基于DIIS方法的中國區(qū)域應急表現(xiàn)能力評價研究

馮佳昊 陳 寧

(1.中國科學院大學 公共政策與管理學院，北京 100049；2.北京市勞動保護科學研究所，北京 100054)

0 引言

2019年我國安全生產(chǎn)形勢較以往有所好轉，但自然災害的烈度與頻度有增加趨勢[1]，這對我國突發(fā)事件應急處置的主體——政府來講是嚴峻的挑戰(zhàn)。我國幅員遼闊，省級行政區(qū)域眾多，不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，導致不同區(qū)域應急基礎設施、應急人員、應急資金等配備程度不一，嚴重制約區(qū)域應急能力的提高。

因此，本文引入應急表現(xiàn)能力的概念，即“應急表現(xiàn)能力是指政府、組織或個人在日常發(fā)生的突發(fā)事件應急處置行為中所表現(xiàn)出來的基本素質”[2]。應急表現(xiàn)能力與應急能力的不同之處在于，應急表現(xiàn)能力是動態(tài)波動的，對其評價聚焦于政府在處置突發(fā)事件時呈現(xiàn)在社會大眾面前的應急能力，包括救援能力、響應能力、現(xiàn)場控制能力、輿情控制能力、現(xiàn)場恢復能力等。本文以區(qū)域的應急表現(xiàn)能力為研究對象，以潘教峰研究員提出的智庫DIIS理論方法(收集數(shù)據(jù)Data—揭示信息Information—綜合研判Intelligence—形成方案Solution)為研究思路[3]，動態(tài)分析全國31個省市區(qū)在各類突發(fā)事件應對中所表現(xiàn)出的應急能力，最終給出排名并提出政策建議，為各省市區(qū)應急管理能力的提高提供智力支持。

1 數(shù)據(jù)收集

本研究搜集2019年1月1日至2019年12月31日我國除港、澳、臺地區(qū)以外的31個省市區(qū)所發(fā)生的自然災害事件和人因事件，之后對所搜集的事件進行篩選，篩選依據(jù)為此事件是否啟動了本區(qū)域一級或二級應急預案并造成了重大經(jīng)濟或人員損失。據(jù)此，每個省市區(qū)挑選出5件社會影響較大，經(jīng)濟或人員損失慘重的突發(fā)事件；與此同時，通過各省市區(qū)應急管理廳網(wǎng)站搜集關于上述突發(fā)事件應對過程的資料，如事故調查報告、事故通報等，制作突發(fā)事件案例庫并整理成冊，作為后續(xù)專家打分的依據(jù)。

2 信息揭示

2.1 應急表現(xiàn)能力評價指標體系構建

本文采用德爾菲法構建應急表現(xiàn)能力評價指標體系。第一步是遴選專家。本研究根據(jù)權威性與代表性相結合原則遴選專家，選取在應急管理領域有豐富經(jīng)驗的專家，經(jīng)過遴選，共有13名專家進入專家咨詢環(huán)節(jié)。第二步，初步構建評價指標體系。在廣泛閱讀應急管理中預防、準備、響應、恢復與減緩等階段文獻的基礎上，通過頭腦風暴進行小組討論，本文根據(jù)Robert Heath的危機管理4R(縮減力Reduction、預備力Readiness、反應力Response、恢復力Recovery)理論[4]初步構建以應急準備、應急響應、應急救援與應急恢復4個指標為一級指標，以應急預案、應急人員、應急物資等16個指標為二級指標的應急表現(xiàn)能力指標體系，根據(jù)這些初步形成的指標形成專家咨詢問卷，進行專家咨詢。第三步，專家咨詢。共進行2輪專家咨詢，專家問卷以電子郵件方式發(fā)送給各位專家，之后對反饋意見進行匯總與分析。第一輪專家問卷可根據(jù)初步構建的評價指標體系設計，進行第2輪專家問卷咨詢時，向專家提供第一輪專家打分的結果以供專家參考，同時請專家對現(xiàn)有評價指標體系提出修改意見。第四步，構建最終評價指標體系。初始擬定評價指標體系包含一級指標4個，二級指標16個。經(jīng)過2輪專家咨詢后，新增二級指標2個，共18個二級指標。最終的評價指標體系，見表1。

表1 2019年中國區(qū)域應急表現(xiàn)能力評價指標Tab.1 Assessment Indicators for regional emergency performancecapabilities in China in 2019

2.2 區(qū)域特征描述

通過分析與研究2019年所有人因事件和自然災害事件集合而成的案例庫，可以發(fā)現(xiàn)各個區(qū)域內2019年度突發(fā)事件的一些基本特征，例如西北地區(qū)多發(fā)自然災害，東部發(fā)達省區(qū)多發(fā)安全生產(chǎn)事故等，具體的區(qū)域突發(fā)事件特征信息，見表2。

表2 典型區(qū)域特征描述Tab.2 Description of typical regional features

3 綜合研判

根據(jù)上文構建的應急表現(xiàn)能力評價指標體系對整理成冊的案例庫進行歸類與整理，并據(jù)此制作專家打分表，邀請專家進行打分與研判。將整理好的突發(fā)事件與指標對應的資料以省市區(qū)為單位分類，將其制作為以省市區(qū)為單位的專家打分評價表；邀請專家進行研討，請專家根據(jù)相應指標對每個省市區(qū)進行打分(分值設置為應急準備部分5分，應急響應部分5分，應急救援部分5分，應急恢復部分5分，總分20分，后續(xù)會相應換算為100分)。最后，根據(jù)總分分級。根據(jù)專家打分結果采用加權平均的方法計算出每個省市區(qū)應急準備、應急響應、應急救援和應急恢復的分數(shù)，最終4部分相加得到該省市區(qū)的總分，再根據(jù)總分得出分級情況。

經(jīng)過專家研判與打分，得到2019年區(qū)域應急表現(xiàn)能力排名，該排名分為4個等級，見表3。

表3 2019年中國區(qū)域應急表現(xiàn)能力排名Tab.3 Regional emergency performance ranking in China in 2019

4 形成方案

根據(jù)2019年度區(qū)域應急表現(xiàn)能力的結果，本文從應急準備、應急響應、應急救援、應急恢復4個方面提出以下建議。

(1)在應急準備方面，首先應利用大數(shù)據(jù)技術強化安全生產(chǎn)基礎信息工作，建立基礎數(shù)據(jù)采集制度，在一些高危行業(yè)建立安全生產(chǎn)大數(shù)據(jù)風險源數(shù)據(jù)庫，做好應急準備工作；其次，應加強科普宣教和培訓演練工作。培養(yǎng)全民應對災害的意識與能力，加強培訓與演練，推動應急演練從“演戲”向“演練”轉變。

(2)在應急響應方面，應提高訓練與演習的強度。在發(fā)生突發(fā)事件時，應急指揮小組與聯(lián)動部門緊密熟練的協(xié)作可以在一定程度上有效支撐應急救援行動，從而減緩事故影響。應急響應決策的準確、有效性能夠有效減小人員傷亡等。只有應急響應的速度和規(guī)范性都得到有效加強，才能在總體上提高應急響應的能力。

(3)在應急救援方面，首先應進一步完善應急預案系統(tǒng)，依靠大數(shù)據(jù)的技術紅利構建數(shù)字化應急預案系統(tǒng)；其次，應建立聯(lián)動響應機制，實現(xiàn)模塊化調度，例如當災情事故發(fā)生時，消防等相關部門啟動應急預案，建立功能化作戰(zhàn)模塊，調度聯(lián)動部門第一應急響應力量，實施針對性救援力量調集，提升聯(lián)動作戰(zhàn)效能。

(4)在應急恢復方面，首先應逐步引入第三方參與事故調查的機制，提高事故調查的獨立性、公正性以及調查結論的科學性、權威性；其次，應強化事故調查對改進工作與完善制度的引導作用，強化從災難中學習的功能；最后，應進一步完善調查過程、調查證據(jù)和調查結論的適時公開制度，及時消除公眾疑慮，提高公眾對調查工作和調查結果的認同度。

5 結論

本文通過運用智庫DIIS理論方法，對2019年31個省市區(qū)應急表現(xiàn)能力進行分析與評價，得出如下結論：

(1)北京等6個區(qū)域應急表現(xiàn)能力優(yōu)秀；安徽等10個區(qū)域應急表現(xiàn)能力良好；河南等10個區(qū)域應急表現(xiàn)能力一般；湖南等5個區(qū)域應急表現(xiàn)能力較差。

(2)提出應建立安全生產(chǎn)大數(shù)據(jù)風險源數(shù)據(jù)庫，提高訓練與演習的強度，構建數(shù)字化應急預案系統(tǒng)，引入第三方參與事故調查機制等建議，以期為我國學界和實務界提供良好借鑒，幫助應急表現(xiàn)能力較差的區(qū)域及時改進應急管理工作，提高突發(fā)事件處置水平與能力。