業(yè)傷害的認(rèn)定范圍僅限于“三工”情形。總的來(lái)說(shuō)，相較于《工傷保險(xiǎn)條例》第十四和十五條，職業(yè)傷害的認(rèn)定范圍較小，但基本上能滿足保障靈活就業(yè)人員的安全保障需求。

第四是保險(xiǎn)待遇。南通市和太倉(cāng)市的保險(xiǎn)待遇較為優(yōu)厚，南通市的保險(xiǎn)待遇基本遵照《工傷保險(xiǎn)條例》的有關(guān)規(guī)定，太倉(cāng)市的待遇略差一些，其規(guī)定治療費(fèi)用由醫(yī)保基金參照工傷保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)支付，受傷參保人員可依其傷殘等級(jí)不同而享受不同數(shù)額的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和基本生活補(bǔ)助，但因職業(yè)傷害死亡的參保人員只能享受養(yǎng)老保險(xiǎn)按規(guī)定發(fā)放的喪葬費(fèi)和撫恤金。相比之下，吳江區(qū)和九江市的保險(xiǎn)待遇更差一些，根據(jù)吳江區(qū)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員的報(bào)告，吳江區(qū)的保險(xiǎn)待遇大約相當(dāng)于工傷保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)的40%；而九江市的保險(xiǎn)待遇約為吳江區(qū)的一半，例如，吳江區(qū)的職業(yè)傷害身故補(bǔ)助金為40萬(wàn)元，九江市則為20萬(wàn)元。保險(xiǎn)待遇較為優(yōu)厚的南通市和太倉(cāng)市要求參保人員繳納社會(huì)保險(xiǎn)，待遇較為一般的吳江區(qū)和九江市則未有此要求，而且如前所述，南通市和太倉(cāng)市的職業(yè)傷害認(rèn)定范圍較吳江區(qū)和九江市寬泛。這可能說(shuō)明，南通市和太倉(cāng)市的職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度主要是通過(guò)既有工傷保險(xiǎn)體制的助力才得以維持。

第五是支付主體。南通市的職業(yè)傷害繳費(fèi)直接并入工傷保險(xiǎn)基金，并由基金支出相應(yīng)費(fèi)用；太倉(cāng)市和吳江區(qū)則建立了專門的職業(yè)傷害保險(xiǎn)基金以支應(yīng)保障費(fèi)用；而九江市的情況不詳。

三、靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度試點(diǎn)評(píng)價(jià)

（一）制度優(yōu)勢(shì)歸納

無(wú)論是擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)的保障范圍，還是引入職業(yè)傷害保險(xiǎn)，目的都是分散靈活就業(yè)人員承擔(dān)的過(guò)重工作風(fēng)險(xiǎn)。蓬勃發(fā)展的近代工業(yè)不但帶來(lái)豐富的產(chǎn)品，還帶來(lái)無(wú)法徹底避免的工作風(fēng)險(xiǎn)，若仍遵循傳統(tǒng)的侵權(quán)法規(guī)制思路，令雇主僅承擔(dān)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，則利益的天平必將偏向雇主一方②，有違正義理念。正是為了分散勞動(dòng)者的工作風(fēng)險(xiǎn)和雇主的賠償責(zé)任，以及緩和因工傷而數(shù)量暴增的侵權(quán)訴訟，各國(guó)才紛紛引入工傷保險(xiǎn)，意圖以群體責(zé)任取代個(gè)體責(zé)任[6]121-122。如今的靈活就業(yè)人員也處于相似的境況之下，如外賣騎手、網(wǎng)約車司機(jī)等提供配送和運(yùn)輸服務(wù)的靈活就業(yè)人員無(wú)法回避交通事故風(fēng)險(xiǎn)，而且這些群體的收入不高，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，如果發(fā)生事故又無(wú)法得到補(bǔ)償，將會(huì)使其本人及家庭陷入生存困境。可以說(shuō)，只有保障靈活就業(yè)人員的安全，才能保障新經(jīng)濟(jì)的安全。

相較于工傷保險(xiǎn)，職業(yè)傷害保險(xiǎn)在實(shí)現(xiàn)上述目的方面具有兩點(diǎn)優(yōu)勢(shì)。一方面，職業(yè)傷害保險(xiǎn)能夠穩(wěn)定且最大程度地覆蓋靈活就業(yè)人員。從試點(diǎn)來(lái)看，職業(yè)傷害保險(xiǎn)的參保范圍遠(yuǎn)大于工傷保險(xiǎn)。此外，我國(guó)工傷保險(xiǎn)與勞動(dòng)關(guān)系綁定，許多靈活就業(yè)人員根本沒(méi)有對(duì)應(yīng)的用人單位，即便借鑒德國(guó)法上的“類雇員”理論，也無(wú)法將之納入既有工傷保險(xiǎn)體系內(nèi)。而且，引入“類雇員”理論形成的勞動(dòng)關(guān)系三分法雖然可以在一定程度上擴(kuò)展勞動(dòng)法和社會(huì)保險(xiǎn)法的適用靈活性，但同樣存在界定困難的實(shí)操問(wèn)題，甚至可能更不利于法律的安定性[7]194。由此出發(fā)，采取職業(yè)傷害保險(xiǎn)進(jìn)路，可以最大程度地覆蓋所有類型的勞動(dòng)者群體，并且減少勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定爭(zhēng)議。

另一方面，采取職業(yè)傷害保險(xiǎn)進(jìn)路，更有利于保障基金運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性和實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等。從域外與國(guó)內(nèi)實(shí)踐來(lái)看，采取工傷保險(xiǎn)或類工傷保險(xiǎn)進(jìn)路（即以工傷保險(xiǎn)基金為支付主體或在保險(xiǎn)待遇上向工傷保險(xiǎn)看齊）往往會(huì)導(dǎo)致保障范圍收縮，或保險(xiǎn)基金承擔(dān)過(guò)大運(yùn)營(yíng)壓力。日本規(guī)定了工傷保險(xiǎn)的特別加入制度，但特別加入的范圍僅限于從事特定七種業(yè)務(wù)的獨(dú)立工人或從業(yè)人員，且工傷認(rèn)定范圍也主要限于“三工”情形③。南通市以工傷保險(xiǎn)基金作為支付主體（南通市該項(xiàng)保險(xiǎn)的名稱就是“工作傷害保險(xiǎn)”），試點(diǎn)情況不甚理想，主要原因是收不抵支[4]83。南通市的保險(xiǎn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)未必比吳江區(qū)高，但保障待遇近乎吳江區(qū)的兩倍，且認(rèn)定范圍也遠(yuǎn)寬于后者。吳江區(qū)和九江市采取職業(yè)傷害保險(xiǎn)進(jìn)路，試點(diǎn)情況要好得多：保險(xiǎn)待遇較低，基金運(yùn)營(yíng)壓力較小；認(rèn)定范圍較窄，取證調(diào)查的難度減輕。

進(jìn)言之，區(qū)別對(duì)待不同類型的勞動(dòng)者，而非一刀切地給予同樣的工傷待遇，有助于落實(shí)實(shí)質(zhì)平等所包含的合理差別待遇[8]。以平臺(tái)經(jīng)濟(jì)為例，靈活就業(yè)人員與平臺(tái)的關(guān)系較為松散，勞動(dòng)者可以相對(duì)自由地選擇勞動(dòng)時(shí)間、勞動(dòng)地點(diǎn)、勞動(dòng)工具和勞動(dòng)強(qiáng)度，就業(yè)門檻和跨平臺(tái)流動(dòng)成本也大大降低[9]。傳統(tǒng)工傷保險(xiǎn)之所以要求用人單位為勞動(dòng)者繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，在認(rèn)定工傷時(shí)淡化過(guò)錯(cuò)因素，正是因?yàn)橛萌藛挝恢鲗?dǎo)、控制勞動(dòng)者的行為并享受行為利益[6]122。多數(shù)靈活就業(yè)人員的勞動(dòng)從屬性較典型勞動(dòng)者弱，在保障基本安全需求的前提下給予其適度的區(qū)別對(duì)待，更有利于落實(shí)實(shí)質(zhì)平等。

（二）實(shí)踐難題總結(jié)

九江市試點(diǎn)時(shí)間較短，尚無(wú)法掌握足夠的實(shí)踐資料，但由前述可見(jiàn)，吳江區(qū)的試點(diǎn)相對(duì)成功，更具備推廣可能。不過(guò)，這不意味著試點(diǎn)過(guò)程一帆風(fēng)順。下文以吳江區(qū)為例說(shuō)明試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的難題[5]64。

第一，參保人數(shù)仍相對(duì)較少。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度難以實(shí)現(xiàn)為靈活就業(yè)人員提供保障的初衷，且基金運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性會(huì)受到威脅。吳江區(qū)的參保人數(shù)累計(jì)達(dá)2.2萬(wàn)人，約占同期靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或基本醫(yī)療保險(xiǎn)總?cè)藬?shù)的22.74%，比例雖已不小，但離全面覆蓋仍有較大差距，且不同于預(yù)期，參與新經(jīng)濟(jì)的靈活就業(yè)人員很少參保。而從江蘇省總工會(huì)的調(diào)研來(lái)看[10]，江蘇省靈活就業(yè)人員尋求安全保障的意愿比較強(qiáng)烈，雖然所在平臺(tái)用工主體（包括平臺(tái)企業(yè)和與之合作的勞務(wù)派遣公司）為其辦理了社會(huì)保險(xiǎn)的受調(diào)查者僅占18%，但在未享受這一待遇的受調(diào)查者中，有74.1%通過(guò)其他方式（以個(gè)人名義或其他社會(huì)身份）參加了社會(huì)保險(xiǎn)或商業(yè)意外傷害保險(xiǎn)。靈活就業(yè)人員為什么愿意參加社會(huì)保險(xiǎn)或商業(yè)意外傷害保險(xiǎn)而不積極參加職業(yè)傷害保險(xiǎn)呢？原因可能有二：其一，靈活就業(yè)人員工作不穩(wěn)定、流動(dòng)性強(qiáng)。因缺乏江蘇地區(qū)的調(diào)研數(shù)據(jù)，本文參酌新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)同樣發(fā)達(dá)的北京地區(qū)的調(diào)研數(shù)據(jù)進(jìn)行說(shuō)明。根據(jù)對(duì)北京地區(qū)快遞從業(yè)人員的調(diào)研[11]85-86，80%以上的受訪者從業(yè)不到三年，不到一年的占比更是高達(dá)38%。其二，商業(yè)意外傷害保險(xiǎn)部分滿足了靈活就業(yè)人員的安全保障需求。包括美團(tuán)、餓了么、滴滴在內(nèi)的不少平臺(tái)企業(yè)為靈活就業(yè)人員購(gòu)買了商業(yè)意外保險(xiǎn)[4]80。在江蘇省總工會(huì)的調(diào)研中，有53%的受調(diào)查者與平臺(tái)用工主體簽訂了勞動(dòng)合同，平臺(tái)用工主體為這部分群體中44.7%的人購(gòu)買了商業(yè)意外傷害保險(xiǎn)、商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)和企業(yè)年金等其他保險(xiǎn)；而在前述的北京調(diào)研中，有48%的受訪者擁有商業(yè)保險(xiǎn)。但商業(yè)意外保險(xiǎn)存在繳費(fèi)貴、范圍窄、保障少、理賠難等問(wèn)題，而且無(wú)法提供長(zhǎng)期保障，難以真正替代性地發(fā)揮職業(yè)傷害保險(xiǎn)的保障作用[12]。

第二，職業(yè)傷害的認(rèn)定存在較大爭(zhēng)議。靈活就業(yè)人員受用人單位控制的程度較低，或是根本沒(méi)有用人單位，故而其較為自由，很可能會(huì)出現(xiàn)工作時(shí)間、工作地點(diǎn)、工作內(nèi)容與日常生活或業(yè)務(wù)交織在一起、難以區(qū)分的情況。傳統(tǒng)的工傷保險(xiǎn)也出現(xiàn)了居家工作發(fā)生工傷的證明困難問(wèn)題，以知名的馮某猝死案為例④，中學(xué)教師馮某在考試結(jié)束后將考卷帶回家中批改，次日早晨被人發(fā)現(xiàn)身亡，但難以判斷其是在加班工作還是上床休息期間發(fā)病。最高院根據(jù)工傷認(rèn)定應(yīng)傾斜保護(hù)職工合法權(quán)益的原則，認(rèn)為應(yīng)作出有利于職工的肯定性事實(shí)推定，故認(rèn)定馮某屬于工傷。但在認(rèn)定職業(yè)傷害的過(guò)程中，是否應(yīng)完整移植工傷保險(xiǎn)領(lǐng)域的舉證責(zé)任規(guī)則，恐怕難以直接得出肯定性結(jié)論。靈活就業(yè)人員容易出現(xiàn)工作與生活混同的情況，且雇主的控制能力較弱，這意味著許多關(guān)鍵證據(jù)可能掌握在靈活就業(yè)人員手中，若徑直借鑒工傷保險(xiǎn)的舉證責(zé)任配置規(guī)則，由雇主或經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)舉證不能的后果，會(huì)導(dǎo)致天平過(guò)度傾向于靈活就業(yè)人員。在既有規(guī)范未明確舉證責(zé)任配置規(guī)則的情況下，如何達(dá)致利益平衡，殊值考慮。

第三，增加了有關(guān)部門的監(jiān)管難度。職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度的主要資金來(lái)源是參保人員繳費(fèi)和財(cái)政資金或保險(xiǎn)基金補(bǔ)貼，若企業(yè)使用靈活就業(yè)人員但不與之形成勞動(dòng)關(guān)系，則可以轉(zhuǎn)嫁包括工傷保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)成本。靈活就業(yè)人員與固定就業(yè)人員存在邊界上的模糊地段，部分企業(yè)可能會(huì)利用自身的組織管理權(quán)限，盡量使勞動(dòng)者被認(rèn)定為靈活就業(yè)人員而非職工，從而逃避社會(huì)責(zé)任。從吳江區(qū)的試點(diǎn)情況和域外實(shí)踐來(lái)看，這種風(fēng)險(xiǎn)是切實(shí)存在的[13]。如何更好地監(jiān)管企業(yè)的用工行為，避免職業(yè)傷害保險(xiǎn)的政策目的落空、工傷保險(xiǎn)制度的根基遭受侵蝕，于監(jiān)管部門而言是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

四、靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)的基本定位與完善進(jìn)路

（一）以滿足基本保障需求為依歸

如前所述，南通市與太倉(cāng)市的試點(diǎn)實(shí)踐要么難以推進(jìn)，要么復(fù)制難度太高，而吳江區(qū)的試點(diǎn)則相對(duì)成功。造成這一差別的主要原因是基本定位的差異。南通市與太倉(cāng)市采取的基本定位是將靈活就業(yè)人員納入工傷保險(xiǎn)或類工傷保險(xiǎn)體制內(nèi)，給予其優(yōu)厚的保險(xiǎn)待遇。承擔(dān)工傷保險(xiǎn)成本的主力是用人單位，但用人單位不承擔(dān)職業(yè)傷害保險(xiǎn)的成本，僅靠參保人員個(gè)人繳費(fèi)、保險(xiǎn)基金和財(cái)政補(bǔ)貼，難以支撐對(duì)標(biāo)工傷保險(xiǎn)的優(yōu)厚待遇。最終的結(jié)果，要么是基金入不敷出，要么是為了維持可持續(xù)運(yùn)營(yíng)而縮減保障范圍，使職業(yè)傷害保險(xiǎn)成為少數(shù)靈活就業(yè)人員的“特權(quán)”，使旨在緩和實(shí)質(zhì)不平等的職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度淪為助長(zhǎng)不公的幫兇。

故此，有必要明確職業(yè)傷害保險(xiǎn)的基本發(fā)展定位，即在資金有限的情況下，如何權(quán)衡好參保人群、職業(yè)傷害認(rèn)定范圍和保險(xiǎn)待遇之間的關(guān)系。職業(yè)傷害保險(xiǎn)源發(fā)于傳統(tǒng)工傷保險(xiǎn)無(wú)力覆蓋大量靈活就業(yè)人員的現(xiàn)實(shí)，意圖解決的是“從有到無(wú)”的問(wèn)題，故其首要目標(biāo)是增加參保人群，囿于資金有限，只能適度縮小職業(yè)傷害認(rèn)定范圍、降低保險(xiǎn)待遇。易言之，職業(yè)傷害保險(xiǎn)的政策目的，應(yīng)是為絕大多數(shù)游離于傳統(tǒng)工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍之外的靈活就業(yè)人員提供基本的安全保障，唯有精準(zhǔn)把握這一定位，方能兼顧需要與可能。應(yīng)指出的是，職業(yè)傷害保險(xiǎn)的基本發(fā)展定位是動(dòng)態(tài)的，可能會(huì)因?yàn)橹贫茸兏铩⒔?jīng)濟(jì)形勢(shì)變化與國(guó)家政策轉(zhuǎn)向等多種因素而進(jìn)行調(diào)整。例如，若國(guó)家改革工傷保險(xiǎn)制度，將靈活就業(yè)人員納入工傷保險(xiǎn)保障范圍，那么彼時(shí)的職業(yè)傷害保險(xiǎn)就無(wú)需以增加參保人群為首要目標(biāo)。

進(jìn)言之，更高層次的保障需求又應(yīng)如何滿足？本文認(rèn)為，應(yīng)由商業(yè)意外保險(xiǎn)提供相應(yīng)服務(wù)。應(yīng)然層面，工傷保險(xiǎn)與職業(yè)傷害保險(xiǎn)旨在為廣義上的勞動(dòng)者提供一般性的、基本的安全保障，商業(yè)意外保險(xiǎn)提供的則是相對(duì)個(gè)性化的安全保障。勞動(dòng)者群體內(nèi)部存在分層，旨在服務(wù)一般勞動(dòng)者的工傷保險(xiǎn)和職業(yè)傷害保險(xiǎn)可能難以滿足特殊勞動(dòng)者（如高層次勞動(dòng)者）的保障需求，商業(yè)意外保險(xiǎn)可發(fā)揮滿足不同層次需求的補(bǔ)充性作用。但落位到實(shí)然層面，當(dāng)前的商業(yè)意外保險(xiǎn)并未發(fā)揮上述補(bǔ)充性作用，商業(yè)保險(xiǎn)公司利用我國(guó)多數(shù)地區(qū)缺乏職業(yè)傷害保險(xiǎn)、難以為靈活就業(yè)人員提供充足安全保障的現(xiàn)況，以更高的價(jià)格出售基本安全保障產(chǎn)品、獲取商業(yè)利潤(rùn)。因此，在我國(guó)普遍引入職業(yè)傷害保險(xiǎn)之初，職業(yè)傷害保險(xiǎn)與商業(yè)意外保險(xiǎn)會(huì)出現(xiàn)沖突，但職業(yè)傷害保險(xiǎn)有國(guó)家財(cái)政作支撐，且不以追求商業(yè)利潤(rùn)為目的，而商業(yè)意外保險(xiǎn)在提供基本安全保障產(chǎn)品方面的競(jìng)爭(zhēng)力較弱，隨著時(shí)間推移，其會(huì)將重心轉(zhuǎn)移至滿足更高層次的安全保障需求上，特殊勞動(dòng)者的需求也將因此而得到滿足。

（二）具體政策建議

第一，以吳江區(qū)的試點(diǎn)為模板，盡快向全國(guó)推廣職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度。因?yàn)殪`活就業(yè)人員流動(dòng)性強(qiáng)，而目前的職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度僅在部分地區(qū)試點(diǎn)，所以部分靈活就業(yè)人員可能基于流動(dòng)性的考慮而選擇不參保。這是職業(yè)傷害保險(xiǎn)參保人數(shù)相對(duì)較少的重要原因。因此，應(yīng)盡快向全國(guó)推廣職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度，即便短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，也應(yīng)盡快在北上廣深等聚集有大量靈活就業(yè)人員的地區(qū)推廣試點(diǎn)。為保障制度統(tǒng)一，人社部應(yīng)出臺(tái)試點(diǎn)的指導(dǎo)原則，并規(guī)定不同試點(diǎn)地區(qū)之間的制度銜接規(guī)則。

第二，從吳江區(qū)的試點(diǎn)來(lái)看，職業(yè)傷害保險(xiǎn)政策的宣傳應(yīng)加強(qiáng)針對(duì)性。吳江區(qū)的參保人員幾乎都在30歲以上，50歲以上的占比更是接近40%，30歲以下的占比不足10%[5]63。但從針對(duì)北京地區(qū)快遞從業(yè)人員的調(diào)研來(lái)看，49%的從業(yè)人員的年齡在21—30歲之間[11]85。年輕勞動(dòng)者的身體相對(duì)健康，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不足，在宣傳職業(yè)傷害保險(xiǎn)政策時(shí)應(yīng)更針對(duì)年輕靈活就業(yè)人員，通過(guò)微信等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)擴(kuò)大宣傳。

第三，對(duì)于部分行業(yè)的靈活就業(yè)人員，可以強(qiáng)制平臺(tái)為其購(gòu)買職業(yè)傷害保險(xiǎn)。從事快遞、家政服務(wù)、網(wǎng)約車等工作的靈活就業(yè)人員面臨較高的工作風(fēng)險(xiǎn)，且往往通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提供服務(wù)，可立法強(qiáng)制平臺(tái)企業(yè)出資為其購(gòu)買職業(yè)傷害保險(xiǎn)[7]204。若企業(yè)繳費(fèi)不足以支持職業(yè)傷害保險(xiǎn)平穩(wěn)運(yùn)行，可要求靈活就業(yè)人員也繳納一定的配套費(fèi)用。不過(guò)，在經(jīng)濟(jì)下行的宏觀背景下，不宜過(guò)度增大企業(yè)負(fù)擔(dān)，故而應(yīng)以實(shí)地調(diào)研為基礎(chǔ)，合理確定強(qiáng)制保險(xiǎn)的行業(yè)范圍。

第四，縮短繳費(fèi)周期。與工傷保險(xiǎn)一樣，既有職業(yè)傷害保險(xiǎn)試點(diǎn)都以年為繳費(fèi)周期，但靈活就業(yè)人員的流動(dòng)性遠(yuǎn)高于固定就業(yè)人員，其工資結(jié)算亦不具備明顯的周期性，以年為繳費(fèi)周期，很容易造成靈活就業(yè)人員重復(fù)繳費(fèi)，從而增加其負(fù)擔(dān)。此外，若企業(yè)為靈活就業(yè)人員購(gòu)買一年的職業(yè)傷害保險(xiǎn)后，靈活就業(yè)人員又在短期內(nèi)離職，雙方可能會(huì)因?yàn)楸ｋU(xiǎn)費(fèi)用問(wèn)題而發(fā)生糾紛，以月為繳費(fèi)單位則可以在很大程度上避免上述問(wèn)題。從兼顧效率與公平的角度出發(fā)，宜將繳費(fèi)周期縮短為月。

第五，完善職業(yè)傷害認(rèn)定的舉證責(zé)任配置。傳統(tǒng)工傷保險(xiǎn)將舉證責(zé)任配置在用人單位一方，這是基于勞動(dòng)者從屬性而實(shí)行的傾斜保護(hù)。為避免靈活就業(yè)人員濫用舉證優(yōu)勢(shì)，原則上可以借鑒民法上的“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”規(guī)則，但從維護(hù)靈活就業(yè)人員合法權(quán)益的角度出發(fā)，應(yīng)對(duì)工作時(shí)間、工作地點(diǎn)和工作原因作較為寬泛的解釋。具體言之，以楊某猝死案為例⑤，法官楊某于家中突發(fā)疾病猝死，但難以確定其是否是在家加班工作期間發(fā)病，法院根據(jù)楊某電腦桌上擺放著的散開(kāi)的案卷材料，以及電腦里存有尚未寫完的判決，認(rèn)定楊某屬于工傷。楊某雖非靈活就業(yè)人員，但該案同樣涉及工作時(shí)間的認(rèn)定問(wèn)題，故具有借鑒意義。在另一案例中⑥，外賣騎手提交了手機(jī)訂單截圖、通話記錄以證明其事發(fā)時(shí)正在從事配送工作，得到法院認(rèn)可。進(jìn)言之，在特定情形下亦應(yīng)倒置舉證責(zé)任，例如，如果平臺(tái)企業(yè)規(guī)定了考勤制度，則應(yīng)由平臺(tái)企業(yè)對(duì)工作時(shí)間承擔(dān)舉證責(zé)任。

第六，完善費(fèi)用籌措機(jī)制。如前述，既有試點(diǎn)的主要籌資渠道是參保人員繳費(fèi)和財(cái)政資金或保險(xiǎn)基金補(bǔ)貼，在此種籌資模式的框架下，企業(yè)逃避社會(huì)責(zé)任的問(wèn)題難以得到圓滿解決：選擇用工方式是企業(yè)的自由，政府不可能為企業(yè)使用靈活就業(yè)人員設(shè)定比例限制；要求政府深入無(wú)數(shù)企業(yè)內(nèi)部，監(jiān)管其是否規(guī)范用工，亦不太現(xiàn)實(shí)；司法機(jī)關(guān)對(duì)于如何區(qū)分勞動(dòng)者和靈活就業(yè)人員的問(wèn)題，至今仍莫衷一是。若跳出傳統(tǒng)籌資模式的框架，避免企業(yè)因過(guò)度使用靈活就業(yè)人員而逃避社會(huì)責(zé)任的最好方法是使之承擔(dān)職業(yè)傷害保險(xiǎn)的部分費(fèi)用，因而要求使用靈活就業(yè)人員較多的企業(yè)繳納一定的職業(yè)傷害保險(xiǎn)費(fèi)是可選的規(guī)制路徑之一。如何選定合適的繳費(fèi)主體？第一種思路是要求使用靈活就業(yè)人員達(dá)一定比例以上的企業(yè)繳費(fèi)。但此種思路不具有可行性，一是因?yàn)殪`活就業(yè)人員的用工比例可能隨時(shí)變動(dòng)，二是因?yàn)槠髽I(yè)可能利用組織管理權(quán)限來(lái)調(diào)整用工比例、規(guī)避繳費(fèi)。第二種思路是要求從事特定行業(yè)的企業(yè)繳費(fèi)。表面上看，這可能構(gòu)成對(duì)特定行業(yè)的歧視，但事實(shí)上由于從事特定行業(yè)（如快遞、家政服務(wù)）的企業(yè)業(yè)已因承擔(dān)較小的社會(huì)成本而獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，因而對(duì)其征收職業(yè)傷害保險(xiǎn)費(fèi)，一定程度上有助于維護(hù)行業(yè)間公平。因此相較之下，第二種思路更為合理。至于具體行業(yè)的選擇，則要由國(guó)家參酌行業(yè)平均利潤(rùn)率、靈活就業(yè)人員用工比例及受保護(hù)程度等多種因素而確定。已為靈活就業(yè)人員購(gòu)買職業(yè)傷害保險(xiǎn)的企業(yè)無(wú)需再繳納此費(fèi)用，以免重復(fù)繳費(fèi)、加劇企業(yè)負(fù)擔(dān)。至于具體費(fèi)率如何厘定，是一個(gè)更具技術(shù)性的問(wèn)題，法學(xué)研究者難以作出準(zhǔn)確回應(yīng)，但企業(yè)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不應(yīng)與購(gòu)買職業(yè)傷害保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)有過(guò)大差距，否則企業(yè)會(huì)有意選擇負(fù)擔(dān)較小的制度，導(dǎo)致另一種制度淪為具文。

注釋

①參見(jiàn)：《南通市靈活就業(yè)人員工作傷害保險(xiǎn)暫行辦法》《太倉(cāng)市靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)暫行辦法》《吳江區(qū)靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)辦法（試行）》《九江市靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)辦法》。

②在工傷保險(xiǎn)制度出現(xiàn)以前，古典侵權(quán)法被用來(lái)解決工傷問(wèn)題，雇主沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的意外事件產(chǎn)生的后果由勞動(dòng)者自行消化，此種解決路徑對(duì)于雇主更為有利。參見(jiàn)：鄭曉珊.工傷認(rèn)定一般條款的建構(gòu)路徑［J］.法學(xué)研究，2019（04）：121.

③「特別加入制度のしおり（一人親方その他の自営業(yè)者用）」による。

④最高人民法院（2017）最高法行申6467號(hào)行政裁定書(shū)。

⑤河北省廊坊市中級(jí)人民法院（2019）冀10行終182號(hào)行政判決書(shū)。

⑥江蘇省南京市中級(jí)人民法院（2020）蘇01民終2564號(hào)民事判決書(shū)。