文化產業新業態培育的財政投入模式創新研究
——以長沙為例

郭紅衛

（長沙大學 經濟與管理學院，湖南 長沙 410022）

文化產業新業態是在科技創新的推動下，結合文化創意的內容特質，超越產業邊界形成的“跨界”融合體。財政部、文化和旅游部等國家部委出臺了一系列文旅產業扶持政策有力地支撐了該產業的發展。據國家統計局官網數據顯示，即便是2020 年，文化產業增加值仍達到了5.2 萬億元，年均復合增速達10.6%，其中文化產業新業態的增加值占比80%以上。可見文化產業新業態已是推動文化產業轉型升級的“新引擎”，是文化產業發展的“新動能”。但其財政投入仍存在資助方式陳舊老套、“撬動”社會資本進入到文化產業新業態的效果不顯著等問題,現有的財政投入模式已與產業發展不相適應，亟待創新。本文把財政投入、文化產業新業態納入一個邏輯框架，以長沙市為例，探索如何創新財政資金支持文化產業新型業態發展的模式。

一、文化產業新業態發展的顯著特點及其對財政投入的新要求

（一）文化產業新業態發展的顯著特點

文化產業新業態是文化創意、科技創新和資本相融合的產物。產業演化理論認為，技術、市場和政府是形成產業演化和產業發展動力的主要因素[1]，產業演化和產業發展是產業內外部因素相互刺激、作用和融合的結果。文化產業新業態正是在數字技術尤其是互聯網技術的推動下，通過向傳統產業注入新的生產要素，整合文化產業及其上下游產業的產業資源，以一種全新的業態呈現在消費者面前，不斷推動著文化產業的產品創新和結構升級。它的出現極大地提高了文化產業的產業鏈接能力，也使文化消費形態呈現出多元化的特征[2]。文化產業新業態的高質量發展除了高度依賴于科技和文化創意的有效融合以外，市場和政府的因素也不容小覷。科技和文化創意的結合雖然可以使文化產業新業態跨越原有產業邊界和生產領域衍生出新的產業形態，但是新的業態要發展壯大，必須得到市場的認可和政府的支持。尤其在產業形態發展初期，更容易產生行業無序發展、低水平重復擴張等不利于產業健康發展的情況，最終導致行業發展出現危機，這時政府的導向和扶持相比于其他因素就顯得更為重要。因此，相較于傳統文化產業，新型文化業態有著科技含量更高、資產更輕、業態變化更快的顯著特點，但其在孕育產業成功升級的同時也存在著潛在的風險，在發展壯大的過程中對資金投入的需求更為強烈，對資金投入模式的變革也更為急切，更需要社會的廣泛關注和政府的有效支持。

（二）文化產業新業態發展對財政投入的新要求

文化產業新業態發展的顯著特點對資金的投入和模式都提出了新的要求，文化產業新業態的培育離不開與其相適應的融資環境和培育模式[3]，倒逼財政支持政策與文化產業的演化規律及文化體制改革相一致[4]。文化產業新業態產業邊界的模糊性給財政培育文化產業新業態的精準支持增加了難度，以傳統產業組織單元為財政支持對象的保障性財政投入體系因缺少靈活性而顯支撐不足。從財政投入對象來看，相比于其他消費類產品而言，文化產業新業態以創意為靈魂，更強調精神層面的產出，其產品的消費效用評價更為多元化，這要求財政投入和相關支持政策對其有著更強的辨識力。從財政投入規模和力度看，因為互聯網等技術因素的嵌入，文化產業新業態“跨界”所帶來的產業規模的擴張在某種程度上打破了原有的產業邊界定義，所以財政投入的總量上應相應增加，增速也應與產業產值增加速度相一致。財政投入的途徑問題則更為關鍵，對于提高財政投入的績效十分重要，首先是財政支持對象的甄別和篩選方式要創新，相應的體制與機制要改革；其次是財政資金支出結構要優化，尤其是根據文化產業新業態資產輕的特點，對文化創意人才引進和培育的政策支持力度要加大；同時要注重財政投入政策與其他類型政策的協調配合，使得對文化產業新業態培育政策的總體效果達到帕累托最優。

二、長沙文化產業新業態培育及其財政投入的現狀與問題

（一）長沙文化產業新業態發展現狀及存在的主要問題

據湖南省統計局網站資料顯示，2020 年湖南省文化產業總增加值為2191.68 億元，再創新高。以“互聯網+文化”為代表的文化產業新業態增速加快，區域和行業集聚日益顯著。按文化新業態特征突出的行業進行統計，2020 年長沙地區規模以上企業共1154 家，占湖南省文化企業總數的40%左右，16 個行業小類全年實現營業收入203.6 億元，與2019 年相比增長21.7%，其中“互聯網+文化”領域實現營業收入100.7 億元，占全市規模以上文化企業營業收入的6.3%，同比增長20.5%，帶動全市規模以上文化企業整體營業收入增幅提高1.1 個百分點。可見，長沙市文化產業新業態發展態勢迅猛。但仍然存在下列問題值得關注：

1.文化產業整體收入增幅較低，部分新業態行業盈利能力不強

總體上來看，雖然2020 年長沙市文化產業增加值呈逐季走高態勢，但增幅與全國同類地區相比仍然處于較低水平。從盈利情況看，2020 年全市規模以上文化企業營業收入雖實現正增長，但營業利潤同比下降5.4%，電視、圖書出版、文化投資與資產管理、互聯網文化娛樂平臺、電影放映等行業利潤較2019 年下降更多。

2.文化產業企業規模不大，新業態行業企業的產業鏈接能力不強

從企業規模看，2020 年營業收入突破億元的企業有406 家，占全市規模以上文化企業數的比重僅為35.2%，新業態行業企業的占比則更低。與信息服務、設計服務、傳播服務等相關的新業態企業的產值在地區總產值中所占的比重較低，說明其服務屬性不強，產業串聯能力較弱，企業規模不大。

（二）長沙文化產業新業態培育財政投入的現狀及存在的主要問題

按照現有的行政管理組織架構規則，文化產業新業態的“跨界”特性決定了其相關管理組織既有政府組織層面的，如財政部（廳、局）、工信部（廳、局）、科技部（廳、局）等，也有黨群系統的。如《湖南省文化產業發展專項資金管理辦法》（2015年，中共湖南省委宣傳部、湖南省財政廳），指出文化產業發展專項資金要向新興文化業態傾斜；《湖南省文化綜合發展專項資金管理辦法》（2019 年，湖南省財政廳、湖南省文化和旅游廳），指出要支持地方文化資源創意轉化利用推廣；《長沙市創新創意產品認定辦法（試行）》（2019 年，長沙市委宣傳部、長沙市科學技術局、長沙市工信局）則確定了文化創意產品的認定條件以便開展對文化創意產品的財政補貼事項；《關于創新馬欄山視頻文創產業園運作模式的若干措施》《關于促進文化金融深度融合的若干措施》等系列文件（2019 年，長沙市人民政府辦公廳）專門針對馬欄山視頻文創產業園文化產業的發展提出了以專項預算撥款、獎勵補助、項目配套、建立引導基金等方式促進該園區文化產業新業態健康有序發展的財政支持措施。這些政策和措施的出臺對財政投入支持長沙市文化產業新業態的培育發揮了一定的作用，如馬欄山視頻文創產業園已集聚愛奇藝、字節跳動、快手科技等2000 多家視頻文創企業，力爭形成“北有中關村、南有馬欄山”的行業引領格局。但是即便如此，長沙文化產業新業態培育的財政投入也存在著下列主要問題：

1.財政投入的管理機制缺乏創新性。由于傳統條塊分割的行政管理體制的制約，財政投入的管理以各職能部門分工為限，部門間的聯合管理少，財政投入政策的制定和發布基本上是財政+職能部門的組合方式，大多以部門專項的形式實施，管理方式陳舊老套，不適應文化產業新業態“跨界”發展的需要。

2.財政投入“撬動”社會資本參與的效果不顯著，社會資本輸入通道不暢。由于財政資金在引導社會資金參與時的創新性不足，沒有很好地利用現代資本市場體系，同時也缺乏健全科學的投融資體系和風險保障機制，導致財政資金的發散和示范效應不強[6]，即便是在財政投入資金逐年增長的情況下也是捉襟見肘、杯水車薪。

3.財政投入資金支持對象的設計缺乏精準性。由于沒有遵循產業迭代和產業演進規律，財政投入支持對象沒有作相應的周期性調整，一直以支持單個實體項目的平穩運行為主，忽視對核心生產要素建設的專項投入，導致有限的財政資金沒有用在“刀刃”上，造成財政投入效率不高[5]。

4.財政資金介入方式單一，現有財力遠不能滿足新業態企業對資金的需求。現有財政投入主要是專項支持，采取的是項目補助、政府購買、獎勵補助、財政貼息、投資基金等形式，將財政投入資金直接注入到項目運行體中，財政投入行政主導意識強，市場意識弱，也忽視了社會資本參與培育的融通機制建設。統計數據顯示，2020 年長沙市文化體育傳媒的財政支出總量少于30 億，文化產業新業態獲得的財政資金則更少，與其自身增長態勢極不匹配。

三、文化產業新業態培育財政投入模式創新的對策

文化產業新業態的蓬勃發展及其強勁的市場占有力對政府管理創新提出了新要求，經濟高質量發展也要求文化產業新業態的發展弱化自發性、增強引導性。有限的財政收入更強調財政資金投入效益的提高，倒逼財政投入模式創新。文化產業新業態培育的財政投入模式應從財政投入的培育目標、管理原則、支持對象的精準性、資金支出結構、資金介入方式等方面進行創新。在此，我們提出一個多主體協同管理的模式。具體而言：

第一，文化產業新業態培育的財政投入應以實現文化產業新業態的長效發展為培育目標。文化產業新業態是現代產業體系的重要組成部分，文化產業新業態的健康有序可持續發展是文化產業高質量發展的必然要求。財政投入應遵循文化產業新業態行業企業發展的生命周期規律，最大限度地提高財政投入資金與文化創意資源推廣應用的匹配度，使財政投入不斷促進文化產業新型業態發展的質量提升。反之，如果只注重數量的擴張、粗放式增長，則會被后來者超越甚至淘汰。比如長沙的動漫產業一直以來被稱為動漫產業的先行者，其代表作“藍貓”“虹貓藍兔”一度風靡全國，但由于其在發展過程中不注重對動漫形象原創性設計這一核心生產要素的培育及長遠發展，導致市場出現審美疲勞，行業發展停滯。

第二，文化產業新業態培育的財政投入應遵循多部門協同的管理原則。文化產業新業態產業鏈和價值鏈關聯范圍廣、需多部門協同支持的行業發展特性決定了財政投入必須打破傳統條塊分割的管理模式，摒棄單一、刻板的思維方式，多管齊下，多方發力，在項目立項、資金撥付、資金監管、績效考核等方面注重信息共享、優勢互補、決策聯動、措施并行，保證財政投入政策與其他政策協調、統一、可達性強，整體執行效果最佳。

文化產業新業態的培育本是一項系統工程，需要多部門通力合作。要充分發揮財政資金的杠桿作用，吸引社會資本參與、促進產業和資本共振效應的產生，更需要強化多部門協同管理，尤其是金融部門應和財政部門一道，深入探究財政與金融深度融合培育文化產業新業態的運作模式，大力開展財政支持深化新業態企業金融服務綜合改革試點創新。要創新產業基金運作方式，設立形式多樣的產業投資基金，并與國家相關文化產業基金合作，在證券市場管理部門的緊密配合下吸收資本市場最新改革成果，不斷拓寬財政投入渠道與金融支持渠道的融合范圍，滿足文化產業新業態企業發展的資本需求。如山東省以新舊動能轉換子基金為依托，聯合宣傳部門、文化管理部門、財政部門、證監會等，吸收了魯信文創等資本方投入，成功地加入了中國文化產業投資母基金的設立，且以股權投資、融資貼息等方式對參與企業給予支持，使文化產業新業態融入國家文化產業發展戰略，提升了產業競爭力，實現了產業基金引領、多方聯動、社會化運作的管理協調機制。長沙市可借鑒山東省經驗，建立聯動聯調管理機構，統籌對文化產業新業態培育的實施和管理。

第三，文化產業新業態培育的財政投入要遵循產業迭代和產業演進規律，因時制宜，突出重點，精準發力。文化產業新業態的“跨界”特性決定其財政投入的支持對象是開放性的，可以以文化創意為中心進行關聯拓展，但又要按新業態生命周期分階段有所側重。這也意味著在財政資金要實現對文化產業新業態培育精準扶持的緊約束下，不同生命周期、不同發展階段財政投入支持文化產業新業態培育的重點會有所不同。政府應不斷探索和思考文化產業新業態發展演化規律，以更為專業和細分的眼光關注財政投入的直接落腳點。

現階段文化產業新業態處于發展初期，行業形態紛呈迭出，企業數量日趨龐大，但規模大小不一、生存質量高低不齊。這時市場機制的發揮對文化產業新業態健康有序發展尤為關鍵。第三方公共服務平臺能集聚文化產業生產要素，為企業提供資訊、產業成果轉化等公共服務，還可以展示文化產業新業態企業自身特質，提高社會對于文化產業新業態企業的關注度，拓寬財政支持渠道。根據對文化產業新業態發展的作用不同，這些公共平臺又可以分為內容生產平臺、產權交易平臺等，搭建及其完善這些平臺有助于實現新業態行業企業的優勝劣汰。因此財政部門應更多地注重這些平臺的成熟化、體系化，對其財政支持給予更多傾向。

而在文化產業新業態發展的中后期，行業格局已基本形成，市場機制日趨成熟，這時政府則應側重對產業組織的培育，應將關注點聚焦于規模經濟、產品差異化、成本優勢的提升，鼓勵行業企業參與國際競爭，財政投入應重點支持成熟產業的出口型企業，提升其國際競爭力。

第四，文化產業新業態培育財政投入的資金支出結構要優化。財政資金支出結構一般分為直接經費支出和間接經費支出兩個部分。直接經費支出以文化產業事項為單元、側重項目資金紓困，具有靶向性強、見效快的特點。間接經費支出主要用于文化產業新業態的核心要素如高端人才、無形資產的培育，具有投入周期長、見效慢的特點。由于文化產業新業態是科技和創意含量重、創新頻率高的行業，智力資本是文化產業新業態產品價值形成的核心驅動力，所以應摒棄急功近利的思想，注重文化產業新業態企業軟實力的培育和產業的可持續發展，大幅提高間接經費的支出比例，優化資金支出結構。

鑒于此，長沙應加大對文化產業新業態高端人才、領軍人才等的財政支持力度，要點面結合，以點帶面，充分發揮財政對文化產業新業態核心成長要素投入所產生的激勵作用。同時，應特別重視對體現新型消費特點的商標權、版權、著作權等文化新業態行業企業無形資產的知識產權保護和運用，提升其財政投入資金占比，并將之納入到國家、省、市知識產權推進戰略的績效考核指標體系中，營造良好的創新和競爭氛圍，這樣既能有效擴大文化產業新業態消費產品供給、活躍文化產業新業態產品消費市場，又能避免文化產業新業態行業企業低水平盲目擴張。

第五，文化產業新業態培育的財政資金介入方式要創新。應積極在財政投入的資金介入方式上創新以強化財政資金的引導和示范作用，這也是財政投入模式創新的應有之義。比如長沙可以通過財政資金入股的方式參與產業平臺的搭建以發揮其虹吸效應，支持文化產業新業態中小企業通過產業平臺融通發展，吸引社會化資本進行專業化運作，滿足文化產業新業態創新發展、領先發展的資金需求。還可以采用如政府購買+服務外包的PPP 項目、以獎代補等方式，逐步完善包含國家、社會和個人等多元主體在內的風險預警和防控保障機制，不斷拓寬創新企業融資渠道，最大限度地撬動社會資本參與新業態培育，及時引入第三方評估機制，真正實現資金使用事前有審議、事中有監督、事后有考核，完善獎懲機制，讓財政資金更安全、更有效地發揮引領作用。如洛陽古城保護項目由洛陽市政府與上海升龍投資集團有限公司合作，在入選財政部PPP 模式開發建設項目后共獲得包含財政資金在內的總投資85 億元，財政資金的杠桿效應作用明顯。

文化產業新業態的培育和發展，離不開財政資金的大力支持，財政資金應通過創新的方式更好地發揮引導作用、產生倍增效應，同時要對文化產業新業態的良性發展精準定位。傳統的保障性財政支持方式已不能適應文化產業業態創新、跨界發展的需要，財政資源的錯配只會導致公共資源的浪費和效率的降低。財政資金應更多發揮杠桿效應，并完善好多部門協同管理機制，才能實現文化產業新業態高質量發展。