多層次養老保險體系建設現狀、問題及建議
——以安徽省為例

王嘉裕

(悉尼大學 商學院金融系，新南威爾士州 悉尼 2042)

根據安徽省第七次全國人口普查結果，截至2020年11月1日零時，安徽省65歲及以上人口占全省總人口的比重為15.01%。與2010年安徽省第六次全國人口普查相比，上升4.78個百分點。[1]居全國第8位、中部第1位，高于全國平均水平1.36個百分點，[1]安徽省人口老齡化呈現基數大、進程快的發展趨勢，未來這種形勢將進一步加劇。據預測，2022年，安徽省老年人口總量將突破1300萬、占比達到20%，進入中度老齡化階段；同時，“十四五”時期，中重度失能老年人預計將突破70萬人，困難老年群體兜底保障也將由絕對貧困群體向相對貧困群體轉變，保障覆蓋面將進一步擴大，總體上全省養老服務供需矛盾將更加突出。

積極應對人口老齡化突破單一的生命歷程理論支撐，將關注對象由部分老年人轉向全體老年人，以更包容的政策環境為全體老年人提供維護其身心健康的政策體系。[2]養老保險體系是社會保障體系的重點和核心。健全多層次的養老保險體系，是積極應對人口老齡化、促進養老保險制度可持續發展的重要舉措。同其它省份一樣，安徽已建立機關和事業單位工作人員養老保險、城鎮企業職工養老保險、城鄉居民養老保險三大主要養老保險制度，成效顯著，但多元養老保險制度并存也帶來養老保險財務可持續性等問題。為了使養老保險長期健康發展，必須深化改革，建立多層次多主體的養老保險體系。

一、安徽省多層次養老保險體系發展現狀

安徽省當下實行的養老保險體系主要有三個層次：基本養老保險是第一層次，以政府為主導，主要包括城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險；補充養老保險為第二層次，由企事業單位提供，主要包括企業年金和職業年金；個人儲蓄性養老保險為第三層次，自愿選擇，有待發展。

(一)養老保險制度逐步健全

養老保險在社會保障制度中具有重要地位。安徽已建立機關和事業單位工作人員養老保險、城鎮企業職工養老保險、城鄉居民養老保險三大主要養老保險制度。[3]近年來，安徽省制定出臺了一系列政策措施，對退休人員基本養老金進行了調整，降低養老保險費率，規范養老保險省級統籌，相關的工作任務進展順利，取得明顯成效，保障服務水平也有所提高。安徽省養老保險制度改革不斷深化，切實開展基金的保值增值工作，加大投資力度，拓寬投資渠道，穩定推進年金投資運營管理，監督養老保險基金的流動，檢查是否存在違法亂紀行為，致力于年金體系的發展，養老保障待遇定期提高，確保正常發放，提高養老金保障水平。同時，機關事業養老保險制度改革工作也取得實質性進展，養老保險覆蓋范圍漸漸變廣，人人享有參保機會，建立多種體制機制，安徽省養老保險制度日益健全。

(二)基本養老保險基本實現全覆蓋和可銜接

“十三五”以來，安徽省大力支持參保工作，制定規劃、出臺政策吸引民眾積極參保，努力做到全覆蓋，不忘為公眾謀福利，提升公眾的幸福感，“保基本”基本落實，保障能力顯著提升。2020年末全省參加城鎮職工基本養老保險人數為1 283.5萬人，城鄉居民基本養老保險參保人數為3 490.1萬人。[4]參保人數逐年增加，待遇水平逐步提高。目前,安徽省已開展城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續工作，切實推動了基本養老保險轉移接續工作的順利進行。

(三)加快推進補充養老保險制度建設

補充養老保險不具有強制性，但國家和政府還是鼓勵、支持企業和機關事業單位積極參與，為職工建立年金。[5]職工在參加企業年金或職業年金前，必須參加基本養老保險。安徽省于2004年出臺意見開始準備實施企業年金，于2016年制定辦法發展職業年金，不斷調整改革方案加快推進制度建設。在補充保險資金方面，政府鼓勵采取不同的資金運作和管理方式，例如：商業資本活動、社會活動或大型企業的獨立運作。企業年金和職業年金可由活躍于社會市場的組織在某些領域或部門以協議的形式進行管理、維持和提高，也可與商業機構簽訂合同，讓其負責資金運營，多家商業保險公司和銀行參與其中。

(四)個人儲蓄性養老保險和商業養老保險有所發展

個人儲蓄性保險具有很強的自愿性，也就是說個人可以根據自己的經濟能力決定是否參與其中，購買多少以及購買什么樣的保險產品，可以確定自身的參保水平。[6]安徽省政府關注重視商業養老保險的發展，于2017年出臺實施意見，規范商業養老保險的發展方向，推進商業養老保險的資金運用，提升管理能力，推出新型保險產品，提供人性化服務，提升保障水平。居民收入增加，購買商業養老保險產品的人數也隨之上升，商業保險額有所增加，這不僅促進了安徽省商業養老保險的發展，同時，還形成產業鏈，推動了整個保險行業的發展。

(五)信息化建設發展較快

若要養老保險制度保持健康高效運轉，信息化建設是基本技術支撐，加快信息化建設對于安徽省社會保障事業發展具有重要意義。安徽省根據自身情況，逐步建立并不斷完善信息系統，有關于城鄉居民的，有關于機關事業單位的，還包括省本級企業基本養老保險平臺等，這些信息系統能夠收集和處理養老保險的相關數據，形成高效便捷的信息數據庫，儲存有用的信息，當有集體或個人需要相關數據時，這些信息平臺可以滿足其需求，登錄官方網站即可查詢。通過養老保險信息管理系統，完成參保人的待遇發放，為參保人查詢繳費提供便利，使得業務經辦更加規范統一，服務手段得到改進，工作效率提高，透明度增強，助推養老保險實現省級統籌，便于養老保險跨省轉移。實體社保卡覆蓋率較高，基本實現“一人一卡”，鼓勵民眾申領電子社保卡，通過手機查詢信息，完成參保等工作。現在，安徽省的“一卡通”升級了，還可以為居民提供各式各樣的服務。安徽省12333電話咨詢服務中心熱心幫助廣大市民朋友，不僅提供“線上”服務，還通過“線下”走進群眾，贏得了好口碑，也獲得了榮譽稱號。未來，安徽省信息化建設會充滿新的動能和活力，釋放更加廣闊的發展空間，推進養老保險事業發展和資源共享。

二、安徽省多層次養老保險體系存在的問題

(一)基本養老保險承受巨大壓力，容易形成“空賬”

用于“保基本”的第一層次，也就是說基本養老保險具有兜底作用，其資金采取社會統籌，同時，根據規定的比率將一定比例的資金放入個人賬戶中，該層次保險在運行時很難留下積累基金，所以本質上還是一邊收取資金一邊支付待遇，就像水池里一邊蓄水一邊放水，也就很難讓水變多。老年人口數量增加，年輕人相比較少，人口紅利消失，創造的社會財富減少。再加上新冠肺炎疫情等突發情況會使得社會經濟發展受阻，許多高校畢業生找不到工作，增大了就業壓力，在此環境下，參保率得不到提高，籌集資金更加困難，而養老待遇發放又不能停止或減少，容易造成收不抵支，形成“空賬”。基本養老保險替代率居高不下，其保障基本生活的職能已經過剩，民眾過度依賴基本養老保險，對其他養老保險的支持度不高，也在一定程度上剝奪了其他層次的發展機會。

(二)補充養老保險參與度不足，覆蓋率不高

處于第二層次的補充養老保險的發展起步較晚，配套措施不完善，缺乏推動該層次發展的力量。補充養老保險制度建立相對較好的主要是一些大型國有企業、外資(合資)企業、上市公司、機關事業單位，而中小企業數量眾多且很少有建立企業年金或職業年金的。首先，相關的財稅優惠政策、改革完善政策不多，沒有建立健全動力機制，政府扶持力度不夠。其次，過多強調企業的作用，企業是主要投保人，整體福利負擔較重，相關優惠政策傾斜力度不夠，政策效率與公平性不足，企業資金有限。再次，職工個人缺乏參保的激情，認為參加也行，不參加也沒有什么大事，可能還覺得參保過程繁瑣，加上政策解讀、知識普及工作沒有落實到位，職工對此不了解，參與熱情不高，忽視了個人參保的重要性。實際參保人數不多也是多方面原因導致的，覆蓋率較低使其發展具有局限性。

(三) 個人儲蓄性養老保險各方支持力度不足，缺口較大

處于第三層次的保險發展較為緩慢，該保險投資收益高，但占比卻不高。由于目前政策不完善，公眾的購買意識不強，個稅遞延養老保險模式試點開展面臨種種困難，“以房養老”、養老投資理財等還只是針對小部分人群，推廣力度不大。市場的重要作用沒有發揮出來，沒有合理利用市場資源，規范市場秩序。商業性養老保險本身還存在很多問題，其險種、產品類型單一，可供選擇的險種數量較少，看似有很多東西可供選擇，可實際上提供的保險服務都差不多，沒有太大的區別，針對性不強。此外，該儲蓄性養老保險一般起保額度較高，也有投資風險，高收入群體會根據自身情況考慮購買，普通家庭較難接受，基本上不會考慮投保。如果一直持續這種局面，有錢的群體就會享受更多的保障，進而加大投資力度，獲取更高的收益，而沒有積蓄的群體則無法享受該層次的保險，也無法獲得收益，可能會進一步擴大貧富差距。

三、構建安徽省多層次養老保險體系的對策

(一)進一步推動基本養老保險制度創新

為了改善基本養老保險“頭重”的情況，政府應履行組織管理和兜底的職責，積極出臺相關政策、方案進行制度改革，建立和完善相關機制，做到依法落實，不違背發展規律。完善現行的基本制度，采取必要手段進行激勵，約束不良行為；深入民眾生活，加強政策宣傳，促使居民和職工大力支持參保工作，以積極的態度參與其中；人口在城市與城市之間流動，必要時養老保險也可進行轉移接續工作，為民眾提供便利；建立隱形債務彌補機制，用于分散風險；在個人賬戶里放入合理的資金數量，推進基金省級統籌，提高整體待遇水平；增強養老金制度的統一性，避免各制度體系分離，實行時發生沖突；加大基金投資運營，選取合適的運營機構對基金進行經營管理，加大養老金市場的投資力度，投資時選取多種產品，形成多種組合，規范化、合理化的投資運營可以獲取可觀的投資收益，提高待遇給付能力。老年群體日益龐大，可持續發展問題迫在眉睫，參保單位和參保人要依法履行繳費義務，支持政府的各項工作。保險基金也會出現收不抵支的現象，還有基金貶值的風險，存在較多管理問題，這時由政府出面兜底，給予政策支持和資金補助，確保資金額度保持在合理區間，維持收支平衡，可以適度減輕政府責任，逐漸提高企業和個人的主體意識。隨著社會發展，養老責任必然會從政府下放到企業和個人手中，基本養老保險的“頭重”問題必須適當解決。簡單來說，減輕第一層次的壓力，也就釋放了另外兩個層次的發展潛力，激發創造活力，進一步擴展其發展空間，它們的地位會逐漸上升。因此，不斷使基本養老保險制度趨于完善，適當降低其所占比重，政府對于其他層次養老保險的發展及時出臺具體的支持政策，是推進多層次發展的必要之舉。

(二)完善企業年金和職業年金制度

第一層次的“保基本”功能得到充分落實后，政府要將目光放于企業年金和職業年金上。為了鼓勵支持更多企業和單位為職工考慮，為職工謀福利，政府應明確提出建立該制度的原則和必要性，為其規劃發展方向；為企業單位提供稅收優惠，保障建立年金制度，降低企業和職工的參保成本，提高參保積極性，同時，需要重點關注數量眾多的中小企業，制定政策向其傾斜，為它們的年金發展提供最大的便利，提高其參與度；分析市場環境，時刻注意防范市場風險；相關部門對申請運營管理資金的經辦機構加大審查力度，對其進行資格認定，做到嚴格把關，加強對機構的監督管理，對存有違反亂紀行為的機構進行處罰，嚴重的可撤銷其資格，為提高資金運營效率提供保障；高質量完成基金的保值增值工作很重要，在此期間的投資運營工作、監督管工作也要穩步落實，創造一個良好的投資環境，相關人員要整合監管資源，落實監管責任；進行調查走訪，找出存在的問題，簡化經辦程序，降低準入門檻；保障勞動者的合法權益，為其增加保障福利，緩解養老問題帶來的緊迫感，使職工對未來充滿信心；適度提高年金的占比，緩解第一層次的壓力，激勵相關人員參與其中，也可以減輕企業負擔，推動社會經濟發展。用人單位要充分發揮主體作用，在實行補充養老保險時要嚴格按照相關法律政策，嚴格篩選經辦機構，避免出現漏洞而難以彌補，為職工謀福利，讓職工想為企業發展貢獻力量，實現自己的價值，也能讓企業走得更遠，做到互利共贏。職工個人也需要積極了解相關政策，保障自己的合法權益。此外，可以改革各種年金制度，目前的企事業單位是可以自愿選擇是否參與年金計劃，因自主選擇權較大，政府沒有強制，固然參與率不高。如果一開始就將各企事業單位納入年金計劃中，不強制參與，可以選擇退出，但要耗費時間和精力去向上級部門請示，有些可以參與但不想參與的企業便會放棄退出的念頭，能夠提高參保率。另外，企業年金也可以采取“強制和自愿相結合”的模式，大企業可以實施強制性年金計劃，其財務狀況良好、盈利能力強。相對來說，中小企業可遵循自愿性原則，其財務狀況一般或較差、盈利能力較弱，可以根據自身發展情況選擇是否參與。

(三)加快發展個人儲蓄性養老保險

儲蓄對于我國居民來說已成為一種習慣，正常情況下，當經濟發展態勢趨好，儲蓄資金數額會隨之增加，但大多是銀行儲蓄，收益小，風險小，但很難保值增值。當然，作為一個社會人，誰都希望以低投入換取高回報，但當今社會具有投資理財意識的人還是少數，大多數的民眾害怕遇到較高的風險。因此，政府適當干預，以市場為主導，商業保險公司根據市場需求，向廣大市民朋友提供幾種高質量、價格合理、簡單易行的養老保險產品，可以吸引更多的中低收入者參與其中。從多元主體的角度來看，首先，在發展初期，政府要進行適當干預，采取有效的、必要的、可行的扶持措施，出臺稅收優惠政策，簡化投保流程，深化個人儲蓄性養老保險供給側改革，推動提供的保險產品是針對性強、多樣化的，給予的服務是高質量的。開展居民養老服務工作，開展商業活動，設計相應的調查問卷發放給公眾，或者進行走訪調查，形成大數據，以便以此為依據進行產品和險種的設計。合理有效運用保險資金，讓它被合理分配到各個領域，提高運行效率，提升監管水平，激勵各方積極參與，積極推動其良性發展。其次，商業保險公司應該在遵守法律法規的前提下，根據本地社會養老需求，創新發展豐富多樣的養老保險產品及險種供公眾選擇，為個人和家庭制定與自身適配度較高的方案，也就是類似于個性化定制，這樣，不同需求都可以得到較好滿足。加強產品宣傳以拓寬市場，現在出現了一些新型業務，居住的房子也可用來投資，獲取較高收益，還有一些網絡理財，有效吸引了消費者參與投資，但要注意按章辦事，不得違法亂紀。從整體和部分的角度來看，需要穩步加快推動個稅遞延型養老保險試點落地，汲取改革經驗，部分試點取得成功后可以擴大實行范圍，也就擴大了商業養老保險市場。第三層次不是獨立發展的，需要將其與另外兩個層次有效結合，看成一個整體，理清三者之間關系，相互促進，協同發展。政府提供政策支持，市場優化資源配置，企業、家庭及個人積極參與，使得具有較強的激勵性、較高的透明度、較好的靈活性的第三層次未來還有很大的發展空間。

(四)建立以地方政府為主體的老年救助金

該層次養老的責任主體仍然是政府，但以地方政府為主，由財政預算負責籌集所需的主要救助資金。獲取該層次救助金的資格也仍然是公民資格，但與第一層次不同的是，獲取老年救助金要進行經濟狀況調查，即只有收入或生活水平低于某一特定水平的老年人才有資格獲得。《安徽省人民政府辦公廳關于制定和實施老年人照顧服務項目的實施意見》明確要求“完善社會救助制度，確保所有符合條件的老年人按規定納入最低生活保障、特困人員救助供養等社會救助制度保障范圍”[7]。當前，各級民政部門對貧困老年人的救助資金具有該層次養老保障的性質。通過全面落實該層次的老年社會救助，使老年人“應救盡救”。

四、結語

近年來，安徽省政府投入大量人力、物力和財力，積極響應號召，堅持可持續原則，出臺了一系列措施來促進養老保險制度的發展，取得了顯著成效。但是從分析來看，養老保險體系各層次發展失衡問題比較突出，顯得有些“頭重腳輕”，沒有很好地發揮每個層次應該發揮的作用，整個體系發展受阻。安徽省老年人口數不斷增加，養老保障問題不容忽視。和單一的養老保險制度進行比較，多層次養老保險體系具有許多優勢，可以充分發揮多元主體的作用，不讓任何一個主體逃避責任，能夠緩解政府壓力，老年群體基本需求能夠得到滿足，與此同時，也可促進逐漸實現更高層次的養老需求。因此，應進一步推動基本養老保險制度創新，完善企業年金和職業年金制度，加快發展個人儲蓄性養老保險，建立老年救助金，逐步構建起多層次養老保險體系。