高校預(yù)算績效管理內(nèi)部控制存在問題及改善策略

張 麗，徐世錦

(淮北師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，安徽 淮北 235000)

高校預(yù)算績效管理內(nèi)部控制是保障高校各項(xiàng)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)高校戰(zhàn)略目標(biāo)的重要財(cái)務(wù)管理手段。

一、高校預(yù)算績效管理內(nèi)部控制建設(shè)問題

(一)沒有厘清預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制之間的關(guān)系

高校在開展預(yù)算績效管理工作時(shí)，必須首先弄明白高校預(yù)算績效管理和內(nèi)部控制之間的關(guān)系，否則就會(huì)影響高校“全方位、全過程、全覆蓋”預(yù)算績效管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在推進(jìn)高校預(yù)算績效管理的過程中，需要嵌入內(nèi)部控制環(huán)節(jié)，才能有助于預(yù)算績效管理。同時(shí)，實(shí)踐中的預(yù)算管理越趨向于高效和科學(xué)，就越發(fā)能夠?yàn)閮?nèi)部控制的不斷完善增添力量。目前，許多高校管理層和員工并沒有明晰二者之間的關(guān)系，甚至在工作中將它們截然分離。認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)必然會(huì)給實(shí)際業(yè)務(wù)工作帶來各種阻礙和制約，高校管理者必須早日明確預(yù)算績效管理和內(nèi)部控制之間的關(guān)系。在內(nèi)部控制制度建設(shè)中，需要把很多與內(nèi)控相關(guān)的要素進(jìn)行整理歸類。目前，很多高校在制定預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)出現(xiàn)缺失內(nèi)部控制指標(biāo)的現(xiàn)象，會(huì)導(dǎo)致高校預(yù)算管理存在漏洞。高校預(yù)算績效管理是高校內(nèi)部控制的重要組成部分，[1]高校必須全力將預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)和內(nèi)部控制制度融合在一起。

(二)高校預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)不健全

部分高校對(duì)預(yù)算績效管理工作重視不夠，沒有單獨(dú)設(shè)立預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)，影響預(yù)算績效管理工作的正常開展。高校的職能是人才培養(yǎng)、科學(xué)探究、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化創(chuàng)新，高校預(yù)算績效管理內(nèi)部控制的重點(diǎn)應(yīng)該反映高校職能。高校預(yù)算績效管理就是把績效管理的概念和要求納入到預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行全過程，在預(yù)算管理目標(biāo)、預(yù)算管理評(píng)價(jià)和預(yù)算管理監(jiān)督等環(huán)節(jié)突出績效導(dǎo)向，增強(qiáng)預(yù)算資金的使用效率。由于部分高校在財(cái)務(wù)管理過程中，未專門設(shè)置預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)，無法實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理工作與學(xué)校業(yè)務(wù)工作的有效融合，一定程度影響了高校預(yù)算管理內(nèi)部控制工作的開展。這些問題都降低了眾多高校的預(yù)算績效管理內(nèi)部工作的效率。總之，目前，眾多高校組織機(jī)構(gòu)存在設(shè)定不合理、流程不規(guī)范等問題，會(huì)對(duì)高校預(yù)算績效管理工作的組織和開展產(chǎn)生直接影響。

(三)高校預(yù)算績效考核尚未建立完善的反饋機(jī)制

全面實(shí)行預(yù)算績效管理有利于健全優(yōu)化高校財(cái)務(wù)治理體制和資源配置，以及激發(fā)管理效果提升。從內(nèi)部控制的角度來看，高校各級(jí)管理者必須正視本校的預(yù)算績效管理事務(wù)，采用有效舉措調(diào)動(dòng)各個(gè)部門預(yù)算執(zhí)行的積極性。但是，目前，許多高校仍存在預(yù)算績效管理實(shí)施結(jié)果處置和問責(zé)力度不夠的現(xiàn)象，只是機(jī)械且僵化地比較預(yù)算績效的成果和原先制定好的目標(biāo)。高校缺乏健全的預(yù)算績效管理反饋機(jī)制，使預(yù)算績效管理的作用無法得到有效地實(shí)現(xiàn)。此外，部分高校預(yù)算績效考核標(biāo)準(zhǔn)不夠規(guī)范，沒有圍繞預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和財(cái)務(wù)報(bào)告開展預(yù)算績效管理，無法根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果獎(jiǎng)罰分明，影響預(yù)算績效管理內(nèi)部控制的效果

(四)對(duì)高校預(yù)算績效管理考核方案的理解存在誤區(qū)

任何管理工作都不能缺少及時(shí)有效的溝通和交流，缺少交流會(huì)導(dǎo)致信息不對(duì)稱、執(zhí)行步驟不清晰等各種問題。部分高校在制定和推行與績效管理相關(guān)的工作制度時(shí)，存在不能與相關(guān)工作人員進(jìn)行及時(shí)有效溝通，直接導(dǎo)致工作人員難以明確預(yù)算績效管理考核的目標(biāo)。部分工作人員可能會(huì)認(rèn)為預(yù)算績效管理實(shí)施過程中制定的制度是為了限制人而不是為了規(guī)范高校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一旦產(chǎn)生這種消極的想法，就會(huì)對(duì)管理者產(chǎn)生諸多不理解。預(yù)算績效評(píng)價(jià)是一個(gè)復(fù)雜的有機(jī)整體，[2]在高校預(yù)算績效管理考核方案制定過程中，應(yīng)避免個(gè)人主觀性評(píng)價(jià)，對(duì)考核目標(biāo)及實(shí)施過程形成共識(shí)。在高校內(nèi)部控制制度和績效預(yù)算管理的實(shí)施過程中需要設(shè)計(jì)更復(fù)雜和精確的系統(tǒng)和模型。財(cái)政部門其實(shí)已經(jīng)為高校制定了一個(gè)較為有效的預(yù)算績效管理內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系，但在實(shí)際工作中部分高校的工作人員會(huì)為了單純應(yīng)付任務(wù)，在工作時(shí)隨意走走流程，做做表面文章，忽視對(duì)各項(xiàng)預(yù)算績效指標(biāo)的學(xué)習(xí)和執(zhí)行。

二、高校預(yù)算績效管理內(nèi)部控制存在問題的成因

(一)高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)與內(nèi)部控制制度融合不夠

在高校預(yù)算績效管理內(nèi)部控制制度建設(shè)中，需要融入內(nèi)部控制核心要素。上述問題出現(xiàn)的重要原因就是高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)與內(nèi)部控制制度融合不夠。預(yù)算績效管理的各種評(píng)價(jià)指標(biāo)明確屬于內(nèi)控制度的一部分，需要高度重視它們之間的內(nèi)在聯(lián)系。一方面，高校在構(gòu)建預(yù)算績效指標(biāo)時(shí)，需要事先調(diào)研了解內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及存在問題，根據(jù)本單位內(nèi)部控制環(huán)境和業(yè)務(wù)流程特點(diǎn)，完善原有預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。特別是事關(guān)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算效果的預(yù)算績效指標(biāo)，要充分融合內(nèi)部控制核心要素。另一方面，要確保設(shè)定出來的高校預(yù)算管理績效指標(biāo)合理有效，還需要在實(shí)踐中對(duì)其進(jìn)行觀察和分析。按照“全方位、全過程、全覆蓋”預(yù)算績效管理目標(biāo)要求，高校預(yù)算績效管理內(nèi)部控制工作的開展需要各業(yè)務(wù)部門的積極配合，不能將高校預(yù)算績效管理工作視為僅僅是財(cái)務(wù)部門的工作。

(二)預(yù)算績效管理和風(fēng)險(xiǎn)管理認(rèn)識(shí)不到位

高校內(nèi)部控制的對(duì)象包括所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。預(yù)算績效管理是內(nèi)部控制中的重要組成部分，不能將兩者割裂開來，不能認(rèn)為績效管理應(yīng)該是在事后進(jìn)行，只有當(dāng)財(cái)務(wù)部門進(jìn)行定期現(xiàn)場抽查的時(shí)候才需要進(jìn)行績效管理工作，假如沒有抽查，就沒有必要進(jìn)行績效管理。事實(shí)上，高校要想在年度預(yù)算工作中符合內(nèi)部控制管理的需要，就應(yīng)該提前做好科學(xué)設(shè)定績效管理目標(biāo)工作。全國高校只有少數(shù)高校的管理層能夠清晰地認(rèn)識(shí)到這項(xiàng)工作的意義。部分高校都對(duì)資金運(yùn)行的監(jiān)督不夠重視，它們只會(huì)在資金使用過后對(duì)預(yù)算績效管理進(jìn)行隨意總結(jié)，這樣就會(huì)導(dǎo)致一種能夠保護(hù)資金安全的風(fēng)險(xiǎn)控制閉合環(huán)無法形成，也就是說缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理的預(yù)算績效管理內(nèi)部控制體系的建立對(duì)高校風(fēng)險(xiǎn)承受能力的提高沒有任何幫助。

(三)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行缺乏約束

高校工作人員包括學(xué)生、教師及各類后勤保障人員，具有人員流動(dòng)數(shù)量大的特點(diǎn)，加上高校資金來源比其他性質(zhì)單位更復(fù)雜，這一定程度上導(dǎo)致高校預(yù)算編制過程比較復(fù)雜。部分高校在項(xiàng)目績效申報(bào)過程中會(huì)出現(xiàn)績效指標(biāo)無法與績效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行比較的情況。特別在高校預(yù)算編制過程中，部分職能部門對(duì)績效目標(biāo)的設(shè)立論證不夠充分，直接影響了預(yù)算執(zhí)行的難度。最后的結(jié)果可能是預(yù)算績效管理效果不佳，無法做到預(yù)算和績效管理一體化。影響高校預(yù)算績效管理內(nèi)部控制的重要因素，是預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用是否及時(shí)和嚴(yán)格。部分高校預(yù)算績效管理存在的問題就是不能恰當(dāng)?shù)厥褂妙A(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果。

(四)預(yù)算績效目標(biāo)執(zhí)行過程中監(jiān)控不到位

高校預(yù)算績效管理工作的開展，除了高校預(yù)算管理部門外，還需要其他預(yù)算績效管理主體的參與，如：學(xué)科建設(shè)、教務(wù)、科研、后勤、人事等部門。預(yù)算執(zhí)行部門要關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施和預(yù)算績效目標(biāo)的契合度。高校要更加注重績效評(píng)估環(huán)節(jié)，而對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程中績效目標(biāo)是否偏離缺乏有效監(jiān)控。一般來說，高校通過委托第三方機(jī)構(gòu)來完成上一年度的績效評(píng)價(jià)和績效評(píng)價(jià)報(bào)告，以此執(zhí)行財(cái)政部門發(fā)放的業(yè)績自我評(píng)價(jià)任務(wù)。該方法能夠完全涵蓋所有項(xiàng)目的績效評(píng)估，但重點(diǎn)放在了績效評(píng)估之后，并沒有關(guān)注在預(yù)算實(shí)施過程中績效目標(biāo)是否偏離的監(jiān)控。此外，預(yù)算在高校的事業(yè)發(fā)展過程中不是始終不會(huì)改變的，經(jīng)常會(huì)在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)預(yù)算調(diào)整。

(五)預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不充分

雖然大多數(shù)高校已經(jīng)完全實(shí)行了預(yù)算績效管理，然而如何真正運(yùn)用好績效評(píng)價(jià)結(jié)果，還不能完全掌握。高校預(yù)算績效考核目標(biāo)與高校職能密切相關(guān)。部分高校似乎單純是為完成財(cái)政部門下達(dá)的績效自評(píng)任務(wù)而進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，這是不應(yīng)該的。同時(shí)，績效評(píng)價(jià)結(jié)果未與預(yù)算聯(lián)系，高校更多關(guān)注預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、政府采購執(zhí)行率等。績效評(píng)價(jià)結(jié)果也未全面與人員績效掛鉤，未進(jìn)行問責(zé)追責(zé)，預(yù)算績效管理工作未能發(fā)揮調(diào)動(dòng)積極性的作用。除此之外，績效評(píng)價(jià)結(jié)果也與參與者的業(yè)績完全無關(guān)，參與者感受不到自己身上的責(zé)任，所以，績效預(yù)算管理很難起到激勵(lì)作用。預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不充分，直接影響高校預(yù)算績效管理內(nèi)部控制的有效性。

(五)信息技術(shù)水平支撐不夠

隨著“大智移云”技術(shù)的快速發(fā)展，高校預(yù)算績效管理面臨新的挑戰(zhàn)。如何實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合，充分發(fā)揮信息技術(shù)對(duì)預(yù)算績效管理內(nèi)部控制建設(shè)的促進(jìn)作用，是擺在高校高層管理者面前的一道難題。隨著高校各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，信息技術(shù)的應(yīng)用可以為不斷完善內(nèi)部控制制度建設(shè)提供擔(dān)保，這是因?yàn)槭褂眯畔⒓夹g(shù)就意味著必須把各種各樣的資金項(xiàng)目記錄在這個(gè)系統(tǒng)中，從而促進(jìn)了高校財(cái)務(wù)管理信息的真實(shí)可信。信息技術(shù)的使用也能減少人工操作的失誤，給高校管理層提供了真實(shí)可靠的數(shù)據(jù)。然而，目前，在預(yù)算績效管理這一塊，高校對(duì)信息技術(shù)的利用水平還比較低，預(yù)算項(xiàng)目的管理和業(yè)績數(shù)據(jù)報(bào)告等都沒有最大限度地利用信息技術(shù)，而是繼續(xù)采用以前的方法。

三、強(qiáng)化高校預(yù)算績效管理內(nèi)部控制的策略

(一)提升高校預(yù)算績效管理內(nèi)部控制意識(shí)

高校預(yù)算績效管理內(nèi)部控制要求全員參與，高校運(yùn)轉(zhuǎn)的每一個(gè)環(huán)節(jié)里都發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的存在。高校預(yù)算績效管理內(nèi)部控制的構(gòu)建是個(gè)系統(tǒng)工程，涉及面及廣。高校管理者應(yīng)該加大對(duì)全員預(yù)算管理內(nèi)部控制的宣傳，要讓全體教職員工意識(shí)到預(yù)算績效管理絕不是一件簡單容易的小事，僅僅依靠財(cái)務(wù)部門是行不通的，需要把績效管理理念貫徹預(yù)算管理全過程。[3]只有這樣才能促進(jìn)高校將預(yù)算績效管理的價(jià)值全面發(fā)揮出來，不斷地提高預(yù)算績效管理水平。高校全面實(shí)行預(yù)算績效管理將有利于逐步健全高校財(cái)務(wù)治理體制，優(yōu)化高校資源配置，促進(jìn)高校高質(zhì)量發(fā)展。

(二)加強(qiáng)高校預(yù)算管理內(nèi)部控制體系建設(shè)

盡管高校已經(jīng)實(shí)施預(yù)算績效管理，但在相關(guān)制度建設(shè)上始終處于比較薄弱的地位，有些高校甚至沒有制定具體的實(shí)施細(xì)則，也沒有將其融入內(nèi)部控制共同執(zhí)行。規(guī)章制度是指導(dǎo)高校管理的“操作手冊(cè)”，各高校應(yīng)結(jié)合本校實(shí)際情況，并參照財(cái)政部門已出臺(tái)的制度，通過具體制度的規(guī)范，把預(yù)算績效管理的全部環(huán)節(jié)固定化，并結(jié)合內(nèi)部控制制度做好事前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、事中績效監(jiān)控、事后整改提升等工作，以提高績效評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確度。為了加強(qiáng)高校的內(nèi)部控制體系建設(shè)，首先，要求高校成立以學(xué)校管理者、各部門負(fù)責(zé)人及財(cái)務(wù)人員等為成員的專業(yè)管理部門。其次，高校預(yù)算的年度工作計(jì)劃、預(yù)算管理及績效等規(guī)范管理活動(dòng)，需要高校全體教職員工積極響應(yīng)。不斷優(yōu)化程序和流程管理，構(gòu)建預(yù)算績效管理的監(jiān)控機(jī)制，[4]加強(qiáng)部門間協(xié)同監(jiān)管，形成各項(xiàng)高校預(yù)算管理績效工作的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

(三)加強(qiáng)高校預(yù)算管理信息化建設(shè)

為了彌補(bǔ)部分高校由于信息技術(shù)的落后而導(dǎo)致在預(yù)算績效管理內(nèi)部控制工作上產(chǎn)生的不足，高校必須加強(qiáng)信息化建設(shè)。高校領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)該重視預(yù)算績效管理工作，主動(dòng)去了解信息技術(shù)在現(xiàn)今預(yù)算績效管理工作中的貢獻(xiàn)，重視信息技術(shù)在預(yù)算績效管理中的作用。在大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)引導(dǎo)的信息時(shí)代背景下，為了不耽誤高校預(yù)算績效管理工作的積極開展，就必須緊緊跟上大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等信息技術(shù)發(fā)展的步伐。高校內(nèi)部的各個(gè)部門之間特別要重視利用信息技術(shù)手段加強(qiáng)合作，逐步公開預(yù)算績效信息。當(dāng)然，新技術(shù)對(duì)高校財(cái)務(wù)人才的培養(yǎng)要求提出更加嚴(yán)苛的要求，高校預(yù)算管理人員必須積極地參加各類有關(guān)信息技術(shù)的培訓(xùn)活動(dòng)，不斷學(xué)習(xí)新技術(shù)、新知識(shí)，保證預(yù)算績效管理活動(dòng)能夠可持續(xù)健康開展，成為懂技術(shù)、善操作、精管理的高素質(zhì)高校管理者。

(四)細(xì)化高校預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

高校應(yīng)該在明確預(yù)算績效管理內(nèi)部控制的眾多要求基礎(chǔ)之上，根據(jù)要求制定出合理可行的預(yù)算績效管理的目標(biāo)，這些目標(biāo)規(guī)定了高校的穩(wěn)定運(yùn)營所需要進(jìn)行的事項(xiàng)和活動(dòng)。然后，應(yīng)該經(jīng)過研究后提出預(yù)算績效管理目標(biāo)的相關(guān)指標(biāo)體系，在掌握管理活動(dòng)進(jìn)行的順序后，逐項(xiàng)得出每一步驟中存在的風(fēng)險(xiǎn)因素，并在今后的工作中對(duì)其進(jìn)行防控。評(píng)價(jià)活動(dòng)是否成功需要有考核的各種標(biāo)準(zhǔn)，高校要根據(jù)自身具體情況明確考核目標(biāo)，將績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行細(xì)化升級(jí)，改善以往的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系不夠標(biāo)準(zhǔn)的問題。在與預(yù)算管理績效考評(píng)的過程中，要重視各個(gè)預(yù)算績效管理層次的責(zé)任擔(dān)當(dāng)界定，這是高校預(yù)算績效管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。為此，要高度重視預(yù)算目標(biāo)考核與預(yù)算管理任務(wù)的匹配，為有效落實(shí)預(yù)算管理內(nèi)部控制提供有力保障。

(五)提升高校預(yù)算管理工作人員綜合素質(zhì)

為了推動(dòng)預(yù)算管理一體化建設(shè)，有效開展高校預(yù)算績效管理內(nèi)部控制工作，高校需要培養(yǎng)高素質(zhì)財(cái)務(wù)人員。鑒于大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的深遠(yuǎn)影響，高校財(cái)務(wù)人員應(yīng)該積極響應(yīng)，重視對(duì)自身綜合素質(zhì)的提升，適應(yīng)數(shù)智化對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的影響；結(jié)合高校實(shí)際，學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)國家出臺(tái)的相關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)及財(cái)務(wù)規(guī)則。高校要加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，鼓勵(lì)財(cái)務(wù)人員參加財(cái)政部門舉辦的各類培訓(xùn)班，注重崗前培訓(xùn)、崗后培訓(xùn)和教育培訓(xùn)，提高高校預(yù)算績效管理人員的思想品德素質(zhì)及業(yè)務(wù)素養(yǎng)。特別要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向控制理念和責(zé)任理念，[5]通過高質(zhì)量預(yù)算管理工作服務(wù)學(xué)校高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展。

四、結(jié)語

通過分析高校預(yù)算績效管理內(nèi)部控制中存在的問題及成因，剖析影響高校預(yù)算績效管理內(nèi)部控制的若干因素，本文提出高校應(yīng)該按照“全方位、全過程、全覆蓋”預(yù)算績效管理目標(biāo)要求，通過各種方法和手段將內(nèi)部控制相關(guān)制度與預(yù)算績效管理制度結(jié)合起來，形成一股合力來共同推動(dòng)預(yù)算績效管理工作，實(shí)現(xiàn)學(xué)校治理現(xiàn)代化。從內(nèi)部控制視角來看，高校加強(qiáng)預(yù)算績效管理，一方面是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，另一方面也是高校自身高質(zhì)量發(fā)展的需要。預(yù)算績效管理內(nèi)部控制建設(shè)的高質(zhì)量推進(jìn)，需要做到財(cái)務(wù)工作與學(xué)校重點(diǎn)業(yè)務(wù)工作“同向共頻”，要在預(yù)算安排上支持學(xué)校學(xué)科專業(yè)優(yōu)化調(diào)整，服務(wù)高校科技創(chuàng)新工作，在夯實(shí)內(nèi)部控制的前提下，構(gòu)建適應(yīng)高校高質(zhì)量發(fā)展的預(yù)算績效管理體系。