構建我國建筑工程質量保險制度的思考

劉蘊智

(同濟大學 經濟與管理學院,上海 201804)

我國旨在引入市場機制條件下的商業保險模式進行建筑工程質量管理的研究、探索和試點工作已有20年左右的歷史，國內學者的研究大都集中在建筑工程質量潛在缺陷保險(以下簡稱“IDI”)方面。20年來對IDI試點進程大概經歷了三個階段：2002年至2006年的理論探索階段、2011年至2014年的項目試點階段,以及2016年至今的全面試點階段。[1]2017年8月，住建部印發《關于開展工程質量安全提升行動試點工作的通知》(建質〔2017〕169號)，明確全國9個省市作為工程質量保險試點地區。這說明,雖經歷了20年的探索，但到目前為止并沒有真正建立具有我國特色的工程質量保險制度，還需要進一步試點。對IDI制度，即使試點工作走在全國前列的上海市也只在全市保障性住房和浦東開發區商品房小范圍內進行了試點，并且在地方立法層面上作出了有別于國家現行法規和規章的前提下才得以實施。同時,“試點工作的通知”要求“培養良好的質量保險市場，逐步建立符合我國特色的工程質量保險制度”，可見，國家要求的是建立建設工程質量保險制度并不僅僅是住宅工程，而目前的試點城市基本都選擇了住宅類房屋，只有深圳試點時擴大到了政府代建的其它工程中。這表明IDI制度在我國的推廣還存在不少困難和制度瓶頸。本文探索的是在現行國家法規和制度框架下如何構建具有我國特色的建筑工程保險制度，以期提供另一種思路，起到拋磚引玉的作用。

1 IDI制度在我國試點中發現的問題

1.1 相關概念

IDI是英文Inherent Defects Insurance(即“建筑工程質量潛在缺陷保險”)首字母的縮寫。是指由建設單位投保的，根據保險合同約定，保險公司對在正常使用條件下，在保險期間內由于建筑工程潛在缺陷所導致被保建筑物的物質損壞，履行賠償責任的保險。它由建設單位投保、支付保費，保險公司為建設單位及建筑物所有權人提供因建筑潛在缺陷導致保修范圍內的物質損失時的賠償保障。[2]從該定義可以看出，此險種對保證工程質量有著重要意義，屬于一種保障民生的險種。IDI起源于法國，最早可追溯到1804年的《拿破侖法典》，成熟于1978年的《斯比那塔法》，后來引入到了法國民法典中。[3]目前，世界上IDI制度執行比較好的國家和地區，比如：西班牙、日本、新加坡、中國香港等，雖然各有特點，但其制度的建立都或多或少參照了法國的制度體系。IDI的保險期，國際通行的做法是在工程質量缺陷責任期滿后，即竣工2年后,啟動為期最長10年的質量潛在缺陷保險期。

建筑工程質量潛在缺陷是指因設計、材料、裝飾裝修、施工等原因造成的工程質量不符合工程建設相關標準及合同約定，并在使用過程中暴露的質量缺陷。IDI分為基本工程保險和附加工程保險，基本險包括保障結構安全的10年期保險和保障保溫、防水性能的5年期保險；附加險包括保障設備管線安裝、裝飾裝修、供熱供冷系統等的2年期保險。[4]

1.2 當前,我國試點IDI制度發現的問題

國內學者通過對比研究提出了當前國內實施IDI制度存在的問題，主要包括：我國工程質量責任保險的法律體系不健全，無論是《建筑法》《保險法》《建設工程質量管理條例》都沒有涉及質量保險問題，更沒有強制性參保要求；保險公司代位追償機制沒有建立；缺乏獨立的質量風險控制機構Technical Inspection Service(以下簡稱“TIS”)，國內風險控制市場發育不完善；既懂建筑工程技術，又熟悉保險業務的復合型人才匱乏等。

2 我國現行的建筑工程質量保證體系

經過多年的不斷積累和總結，我國已經形成了一套具有中國特色的建筑工程質量保證體系和維修資金制度。在項目立項階段建立了可行性研究制度；在項目實施階段建立了先勘察后設計再施工的基本建設程序，為保證建設工程的安全性和可靠性對勘察和設計文件建立了圖紙審查制度；對工程施工的過程管理建立了具有中國特色的建設監理與政府安全質量監督相結合的制度；對竣工驗收階段建立了政府監督機制；還建立了缺陷責任期、質量保修和維修資金制度等，國家還通過立法和行業規章保證這些制度切實落到實處。

實踐表明，這些配套的質量管理制度對保證我國建筑工程質量和安全可靠是行之有效的，但在實際運行中也確實存在工程質量保證責任不明確，在市場經濟條件下，沒有充分利用好經濟手段管理工程質量、促進保修責任落實等問題。筆者認為這些問題完全可以通過參考、吸收、消化國外的一些好做法，不斷補充和完善我國的工程質量保險制度體系，在現有制度框架下，利用市場機制建立起一套符合我國國情的工程質量保險制度，為確保建設工程質量保駕護航。

3 IDI制度在我國施行的不適宜性

3.1 我國的土地制度與西方國家不同

目前，IDI開展比較好的國家和地區，比如：法國、西班牙、中國香港等地的房屋是全產權制，用戶購買的不僅是房屋，還包括土地產權。而我國土地是公有制，業主購買的房產的土地使用權最多只有70年，商業房產的土地使用權一般是40年。西方國家產權人購買房屋保險期過后進行再保險的情況很普遍，而我國業主再保險的動力不足，所以，我國IDI市場的培育和發展就比較緩慢，而且，由于再保險需求不足，保險公司作為金融企業的盈利可能只有通過提高保費來實現，保費的提高又進一步限制了IDI市場的開拓。

3.2 中外實行的質量保修制度不同

我國《建設工程質量管理條例》規定，工程的主體和基礎工程的保修期為設計注明的建筑工程合理使用年限，即基礎和主體等結構工程實行終身保修；[5]有防水要求的屋面、樓地面、墻面，條例規定的最低保修期限為5年，保修主體為相關責任方，國外則沒有類似規定。我國對結構工程的終身保障，比IDI基本保險確定的結構潛在質量缺陷保險期只有10年的保障程度要高多了。如果因引入IDI制度而拋棄終身保修的做法，購房者不是得到了更好保障而是降低了保障期限，因而IDI制度在我國推廣還存在阻力。當然，IDI制度中也有長于條例規定的最低保修期限的，比如：防水工程，IDI是在2年缺陷責任期結束后再加5年保險期，條例規定是從竣工驗收后開始計算保修期，比IDI少了2年。再比如：裝飾裝修工程、管道安裝工程等，條例規定也是從竣工驗收開始計算保修2年，比IDI也少了2年的保障期。對保溫工程條例沒有規定具體的保修期限。目前，一般參照裝修工程保修2年的規定執行，比IDI的保障期少了5年。應當說明的是條例規定的是最低保修期限，建設單位與施工單位在簽訂《建設工程合同》中的約定不得短于該規定，但并不是說保修期最長只能達到最低期限，允許雙方在合同的專用條款中約定長于條例規定的期限。另外，為了增加對相關部位保修的強制性，國家完全可以通過對條例的局部修訂達到上述IDI的保障期限。

3.3 潛在缺陷質量保障實施的主體不同

IDI模式下由建設單位繳納保險費，工程出現需要維修的缺陷，產權人向承保的保險公司報修，保險公司維修后再向責任人追償，通過這樣的程序設計解決業主報修難、維修難、動用維修資金難的“三難”問題。我國執行了多年的保修制度是施工單位承擔了大部分保修責任，缺陷責任期滿后，公共部位的維修費用則從購房者辦理產權證前繳納的維修資金內支出，建設單位根本沒有任何花費。追求利潤最大化是企業的根本屬性，現在引入IDI制度要求建設單位支付保險費，建設單位肯定不樂意，有一定的抵觸情緒不愿意投保，大概這也是我國大部分試點城市IDI投保率低的原因之一。就算目前試點比較早，已基本形成IDI制度框架的上海市，也是通過地方立法設置建設單位繳納物業維修基金，并且設定該基金的費率高于IDI的保險費率，并且投保IDI的基本險和附加險后免交物業保修基金，對商品房用地把投保作為土地出讓的前提等強制性條件才保證了該項試點制度的落地。如果從國家立法層面也設置類似強制性規定的話，在當前我國尚未完全解決人有所居、住宅剛性需求依然較大的背景下，大概率會出現開發商把自己繳納的保險費攤入房價中，進一步推高房價的情況，最終還是要由購房者買單。

3.4 IDI制度本身存在的缺陷

目前，各國實施的IDI最長保障期10年的規定，其雛形是1804的《拿破侖法典》，200多年前的房屋等建筑工程的復雜程度、耐久程度、保障的難度和范圍與今天的建筑已不可同日而語。目前，房屋已向高大化、大跨度、智能化方向發展，當年確定10年保障期也許是合理的，但現在還延續這一做法可能就不是那么科學合理了。

根據2018年11月中國保險行業協會頒布實施的《建筑工程質量潛在缺陷保險質量風險控制機構工作規范》，質量風險控制機構(簡稱為“TIS”)是受保險公司委托，對建筑工程質量潛在風險因素實施辯識、評估、報告、提出處理建議，促進工程質量的提高，減少、避免質量事故發生，并最終對保險公司承擔合同責任的法人機構。TIS的工作內容按照項目進程大致可以分為四個階段：勘察設計階段、施工階段、竣工驗收階段和復查階段，[2]即TIS的工作將在建設工程缺陷責任期滿、IDI保險合同生效前結束。TIS的工作結束后正式進入保險期，保險期內出現保險合同約定的出險事件保險公司就需要維修，維修以后的責任劃分由何種權威機構界定，又需要哪些法律法規約束，才能保證保險公司能及時得到補償也是一個值得研究的問題。

4 構建我國建筑工程質量保險制度的建議

總體來看，我國《建筑法》《建設工程質量管理條例》和部門規章等法律法規建立起的工程質量保障制度，無論從質量保障期、保障效果，還是廣大產權人得到的保障利益上來看都優于IDI提供的保障。但是，我國的工程質量保障制度也有較大的完善和提升空間。

4.1 完善我國建筑工程質量保險體系

建筑工程質量保險包括工程質量保證(保修)保險、工程質量潛在缺陷保險和職業責任保險等三種。[6]目前，我國的法律體系中，《建筑法》《保險法》《產品質量法》《建設工程質量管理條例》等涉及建筑工程質量的保險條款不多，尤其缺少職業責任保險的內容。正如建筑工程質量潛在缺陷概念定義的那樣，工程的潛在缺陷可能與工程勘察、設計、建筑材料、裝飾裝修、用戶使用等因素都有關。而實際工作中，由于責任劃分困難，工程出現問題后被投訴的主體要么是建設單位，要么是施工單位，并且施工單位承擔了大部分責任。投訴很少涉及同為可能出現缺陷責任的勘察單位、設計單位和材料供應商等。為此，建議國家通過修訂相關法律法規，在整個建筑工程行業建立起職業責任保險制度，在建設施工合同、勘察設計合同、材料供貨合同、建設工程委托監理合同、圖紙審查委托合同等合同示范文本中增加投保缺陷責任險的內容，同時，為體現建設單位對工程質量的首要責任將建設單位也納入工程質量責任險的投保范圍，并依法強制施行。根據工程參與方介入工程的時間和所應承擔的責任確定各自的保險期限、厘定相應的保險費率，各方的保險期限應與《建設工程質量管理條例》的規定相同。

4.2 修改建筑安裝工程費用項目組成

修改由原建設部、財政部聯合印發的《建筑安裝工程費用項目組成》，設置新的會計科目，允許各責任主體將投保的費用列入工程成本范圍，[7]以解決資金出處問題。

4.3 探索應對市場經營主體因合并、轉產、破產時責任主體的轉移機制

市場經濟條件下，在工程合理使用期限內經營主體包括保險公司，因種種原因出現合并、轉產甚至破產等情況都有可能。這些市場主體在正常經營期間需承擔的保修責任不能隨著主體的變化而消失。有些經營主體雖然沒有發生變化，也可能由于其他原因失去了維修或賠償能力，這也是政府需要重視的問題。目前做法是，出于對社會穩定、關注民生的考慮，往往由政府“兜底”，這不僅影響了社會穩定，也增加了財政負擔。有關部門應探索建立應對責任主體出現變化時的保修責任的轉移、承續機制，以免產權人的利益受損。對發生合并、轉產的市場主體，市場監管部門應通過所掌握的市場主體申報信息，實行部門間信息共享，及時向社會披露并向有關部門通報市場主體的變動情況，將保修責任主體轉移的約定作為辦理營業執照等相關證件的前置條件；對破產主體在資產清算時應留足投保潛在質量缺陷險的保費等。

4.4 培育并建立規范的、獨立的質量風險控制機構(TIS)

盡管IDI制度在我國實施有不適宜性，但是借鑒其建立獨立的TIS做法還是很有必要的。在我國現有制度框架下建立各方責任主體投保的質量責任保險制度對促進各方主體自覺提高工程質量，減輕企業負擔，保障產權人權益已勢在必行。由于開展工程質量保險業務比較晚，高校又沒有開設建筑工程管理與保險業務相融合的專業或課程，更沒有相關職業資格考試，[8]所以，我國既精通建筑工程技術又熟悉保險實務的復合型人才匱乏，也使得保險公司開拓建筑工程保險市場的熱情大減。在這種情況下要推進符合國情的工程質量保險市場的建立，就必須培育并建立規范的、獨立的TIS。作為試點期間的過渡，上海市2016年12月1日至2018年6月30日試行的《上海市建設工程質量風險管理機構管理辦法》鼓勵現有工程監理、設計審圖、檢測等機構通過改組、合并等方式發展成為風險管理機構。但是，這些機構由于只參與了工程建設某一階段的工作，沒有參與工程從立項、勘察、設計、施工的整個過程，所以，并不適合作為代替保險企業進行全過程風險防控的機構。2018年頒布的TIS工作規范明確提出，TIS應具備獨立性，不得與該工程參建單位存有關聯關系，不得直接或間接參與該工程的項目管理、勘察、設計、施工、監理、材料供應等服務。應當由獨立的TIS按照工作規范向聘任公司提供風險評估報告，才能為保險企業厘定保費提供依據。

4.5 創立權威的、具有政府公信力的工程質量責任鑒定機構

隨著建設用地越來越緊張，國家大型工程比如水利項目、高鐵項目建設越來越多，工程所面臨的水文地質條件、工程地質條件及建設項目的周邊環境也越來越復雜，一些尚無國家標準的結構形式也在不斷出現。同時，隨著科技進步，新技術、新材料、新工藝、新設備不斷被應用于工程中，勘察設計、建筑材料等原因所導致的潛在質量缺陷出現的概率在加大。目前，建筑市場行為不規范，圍標、串標、掛靠施工的現象屢禁不止，也使因施工因素導致的潛在質量風險在加大，再加上建筑行業本身的特殊性，面對這樣一個技術復雜、專業性強的行業的產品出現的潛在質量缺陷，現有的咨詢中介機構無論是圖審、監理還是工程檢測機構都很難充當工程質量責任劃分的鑒定機構。所以，建議國家設立新的資質標準，創立獨立的工程質量責任鑒定機構，這一機構不僅要有權威性還要有政府公信力，不能是以盈利為目的的中介機構，其從業人員要有相應的職業資格，還要有一定的相關工作經驗。只有這樣的機構才能被建筑市場各方責任主體普遍認可，鑒定的結果才能減少推諉，也才有“仲裁”意義。