鄉村振興背景下革命老區基層協商民主現狀和路徑選擇

田 川，鄔小平

(川南幼兒師范高等專科學校 思政教學部，四川 內江 642150)

一、問題提出與文獻回顧

黨的十八大以來，習近平總書記先后到河北西柏坡、福建古田、陜西銅川等革命老區考察，強調要讓老區人民過上好日子。黨的十九大提出“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”[1]。實施“鄉村振興戰略”，習近平總書記特別指出：革命老區要趁勢而為，需要進一步拓展與深化基層民主的內容與形式，以助推鄉村振興戰略的實現。現有革命老區多為剛剛擺脫貧困摘帽地區，基層民主建設同經濟社會發展、鄉村全面振興的要求還不完全適應。現實實踐迫切需要理論界對基層協商民主嵌入鄉村治理這一課題作出系統深入研究。

回顧現有文獻，為本課題研究提供了有益參考和啟迪。概括起來主要有：一是關于革命老區協商民主的研究。從歷史淵源看，協商民主在革命戰爭時期就在根據地探索，是中國共產黨民主政治實踐的重大成果；[2]從協商民主內容看，在20世紀30年代，包括中華蘇維埃代表選舉、關乎民眾利益的決策和立法通過等；[3]從協商民主形式看，抗戰時期陜甘寧邊區有“普選制”“三三制”等。[4]二是關于基層協商民主的研究。包括協商民主的內涵，強調是在兼顧別人的偏好和公共利益的基礎之上，利用理性去指導協商的一種治理形式；[5]協商民主與農村基層民主關系，談火生認為農村社區存在協商治理理念偏差、協商治理規則程序失范、法治化程度低效等問題。[6]三是協商民主與鄉村振興的關系。有學者認為，協商民主實踐對提高鄉村治理能力以及實現鄉村振興有重要作用；[7]也有學者認為，農村社區協商可以推動鄉村基層民主發展和有效治理制度建立。[8]

國外學者在研究中國協商民主過程中，并沒有專門從革命老區的范疇開展研究，更多是對基層治理中的協商民主進行研究，代表性的觀點主要有：第一，協商民主是一種治理形式。詹姆斯·博曼等人持這種觀點，他們認為，在多元社會里，協商民主是一種治理的形式，能夠有效回應多元社會文化認知方面的某些根本問題；[9]第二，協商民主是一種參與方式。德雷澤克認為，需要公共領域發揮作用，因為公共領域更難被各種政治勢力操縱。[10]

近年來，關于基層協商民主的研究呈現繁榮景象，既有從宏觀視角對協商民主的歷史淵源、內容與形式進行了深入的理論解讀，也有在微觀層面探討了協商民主融入鄉村治理的典型案例，為本課題的研究奠定了堅實基礎。目前，還存在一些不足之處：研究主要集中在抽象的基層協商民主理論層面，而與革命老區這一空間結合研究的較少，尤其是與實施鄉村振興戰略時間結合研究的就更少了。鮮見對下述問題的探討：基層協商民主嵌入鄉村治理的邏輯前提是什么？革命老區基層協商民主面臨困境有哪些？鄉村振興背景下基層協商民主發展的路徑有哪些？

二、基層協商民主嵌入鄉村治理的邏輯前提

羅伯特·帕特南(Robert Putnam)認為：“民主的改革者必須從基層開始。”[11]無論西方還是中國，在基層協商民主都有著諸多實踐，在協商民主理論分析上主要體現在“認知—行動—評價”三個維度，在流程上堅持三個維度的程序性與實效性，提升制度整體的運行績效。[12]

本文以此三個維度建構“協商民主嵌入鄉村治理分析框架”(如圖1)，探討如何促進協商目標、協商主體、協商效力之間相輔相成，共同推動基層協商民主與鄉村治理的有機融合。

圖1 協商民主嵌入鄉村治理分析框架

認知是基層協商民主的前提，指各協商主體認可協商民主的目標、價值、規則，并承認協商制度對參與協商的干部、群眾和其他利益相關者具有普遍約束力，從而在行動上自覺遵守。認知包括制度認識、制度認可和制度自覺三個方面。[13]制度認識是指基層干部和民眾學習協商制度的理念、規則、內容，成為基層民主的信仰者、改革者；制度認可是指基層干部和民眾在民主實踐時認可并接納協商民主制度，愿意用制度去解決治理中的各種問題；制度自覺是指基層干部和民眾在治理沖突中遵守理解、包容、和諧等協商精神，按照協商制度辦事，遵從協商結果。

行動是基層協商民主的關鍵，指協商主體重視協商過程，熟悉協商原則，不斷提高個人的表達能力、思維能力和理解能力。主體是否積極行動取決于協商帶來的收益與成本對比，這里的成本包括主體協商行動耗費的物質成本和時間成本。當協商行動的收益遠高于成本時，就會不斷推進主體更多采取協商行動，收益成本之比成為基層協商民主經常化的動力，反過來也強化對協商制度的認可。

評價是基層協商民主的手段，指各協商主體對于協商結果的執行和落實情況。協商組織者和參與者投入更多精力與時間，目的是實現自身知情權和決策權，合力解決公共事務的沖突。如果協商結果屢次不能被采納，或者采納后得不到真正落實，各協商主體就會逐漸喪失對協商民主的興趣，以后也不會采取積極協商行動。所以，基層黨組織、利益相關者、媒體等多元監督主體及時跟進協商結果的執行和落實，成為基層協商民主實踐動力機制，包括對自身利益高度熱情的內部驅動力，以及制度環境和社會氛圍影響的外部驅動力。[14]

三、革命老區基層協商民主面臨的困境

相較于東部沿海及部分中西部經濟發達城市，革命老區的基層協商民主理論更多根植于新民主主義革命根據地建設的實踐經驗，但在新中國成立后尤其是改革開放后，革命老區的經濟狀況、民主政治與經濟發達城市差距愈發明顯，革命老區的基層民主還面臨諸如民主主體能力不足、政策供給質量低下、協商民主環境欠佳等瓶頸。

(一)民主主體能力不足

準確確定協商民主參與主體是基層協商民主依法進行的前提，同時，保證參與主體的廣泛性與代表性，在一定程度上決定著協商的實效性。但在民主實踐中，存在諸多參與主體不明的情形。一是參與協商的“利益相關者”界定不明。2015年，中共中央發文《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，其中：第八條“穩步推進基層協商”談到了協商的相關主體，但針對具體沖突協商的“利益相關者”缺少可以借鑒的判例，精準判斷何種類型的沖突中利益相關主體恰在實踐中最容易引起爭議。二是參與協商主體的廣泛性和代表性不足。基層組織在民主協商時過于強調參政議政能力，革命老區有知識有能力的青壯年因外出就業創業造成鄉村“空心化”，基層組織推薦代表時多為與具體沖突關聯不大的專業人士，而缺少利益相關的本地群眾代表，協商的合法性及效力很受影響。三是協商民主的組織者多為農村兩委組織。一方面，革命老區因財力匱乏使得人員配備不足；另一方面，兩委人員在確定協商議題、規則、成果等組織力和執行力欠缺，影響農村協商治理的功能發揮和價值引領。

(二)政策供給質量低下

政策供給對協商民主十分重要，關系到協商民主引用法律是否準確充分，操作程序是否簡單有效。鄉村振興要形成一個社會治理有效的局面，離不開民主法律制度的保障。在現實中，基層協商民主的規范性體系欠缺，主要表現為缺少操作性強的基層協商民主具體細則和規程，容易發生“基層協商民主的主體不明確、內容模糊、程序隨意等問題”。[15]革命老區經濟發展滯后導致村級公共事業難以為繼，政治民主缺失導致高質量的政策制度供給不足，直接結果就是組織的協商民主活動缺乏剛性約束，推進協商活動出現很大程度的隨意性。基層組織大范圍內存在“想協商就協商，不想協商就不協商”現象，能否協商取決于“開明領導”，或者“議而不決，決而不行”，與鄉村振興戰略的“治理有效”要求明顯相悖。

(三)協商民主環境欠佳

協商民主環境主要包括民主習慣和公民文化，民主環境的好壞對協商民主的推動有著重要作用。其一，是現代民主習慣的匱乏。中國幾千年來多為中央集權的專制國家，習慣于自上而下的“命令—服從”單向政治體系，普通民眾對國家具有很強的依附心理。區域協商民主發展不平衡是主要問題。一般說來，協商民主實踐做得差的地區，往往是經濟欠發達地區，這符合經濟對政治的決定性作用原理。市場經濟和民主法治不太發達的革命老區尤為明顯，普通群眾往往寄希望于政府出臺政策，習慣于領導決定，自己不希望直接參與公共事務的討論、決策和監督過程。其二，是公民文化的匱乏。公民文化越成熟，越能推動基層協商民主發展。革命老區社會和自然條件封閉，習慣于家庭為單位的協作互助，而不是社會層面的契約合作。相較于東部沿海和部分中心城市，革命老區改革開放以來經濟發展滯后，中產階級成長緩慢，社會組織發展不充分，亟需推進公民精神建設，提高人們分擔共同體和命運的情感。[16]

四、革命老區基層協商民主發展路徑選擇

黨的十八大以來，黨中央提出加快基層協商民主發展的一系列文件，各地基層黨組織和政府進行了各種各樣的協商活動，但是，到底基層協商民主的目標是什么，怎樣才算有效，很多基層組織不甚清楚。明確基層協商民主的目標，即實現利益相關多元主體的平等參與，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局。判斷標準包括是否有利于“保障群眾民主權利、助力鄉村振興、推動鄉村治理體系和治理能力現代化”[17]。

為了助推革命老區加快鄉村振興，需要做好協商民主的傳承與創新、提高協商主體能力、改善協商民主環境和構建“雙協商”聯動模式。

(一)做好協商民主的傳承與創新

第一，傳承紅色基因。首先，確立人民當家做主的核心價值，這是新民主主義革命時期老區基層政權的本質特征。毛澤東在土地革命時期指出，蘇維埃的民主是“最寬泛的民主”，[18]組織工農群眾成立鄉(村)蘇維埃，推選出為民兢兢業業的鄉村蘇維埃的主席和委員。進入新時代，革命老區要繼續發揚人民主權為人民的宗旨，創新決策民眾利益的基層代表會議制度，基層代表深入每家每戶調查、定期向村民問詢集體決策意見等，培養村民遇到問題找政策法律意識。其次，改善基層干部的民主作風，這是革命時期克服困難取得勝利的重要法寶。新民主主義革命時期，中央蘇區通過各級各類干部學校和短訓班，培養了大批干部，總結和推廣干部在斗爭實踐中創造的協商民主好方法。進入社會主義新時代，一方面，革命老區組織部門要繼續運用各種學校和培訓班，提高基層干部政治覺悟和理論水平，提升協商民主能力；另一方面，鼓勵基層干部深入基層，集中民智、形成合力，回應群眾關切、化解各類矛盾。

第二，借鑒現代民主理論新成果。現代民主理論新成果是世界各國共同的財富，必須為各國民主實踐所運用，這既包括對協商民主形式的分析，也包括對中外協商民主實踐的總結。一方面，協商民主包括“對話民主”“話語民主”“交往民主”等形式，支持協商過程充分討論、對話、辯論和說服，支持適合不同制度、不同模式民主實踐的話語表達方式，支持更具包容性的交往模式；另一方面，協商民主政治實踐在中國和國外有不同的理解和實施，認識西方協商民主和我國的政治協商制度本質區別，防止將協商民主與自由民主、選舉民主截然對立，借鑒西方民主的精華，幫助革命老區發展中國特色的基層協商民主。

(二)提高主體的協商能力

基層協商主體的協商能力主要包括對協商程序的理解、對公共事務的討論決策、對協商結果的評價反饋等法規掌握，也就是基層協商主體應有的制度認同。制度認同是指公民對制定出來的規則、守法程序和道德倫理規范的認可而產生的情感歸屬，主要體現在各類主體了解協商民主的價值、積極遵守協商規則、自覺履行和尊重協商決策結果。第一，基層黨政干部的協商理論水平和治理能力決定了基層協商民主工作實效，干部有著專業的組織協商和卓越治理能力，可以極大提高其他協商主體對基層協商民主的認同感、參與性和執行力。第二，發揮革命老區老干部、老軍人、老教師的主動性，傾聽他們意見，使他們敢于負責，敢于共同商量與決定問題。第三，引入律師、專家學者等外部性力量，探討協商民主的難點、痛點、堵點等瓶頸問題。第四，遴選協商普通群眾。采取民主推薦、隨機抽樣、自愿參加等方式，把處事公道、有社會聲望的民眾吸納進協商代表，確保協商參加者的廣泛性和代表性。

(三)改善協商民主環境

基層協商民主的基本要義是平等對話、共同參與、求同存異，吸納各方面利益訴求，促進民主決策和科學決策，[19]4這在復雜性時代的多元公共治理顯得尤為重要，能夠克服精英政治在公共決策過程中忽視普通民眾民意表達的局限，營造良好的協商環境。完善協商民主環境，重點在協商民主的制度建設、協商主體組織上下功夫。一是完善協商制度體系，各地按照國家文件基本原則，總結自身實踐經驗，及時出臺操作性強的配套制度，突出強化協商信息透明機制、協商權利保障機制，為公民參與公共政治和社會治理提供廣闊渠道和制度平臺。[19]3二是組織協商主體，讓具有利益關系的各類主體都能在政策制定和執行過程中充分表達意見，基層政府當好協商民主幫助者、教育者、協調者的角色，以立法形式把公民參與協商作為地方規劃的一部分，形成直接利益相關者——居民直接參與協商、行使民主權利、民主監督的社會氛圍。

(四)構建“雙協商”聯動模式

基層協商民主是提升基層治理能力的有效途徑。基層協商治理的好壞，關系到群眾獲得感、幸福感和安全感，關系到城鄉社會穩定和國家長治久安。基層協商治理過程，實際是賦權與資源重新分配的過程，取決于基層權力與轄區內外資源的融合度。以“雙協商”建構為例，探討各主體積極參與的協商聯動模式(如圖2)。

圖2 “雙協商”聯動模式

“雙協商”模式目的在于建構“黨建引領—資源優化—流程通暢”系統，解決革命老區基層公共服務短缺矛盾。其一，社區層面建立“協商治理和協商服務”協會(簡稱“社區雙協會”)，擬定“需求清單”，社區雙協會擁有基層協商民主功能，確定各主體的現實需求；其二，街道層面成立協商指導委員會，根據“需求清單”準備公共資源(資金、物質和技術)，同時，實時引入企業公司等市場主體提供市場資源，對接資源和需求開出服務清單；其三，整個運行模式中，建立“中樞—主體—指導”三維一體協商組織，社區黨政組織起到組織協調的中樞作用，協商主體包括轄區居民、社區代表、其他利益相關者，街道層面的協商指導委員會主要由街道協商領導小組和駐轄區的社會組織組成。為確保“雙協商”模式的結果落實，還通過協商組織者、協商參與者、媒體等多元監督主體實時對協商成果執行情況進行全方位監督，全面落實組織領導機制、協商保障機制、溝通反饋機制、檢查考核機制。[20]