上海自貿區臨港新片區安全生產監管機制創新探析

吳江

摘 要：近些年，安全生產監管機構大力引導和督促企業落實安全生產主體責任，但每次事故調查報告里總有“安全責任落實不到位”，不可否認事故責任主體確實存在這一問題，但從另一個角度來看，國內現行的安全生產監管體系以指令性法律法規為主，企業在安全管理上的主動性被降低，轉為被動執行，甚至使得安全責任在企業實際落實過程中出現了形式主義。本文通過對比部分西方國家和國內的安全生產監管體系，創新性地探討分析了在自貿區臨港新片區實施“盡職照管”安全生產監管機制的可能性及操作性。

關鍵詞：自貿區臨港新片區;安全生產監管;體制機制創新;盡職照管

中圖分類號：F74 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.03.019

2019年8月20日，中國（上海）自由貿易區臨港新片區正式揭牌，這是以習近平同志為核心的黨中央總攬全局、科學決策做出的進一步擴大開放重大戰略部署，是新時代彰顯中國堅持全方位開放鮮明態度、主動引領經濟全球化健康發展的重要舉措。上海自貿區臨港新片區的戰略定位為總書記做出的“五個重要”指示，既“要努力成為集聚海內外人才開展國際創新協同的重要基地、統籌發展在岸業務和離岸業務的重要樞紐、企業走出去發展壯大的重要跳板、更好利用兩個市場兩種資源的重要通道、參與國際經濟治理的重要試驗田，有針對性地進行體制機制創新，強化制度建設，提高經濟質量”。為實踐“機制創新、先行先試”的管理理念，本文將探討在自貿區臨港新片區試行安全生產監管的體制機制新模式。

近年來，政府監管部門對安全生產的監管力度持續加大，不斷出臺新的法律法規，開展全國性的安全大檢查和全國性的安全宣傳活動等。然而，災難性的安全事故還是頻頻發生，例如：“8·12”天津港大爆炸、“3·21”江蘇響水天嘉宜化工公司大爆炸以及今年6月13日發生的浙江溫嶺液化氣槽罐車爆炸事故等。每次事故調查結果的第一條總是提到“安全責任落實不到位”，幾乎無一例外！我們有著世界上最龐大的安全監管機構，最多的安全生產管理人員，可為什么還是會出現“安全責任落實不到位”的情況？回顧歷史，我們發現一個不幸的事實，那就是包括目前安全管理較先進的西方國家在內的安全管理發展也曾經是靠災難性的安全事故來推動的。從1970年到2010年的40年間，西方國家發生了很多災難性的安全事故，其中1974年的英格蘭弗利克斯環己烷爆炸事故、1976年的意大利塞維索毒氣泄漏事件、 1988年的派普·阿爾法英格蘭北海油氣平臺火災爆炸事故、1998年的澳大利亞朗福德事故等四起災難性事故推動了歐洲和澳大利亞政府對安全生產監管逐步轉向了“目標設定”模式，這一監管行為轉變背后的思路和理念值得我們思考和借鑒。

1 以目標設定為導向的安全監管體系

從安全管理的角度看，企業的安全責任不僅僅是遵守安全生產法律法規相關的條款，更重要的是確保企業的生產經營活動能夠在各類生產安全風險受控的前提下安全平穩地開展，后者也是安全管理的核心目標。目前，歐洲、澳大利亞和新加坡的安全監管都是朝著“目標設定”這個大方向在推動，該發展趨勢是基于“以目標設定為導向的安全監管體系會促使企業更加主動重視安全生產管理，提高安全管理效率效果”這一觀點，《安全例證報告》制度就是該觀點有力證據。

《安全例證報告》制度最早是英國安全與健康執行局（Health and Safety Executive）在英格蘭弗利克斯環己烷爆炸事故后出臺的《英國健康與安全工作法》提出的，該法規要求雇主履行一般性義務條款，即確保工人和公眾所面臨的風險處在“合理可行最低”水平，就是我們現在所稱的“ALARP原則”（As Low As Reasonably Practicable）。這是英國陸上生產設施安全管理法規的第一次重大變化，這一變化大大超越了過去對雇主的具體指令性要求，安全管理的主體責任完全轉移到企業經營者的頭上。后來在經歷了意大利塞維索毒氣泄漏事件、澳大利亞朗福德事故等災難性事故后，歐盟、澳大利亞先后出臺實施了如《塞韋索法令》等相同或相似的法規和要求。它們的立法思想都遵循了一種模式：朝著目標設定為導向的監管體系發展，企業完全負責確保生產運營安全而不是單純的遵守法律條款。值得一提的是，新加坡近年也采用了這一監管模式，2014年12月，在對如何提升政府現有監管制度和尋找國際最佳實踐做了系統調研后，由新加坡人力部成立的專項工作組向政府推薦實行《安全例證報告》制度，政府經過進一步研究論證，決定在2017年9月1號實行《安全例證報告》制度，與此同時，新加坡每年都舉行《安全例證報告》學術交流大會。

《安全例證報告》制度對企業采取“非指令性”的管理方式，轉而要求企業證明其生產經營活動范圍內的風險均被有效控制到合理可行的水平，企業可通過采取管理體系、工程概念、方法、工具等管理、技術手段確保實現安全相關系統的可用性和安全性。在落實《安全例證報告》制度的過程中，企業會積極尋求、投資有效的解決方案。因此，《安全例證報告》制度能夠增強企業安全管理的內生動力，鼓勵企業按照“ALARP原則”不斷改進，推動企業創新。而政府和行業監管部門在該體系中的職責是審核《安全例證報告》，并決定接受與否，以此決定是否頒發運營許可證，監管部門對企業的檢查評估也是以企業的《安全例證報告》為依據，檢查企業實際運營中采取的各項管理、技術措施是否和報告相符，即說的和做的是否一致。與此同時，隨著技術和管理水平的不斷提升，“ALARP原則”也可賦予監管者進一步提高標準的依據。

2 以指令性法規為主的安全生產監管體系

還有一種觀點認為，安全生產需要建立在各種規范和技術支持之上，其中安全生產法規體系的基礎作用尤為重要，以指令性法律法規為主的安全監管體系應運而生，這也是我國采用的安全監管模式。據統計，目前，全國人大、國務院和相關主管部門已經頒布實施并仍然有效的有關安全生產主要法律法規約有130多部，基本建立了以《安全生產法》為主體，由國家相關法律法規和標準規程、部門規章、規范性文件等所構成的安全生產法律法規體系，且該體系還在日趨健全和完善。

需要指出的是，新中國成立以來，我國安全生產標準化工作發展迅速，據不完全統計，國家及各行業頒布了涉及安全的國家標準上千項，各類行業標準幾千項。我國安全生產方面的國家標準或者行業標準，均屬于法定安全生產標準，或者說屬于強制性安全生產標準，《安全生產法》有關條款明確要求生產經營單位必須執行安全生產國家標準或者行業標準，通過法律的規定賦予了國家標準和行業標準強制執行的效力。此外，我國許多安全生產立法直接將一些重要的安全生產標準規定在法律法規中，使之上升為安全生產法律法規中的條款。因此，我國安全生產國家標準和行業標準，雖然和安全生產立法不無區別，但在一定意義上說，也可以被視為我國安全生產法律法規體系的一個重要組成部分。

以指令性法律法規為主的監管體系的優勢顯而易見，詳盡的“規則”可供企業遵照執行， 安全生產標準化、安全風險管控和隱患排查治理體系（雙控體系）、突發事件應急管理、安全生產信用體系建設、安全文化建設等十余種專業管理工具可供企業選擇使用，政府及其行業管理部門通過各種形式的培訓、檢查、考核、文件、活動等方式對企業進行監督指導。在當前的現狀下，選擇現行的指令性法規監管體系是合適的。但從另一個方面來看，要達到安全管理預期的實效性，例如“有效遏制重特大事故的發生”，其前提是監管部門制定的具體要求必須在理論上能夠實現預期的目標，實際上這是很難做到的，甚至是不現實的，因為行業間存在差別，企業的具體風險更是千差萬別，通過實施一套具體要求很難實現有效管控風險，遏制事故的發生。此外，詳盡的“規則”會使企業機械地進行安全生產管理，不利于落實安全責任，企業知道要做什么，卻不知道為什么要這么做，知其然而不知其所以然，不利于企業通過系統科學地管理安全來實現可持續的安全管理能力。而且由于該監管體系要求監管機構和企業配備龐大的安全管理機構，一些中小企業無法在資源投入上予以保障，疊加上其對履行法定安全生產主體責任認識不足，僥幸心理強，主動安全意識差，安全生產管理工作缺位，安全生產管理基礎、過程管理和應急能力薄弱，導致六成以上的生產安全事故發生在中小企業。而體量大、安全投入有保障的企業——比如國企或大型民企——在執行這一體系時較為得心應手，“黨政同責、一崗雙責”“管業務必須管安全、管生產必須管安全”等管理原則也有力促進了大型企業的安全生產形勢的穩定好轉。

相比之下，以目標設定為導向的安全監管體系在給了企業很大自由度的同時，將安全責任全部落到企業的頭上，既松開了企業管理安全的雙手，又將風險降低的標準無限向下推，即風險沒有最低只有更低，企業隨時間推移必須持續降低風險，對企業來說，安全管理的挑戰實際上更大。該監管體系主要的局限性和風險在于該制度除了要求企業有足夠的專業知識履行“ALARP原則”，還要求監管者具備專業知識和經驗來識別最佳實踐。此外，如果監管者過度依賴企業的自律性，導致企業注重安全生產資料檔案而不是安全管理本身的現狀難以好轉。上述局限性也是目前關于基于“規則”的指令性法規與基于“目標設定”的安全例證制度的優缺點的爭論仍在繼續的原因。

3 “盡職照管”安全生產監管機制

結合國內安全生產現狀，生搬硬套國外所謂的經驗或標準顯然是不可取的，鑒于上述兩種監管體系的優劣勢及自貿區臨港新片區區內企業業態，建議創新性地執行“盡職照管”的安全生產監管機制。“盡職照管”監管機制的核心思想是在設定的框架下將安全生產責任完全下放，比如當前的標準化、雙重預防機制、ISO45001，能否讓企業自選？監管機構不強制按某一種體系來考評，企業只要根據實際情況選定一種適用的即可。監管機構負責設計管理框架，由企業的第一責任人通過提交書面“保證信”的形式來實現，“保證信”內要明確闡述如何實踐或實施管理框架的計劃，包括確保運營的合規性、如何負責組織資源、使用何種管控工具、如何實施考核兌現等內容。“保證信”經過監管部門認可后，代表雙方事先達成一致，這也為后期的監管提供了依據，同時監管者也可為企業提供必要的支持，比如派出專家進行現場支持等。如此一來，監管機構和企業雙方被統一到如何實現管理框架計劃的目標上了，雙方共同的關注點是解決安全生產中遇到的實際問題，通過實踐過程中的逐步完善與持續改進，企業的安全管理水平會穩步提升，監管部門的任務也得以保證，實現雙贏。“盡職照管”監管機制不僅僅適用于政府或行業監管部門，也同樣適用于集團公司性質的大型企業。

“盡職照管”監管機制將安全生產責任重心放在了企業一方，也是促使企業真正落實其安全生產主體責任的方式之一。該機制既要求企業采用“保證信”積極管理風險，又對控制措施作一些具體的技術要求，是一個“目標設定”和“規則”指令性規章的綜合體。更宏觀地看，“盡職照管”監管機制也是“以人為本”和“全員參與”的安全管理理念的體現，因為在企業提交的“保證信”中，需要橫向涵蓋所有的部門，縱向囊括從領導層到一線員工的所有人，而“保證信”的討論制定必須依靠員工的充分參與，是一種對員工在企業安全管理中的作用與地位的肯定，也可以大大減少員工之間、管理人員和一線員工在安全管理上的沖突或矛盾，還可以調動和激發員工參與安全管理的積極性和創造性。“保證信”的討論制定本身也是員工安全培訓教育的過程，水漲船高，員工安全知識技能的增加與公司安全管理效率形成良性互動，員工會逐步提高解決安全工作中實際問題的能力，企業會逐漸改善安全生產條件，這也是一個企業和員工共同受益的“雙贏”過程。

不論何種安全生產監管體系，其背后的出發點是一致的，就是控制風險，遏制生產安全事故的發生。一個新的機制在實施推廣中，未經深入研究或未在適當地方嚴謹試點，盲目在更大范圍示范或推廣應用往往會造成更大的隱患，也必然會出現一些新的問題或矛盾，比如企業重承諾低執行，說一套做一套，進而導致安全管理水平下降;再如監管機構成為甩手掌柜等。配合區內空間布局分區逐步實施，自貿區臨港新片區具備作為試點條件，可在新片區現代服務業開放區核心區先行先試，同時加大對企業違規行為的處罰力度和對監管機構的考核力度，抓住安全監管重心，以此規避試行過程中出現的漏洞，逐步化解實施中出現的新的矛盾，只要著眼于未來，積極學習和探索新的安全監管辦法，相信“盡職照管”監管機制會有成熟的一天！

參考文獻

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