未成年人專門教育的制度困境與出路

黎禹琿

（華東政法大學 法律學院，上海 200042）

一、未成年人專門教育的緣起與發展

我國專門教育制度發展歷程經歷了從“工讀”到“專門”的蛻變，可以劃分為四個階段：創辦時期（1955-1966）、復辦時期（1978-1987）、轉型時期（1987-1995）和改革發展時期（1995-至今）[1]。雖然時代不同，但保護和教育未成年人的理念卻是相通的。新中國成立以來，專門教育從興起走向衰落，甚至一度停止辦學，再到復興轉型，進入新時代后得到改革發展。面對不同時代的挑戰，專門教育制度及時調整姿態以面對新的機遇和挑戰。

（一）專門教育制度的歷史沿革

專門教育制度脫胎于工讀教育制度，工讀學校的辦學離不開當時的社會背景。新中國建立后，北京市青少年案犯占比逐年上升，于1954 年達到解放后的最高峰。時任北京市第一書記兼市長的彭真同志，會同公安部部長羅瑞卿同志和北京市公安局局長馮基平同志，三位領導一致認為，除了司法干預之外，應當積極探索犯罪預防對策。即通過建立特殊的學校，對那些犯罪較輕、年齡偏低的青少年進行教育[2]。1955 年，北京溫泉工讀學校正式成立辦學，成為中國專門教育事業之濫觴。“工讀學校”名稱的由來受到“高爾基工學團”之啟發，經當時吳晗副市長和北京市教育局薛成業、蘇國良兩位局長研究，考慮到該學校半工半讀的特殊性質，所以取名為“工讀學校”[3]。這一時期的工讀學校由公安系統負責招生，教育局、民政局負責學校日常教學活動和管理經營，公安并不參與領導管理工作，也不派警察駐校。在教育內容方面，經歷了早先短暫的以懲罰教育為主的模式后，工讀學校逐漸摸索出一套特殊的教育方式，主要以思想品德教育、紀律教育、勞動教育和集體教育為主，突出了在教育中的正面性。此外，在就業方面，由于當時處在計劃經濟時期，工讀學校的學生畢業后由國家分配工作，解決了工讀生的后顧之憂。

1966 年，文化大革命爆發，工讀學校被當作“修正主義的產物”遭到了沖擊，1967 年至1969 年全國的工讀學校，除重慶沙坪區工讀學校外，均被迫停辦，中國工讀教育制度名存實亡，直至1976年文化大革命結束。此時中國教育事業百廢待興，工讀教育作為國民教育的重要組成部分，其復辦的問題也被提上了議程。同時，1977 年的青少年違法犯罪率達到了我國解放以來的最高峰，工讀學校也面臨著如何預防和控制青少年犯罪現象的問題。

1978 年，黨中央在中央58 號文件中批準了北京市公安局重建工讀學校的建議，成為工讀學校復辦時期的標志，此后兩年間，全國25 個省、直轄市先后建立了超100 余所工讀學校。在1979 年間黨中央重申“工讀學校是挽救青少年的好形式”，并且要全國各大中城市置辦工讀學校。1981 年4月，國務院出臺文件《國務院批轉教育部、公安部、共青團中央關于辦好工讀學校的試行方案的通知》，規定了工讀學校的性質、任務和辦學指導思想、教育工作、領導管理等方面的內容，自此工讀學校的辦學實現“有法可依、有章可循”。這一時期，學校招生開始由公安部門招生轉向公安、教育部門雙渠道招生，同時公安部門派駐警察協助工讀學校管理和教學等工作；由于社會主義市場經濟的推行，國家不再為畢業生安排工作。1982 年4月胡喬木同志視察北京朝陽區工讀學校后指出，工讀學校要“救人須救徹”，不僅要讓學生轉變思想，還要讓他們有一技之長能夠立足于社會[4]。

隨著改革開放的不斷推進，社會主義市場經濟繁榮發展，思想得到極大解放，社會上各種思潮的變遷也給中國工讀教育發展帶來了新的問題和挑戰。同時，隨著立法工作的不斷深入，工讀教育相關的政策法規相繼涌現：1987 年6 月，國家教委、公安部和共青團中央聯合發布《關于辦好工讀學校的幾點意見》，標志著“工讀學校”進入了轉型時期；1991 年9 月，《中華人民共和國未成年人保護法》頒布，其中規定“工讀學校”為對未成年人的“學校保護”方式；1992 年4 月，《中華人民共和國義務教育實施細則》明確了工讀學校為承擔義務教育任務的學校。除了加強文化課教學改革和職業教育改革之外，為了讓學生今后能夠更好融入社會，專門教育朝著淡化工讀痕跡、去污名化的方向努力，例如以普通學校的名稱命名工讀學校，或在原校保留學籍的基礎上到工讀學校接受教育。同時，為了盡早將犯罪行為扼殺在搖籃，對有輕微違法犯罪的學生進行早期干預，防止或減少進入工讀學校的可能性，“工讀預備生”的改革實踐取得了良好的成績[5]。該項改革實踐旨在盡早對學生不良行為進行預防和矯治，將工讀教育向前延伸與普通中小學相配合，體現了矯治教育與普通教育的有機銜接。

1999 年，我國頒布《預防未成年人犯罪法》，其中第三十五條規定，具有“嚴重不良行為”的未成年人，可以送工讀學校進行矯治和接受教育；第三十六條強調，要加強工讀學校的法制教育的內容。為了進一步淡化工讀色彩，2006 年修訂的《未成年人保護法》將“工讀學校”的表述改為“專門學校”，雖與《預防未成年人犯罪法》的表述有所不同，但實質相同。招生對象與過去的“有違法或輕微犯罪行為的學生”相區別，《預防未成年人犯罪法》明確規定了工讀學校的招生對象為“具有嚴重不良行為的學生”。不僅強調學校對學生的教育，也強調父母對其子女的監護責任。直至2020 年《預防未成年人犯罪法》的修改才將“工讀學校”統一為“專門學校”，此次修法是對于2016 年《關于進一步深化預防青少年違法犯罪工作的意見》和2019 年《關于加強專門學校建設和專門教育工作的意見》的深化貫徹與法制確認，新修訂的法律強調了矯治教育對嚴重不良行為未成年人和觸法未成年人的重要性，對于專門教育制度進行了詳細規定，專門教育制度迎來嶄新的改革發展機遇。

（二）從“工讀”到“專門”的蛻變

從工讀學校到專門學校的轉變，主要有以下三個特點：首先，工讀色彩淡化，逐漸重視法治教育、文化教育和職業教育等專門教育；其次，犯罪預防理念貫穿專門教育的全過程，并且有向前延伸的趨勢；最后，專門教育的參與方逐漸多元化，集結了公檢法、政府和社會各界的力量。總的來說，新時期的工讀教育朝著科學化、專門化的方向發展。同時，學校名稱從“工讀”到“專門”并非就能輕易實現“去工讀化”，向專門學校的過渡且充分體現其預防少年犯罪的作用，需要體現出“五個專門”[6]。第一，專門的立法。立法工作應當循序漸進，根據專門學校的運行實際情況分階段立法，實現專門學校運營管理有法可依、有章可循；第二，專門的程序。所謂專門的程序，主要是指專門學校招收學生的程序，致力于解決專門學校生源少、招生難的問題；第三，專門的師資。師資隊伍應當覆蓋多學科、多領域，除了文化課教師傳授文化課知識以保障學生順利畢業升學之外，還應當配備心理學、法學等其他領域的老師，貫徹專門學校“因材施教”、“救人救徹”的教育理念；第四，專門的生源。應當充分尊重未成年人的“自愈”規律，盡早糾正青少年的不良行為。專門學校并非“問題少年”的收容所，專門學校的生源應當精準化，將真正需要專門教育的學生納入學校進行教育；第五，專門的教育。專門的教育意味著除了開展必要的文化課程或職業教育之外，應當針對青少年出現的嚴重不良行為采取矯治教育，突出心理教育、法治教育和德育教育等方面的專門教育。總體而言，專門學校凝聚了新時代的厚望，以更為專業的方式矯正未成年人的罪錯行為，為迷途的失足青少年指引人生前行的方向。

二、未成年人專門教育的制度困境

2020 年12 月26 日，《預防未成年人犯罪法》已由全國人大常委會第二十四次會議修訂通過，并將于2021 年6 月1 日起實施。新修訂的法律強調了矯治教育對預防未成年人犯罪行為的重要性，同時也明確堅持對不滿刑事責任年齡不負刑事責任的觸法未成年人不能“一放了之”的態度。雖然新修訂的法律對專門教育制度有較為詳實的規定，然而依舊無可否認地存在一些問題和不足，亟需在今后的立法過程中予以完善。

（一）教育與司法的分流

專門教育制度是一種特殊的教育制度，而其特殊性體現在具有司法的屬性。作為專門學校前身的工讀學校是具有中國特色的少年保護處分性質的矯治機構。在1987 年出臺的《關于辦好工讀學校的幾點意見》中，工讀學校是對有違法和輕微犯罪行為的中學生進行特殊教育的半工半讀學校，是普通教育中的一種特殊形式。其中，公安機關的參與體現了工讀學校的與眾不同之處：首先，公安機關參與學校的領導管理，并且選派一定數量的駐校警察參與協助工作或開展法制教育活動，同時公安機關還是工讀學校管理委員會的重要組成部分；其次，公安機關具有工讀學校入學審批權，工讀學生入學須經縣教育局和公安局的共同審批；最后，公安機關具有一定的強制入學權，經過審批應當入學而拒不報到或者中途擅自逃離的，公安部門要積極幫助學校使學生入學。同時，在最新修訂的《預防未成年人犯罪法》中，專門學校延續了關于工讀學校性質的描述并進行了適當調整。第一，專門學校是對有嚴重不良行為的未成年人進行教育和矯治的重要保護措施。公安機關、司法行政部門負責未成年人的矯治工作，教育行政部門承擔未成年人的教育工作；第二，在具有“嚴重不良行為”的加重情形下，教育行政部門會同公安機關可以決定做出入學審批，公安仍具有一定的審批權；第三，公安、人民檢察院、人民法院以及司法行政部門皆為專門教育指導委員會的成員。

從專門教育制度的發展歷程來看，“去工讀化”成為了一種趨勢。雖然“去工讀化”可以說是專門化的前提，但是在一定程度上“去工讀化”就意味著“去司法化”。1994 年5 月，原國家教委決定工讀學校可以掛兩塊牌子，對內是工讀學校，對外為普通學校。1999 年《預防未成年人犯罪法》的頒布推動工讀學校“去司法化”進程，表現為強制入學的廢除、公安機關的淡出以及招生對象的改變。招生方式由原來的“強制性入學”變為了“三自愿原則”，強調工讀學校義務教育性質，但其司法標簽明顯淡化。結果導致專門教育的教育性質與司法性質漸行漸遠，教育與司法的分流導致專門教育制度走向了兩個截然不同的方向。第一，強調專門學校的教育屬性，成為義務教育之補充。有兩種較為典型的模式：一是呈現為普通學校化，將原本不具有“嚴重不良行為”的學生列為招生對象，而僅僅因為學習成績較差，或者違反學校紀律，即因為學生行為習慣的問題，由工讀學校進行“托管”教育[7]；二是職業技校化，進行技術培訓教育是工讀學校的一大特色，旨在解決學生畢業后步入社會謀生手段問題，從而減少違法犯罪活動[8]。然而，工讀學校的首要任務在于對具有嚴重不良行為的未成年人進行矯治和教育，過分強調職業教育未免本末倒置。因此，真正的意義上的工讀生只占少數，而將工讀學校視為完成義務教育任務的差生學校，則無法真正發揮工讀學校所應有的作用。第二，強調專門學校的司法屬性，成為一種另類的少年管教所[9]。強制招生是指公安機關以“社會青年”身份來控制、約束，將符合入學條件的人送入工讀學校的招生方式，集中出現于1955-1984 年間，當時全國范圍的工讀學校皆采用該種方式進行招生。然而，自2004 年之后強制招生制度在地方悄然恢復，并且得到了相關立法部門的認可[10]。以貴州省貴陽市為例，在《貴陽市工讀教育管理辦法》中，第十六條規定了自愿和強制入學的兩種方式，第十七條參照《關于辦好工讀學校的幾點意見》的有關規定，經過確定應當進入工讀學校學習而拒不報到的，或報到后中途擅自逃離的，公安部門應當積極幫助學校查找其下落并敦促其入學。還有一種更為特殊的新型“工讀學校”，例如主要以輕微犯罪的流浪兒童為招生對象的上海市新春學校、新疆工讀學校，由海口市司法局主管的未成年人法制教育中心，司法介入色彩十分明顯[11]。專門教育制度的發展可能會走向兩個極端：可能成為普通教育的附庸或者成為司法懲戒的補充。

（二）專門學校的管理范圍混亂

1.“嚴重不良行為”所指不明

關于“嚴重不良行為”的界限和定義看似十分清晰，其實存在三個方面的問題：第一，“嚴重不良行為”與刑法部分條款相重疊。例如故意傷害、向他人提供毒品的行為已經超越“嚴重危害社會行為”的界限，刑法中相對負刑事責任年齡為已滿十四周歲不滿十六周歲，故意傷害致人重傷或死亡、販賣毒品的行為應當負刑事責任，同時刑法修正案（十一）將最低刑事責任年齡下調至已滿十二周歲不滿十四周歲，故意傷害致人死亡或者以特別殘忍手段致人重傷造成嚴重殘疾，情節惡劣，經最高人民檢察院核準追訴的，也應當要負刑事責任；第二，“嚴重不良行為”的判定存在偏差。雖然對于嚴重不良行為的羅列十分詳細，但是由于判斷是否符合嚴重不良行為的主體往往不是司法機關，通常是由學校進行先行判斷。按照學校的規章制度還是刑法的標準對“嚴重不良行為”進行判定，容易造成對于相關行為概念理解的分歧[12]。第三，“嚴重不良行為”在級別劃分上存在科學性硬傷。不良行為的嚴重程度各有不同，而且社會危害性也存在差異。根據中辦、國辦《關于加強專門學校建設和專門教育工作的意見》“推動專門教育與治安管理處罰、收容教養、刑事處罰等配套銜接，建立科學的未成年人罪錯行為預防矯治體系”的要求，有學者建議采用“罪錯行為”的統稱概念，逐級分為不良行為、嚴重不良行為、觸法行為和犯罪行為[13]。

2.專門學校的管理范圍不明確

專門學校的招生對象為具有嚴重不良行為的未成年人，以及觸犯刑法但因不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰的未成年人，但兩者之間存在巨大差異，不能因為片面追求對于無法規制的觸法未成年人進行矯治，而忽略或輕視對具有嚴重不良行為未成年人的保護。統一管理雖然效率高，但是在相對封閉的專門學校內更容易導致交叉感染，且教育無針對性，導致未成年人矯治效果難以體現。根據中國青少年研究中心“新時期專門學校發展研究（2007-2017）”課題組2017 年的調查顯示，對于就讀專門學校的原因，“在原校學習成績差”占66.7%、“在原校和老師關系不好”占61.9%、“在原校和同學關系不好”占47.6%、“在原校打架罵人”占76.2%、“家長管不了”占90.5%、“有嚴重不良行為”占76.2%、“有犯罪行為”占42.8%[14]。由此可見，仍有23.8% 的學生不具有嚴重不良行為，而僅僅是因為其他原因被送入專門學校，這也是由于專門教育定位不清所導致的后果，將無需接受矯治教育的“問題學生”也納入專門學校的管理范圍，不僅不利于其行為改正，而且更容易導致行為惡化的結果。

（三）專門教育督導制度缺失

教育督導是對法律、法規規定范圍的各級各類教育實施教育督導，負有“督政”“督學”兩方面的工作任務[15]。一方面，上級政府對下級人民政府及其職能部門的教育工作進行監督、檢查、評估、指導，內容包括教育法律、法規、規章和國家教育方針政策等的落實情況；另一方面，地方政府對本轄區內的學校和其他教育機構的教育質量、教學工作等方面進行的監督和指導工作。

專門學校是特殊的學校，兼具教學教育和矯治教育的兩種功能。從現有的教育督導制度來看，對于專門學校的教育督導存在缺陷。首先，教育督導的內容主要面向教學教育，而關于矯治教育方面的監督和指導存在空白和缺失。現有的教育督導制度是對學校的教育水平與教學管理、師資隊伍建設、學校硬件設施和義務教育普及水平和均衡發展等等情況實施教育督導。但是，作為教育的特殊形式，專門教育除了重視課程教學之外，還致力于通過專門矯治的方式對具有嚴重不良行為或觸法行為的未成年人進行教育，使其改正不良習性和行為。專門教育具有更為嚴厲的教育懲戒色彩，根據《中小學教育懲戒規則（試行）》第三條規定，教育行政部門應當監督學校及其教師依法依規行使教育懲戒措施。因此，在一定的范圍和限制之內采取何種必要的形式進行行為矯治教育應當受到監督，避免成為變相監禁甚至更為嚴重的懲罰措施；其次，作為常設人員的督學主要為從事教育工作的老師，可能并不具備矯治教育工作所需掌握的專門知識。為了方便教育督導工作的開展，保障教育督導的專業性，根據《教育督導條例》，國家實施督學制度。督學是指縣級以上人民政府根據教育督導工作需要，為教育督導機構配備的專職或兼職的教育監督人員。督學應當具備相應的教育教學管理或研究工作經歷，并對法律法規等規范性文件、教育政策熟悉。但是，矯治教育工作與普通的教學教育工作不同，除了教育教學質量水平之外，還應當對未成年人的罪錯心理、罪錯行為的誘因以及矯正措施予以重視。因此，專門學校督學還應當具備一定的刑事法治觀念、熟悉了解青少年罪錯行為心理和犯罪預防等相關方面的法學專業知識；最后，整個教育督導的過程主要以教育行政部門牽頭，其他相關專門機構難以參與其中。專門教育具有一定的司法屬性，其教育督導也應保證以公安機關為首的專門機構參與介入，與教育行政部門配合協作共同履行專門教育督導的職責。

三、未成年人專門教育的制度完善

（一）確立教育與矯治的分工協作制度

專門教育制度的教育屬性無需贅述，更值得注意的是專門教育制度的司法屬性。專門教育制度有犯罪預防與改造的功能，公安機關參與行為矯治的教育方式具有較為強烈的少年司法性質。有學者指出，目前的專門教育仍主要出于教育行政部門的主管之下，并未對未成年人矯治教育的特殊性進行全局考量，從而束縛和鉗制專門教育的延續和發展[16]。但是，過度強調專門教育的司法屬性未免本末倒置，專門教育仍然是一種特殊的教育形式。根據2020 年修訂的《預防未成年人犯罪法》第四十五條規定，公安機關、司法行政部門負責矯治工作，教育行政部門負責教育工作。矯治與教育本為一體，但公安機關、司法行政部門與教育行政部門等多個機關的參與介入存在權責重合且容易造成沖突，不利于專門矯治教育的有效開展[17]。從本質上來看，造成這一現象的原因是“教育與司法矯治如何配合”的問題。

厘清教育與矯治的合作邊界是解決矛盾的基礎和前提。首先，應當明確合作的內涵要義。《關于辦好工讀學校的幾點意見》指出，學校中的每個教職工都負有教育學生的責任。無論是采用教育的方式，還是矯治的手段，其根本目的在于糾正未成年人的罪錯行為；其次，應當明確教育與矯治的職責范圍。雖然教育與矯治存在重合部分，但分管不同職責的部門應各司其職。為了體現專門教育制度的專業性，應明確專門學校中的角色定位，教師是教書育人的主體，對于青少年教育方式有較為熟悉的掌握，公安、司法機關熟悉犯罪行為和犯罪心理特征，對于預防和打擊犯罪有豐富的實踐經驗；最后，應當明確合作的主要方式。專門學校根據未成年人罪錯行為的惡意程度實施因材施教，決定是以教育為主還是矯治為主。負責教育的教育行政部門應當了解行為矯治的相關知識，負責矯治的公安、司法機關也應當熟知教學教育的方式方法。同時，采取例會制度、溝通交流制度定期通告各自工作開展的情況，相互支持、配合對方的工作。

（二）構建分級分類管理制度

1.明確專門學校的招生對象

根據《預防未成年人犯罪法》的規定，專門學校的招生對象為具有“嚴重不良行為”的未成年人，以及實施犯罪行為但因未到刑事責任年齡不負刑事責任的未成年人。因此，專門學校的招生范圍應當進行限縮，將不具備“嚴重不良行為”的一般問題學生排除在招生范圍之外，同時也應當嚴格限制具有犯罪行為的未成年人。專門學校既非問題學生的改造所，也并非犯罪少年的避風港。另一方面，應當嚴格限定“嚴重不良行為”的范圍和判斷標準。首先，將“嚴重不良行為”中與刑法相重合的部分進行調整修改，使之與現有的刑法形成有機的銜接，避免適用法律時的混亂與選擇性適用法律的情形。其次，是否具備“嚴重不良行為”應交由專門負責矯治教育的專門人士進行判斷，統歸于專門教育指導委員會行使權力。同時，國務院教育行政部門可以根據專門教育的實際開展情況，制定相關的標準體系指導地方專門教育指導委員會的評估工作。對于已經實施違法犯罪行為但不負刑事責任未成年人的處置，如果滿足專門學校的入學相應條件，應積極安排入學接受矯治教育，不能“一放了之”[18]。從現有的制度來看，經過專門教育指導委員會的評估，教育行政部門可以會同公安部門將觸法未成年人送入專門學校。專門教育指導委員會應當做好與少年司法的銜接，例如對于檢察機關決定不起訴的、法院判處未滿刑事責任年齡不負刑事責任的觸法未成年人，可以同時做出令其接受專門矯治教育的建議，并通報當地的專門教育指導委員會、教育行政部門和公安部門。

2.構建專門學校分級分類矯治教育制度

首先，針對具有不同行為的罪錯未成年人，應當采取不同的教育矯治措施[19]。已知專門學校的招生對象為具有嚴重不良行為或觸法行為的未成年人，教育矯治措施的分級對應可分為兩種模式：一是以教育為主的模式，適用于具有嚴重不良行為的未成年人，主要通過教育的形式樹立法治意識以達到預防犯罪；二是以矯治為主的模式，適用于具有觸法行為的未成年人，主要通過矯治的形式進行教育和改造。此外，對實施一般不良行為的未成年人可采取社會化保護處分措施，通過構建專門學校預備生等形式進行預防性的矯治教育，將專門教育制度向前適當延伸[20]；其次，同一學校的不同類別學生應當進行分類管理。經過專門教育指導委員會的評估后，通過分班或者分校區的形式將具有不同輕重程度的罪錯行為的學生進行分級。為避免交叉感染，可將具有觸法行為的未成年人單獨設立校區進行管理，將具有嚴重不良行為的學生按照其行為的危害程度進行分班管理；最后，專門學校在地域設置上應當構建分級分類管理。縣級人民政府是設立專門學校的基層單位，縣級專門學校是專門教育體系中的主力軍，接收大多數的實施較輕的嚴重不良行為未成年人。在教育和管理上，只需適當增加法治教育內容和采取較低程度的行為限制措施即可，主要以教育為主、以預防犯罪為目的；市級專門學校負責接收具有惡意程度較大的嚴重不良行為未成年人和觸法行為未成年人。在矯治教育上采取更有針對性的措施，采取一定程度的約束性措施限制學生的行為。同時，市級專門學校在縣級和省級專門學校之間發揮上下承接的作用，實現三級專門學校的有機互動；省級專門學校則是接收教育難度大、惡性程度嚴重的未成年人。根據《預防未成年人犯罪法》，每個省級單位至少設立一間專門學校。一般而言，由于市縣兩級專門學校承擔了專門矯治教育的主要工作，需接受省級專門矯治教育的未成年人數量極少，而省級單位具有更豐富的教育資源，因此省級專門學校具有精簡但針對性強的特點。

（三）完善專門教育監督制度

1.健全專門教育督導制度，提升專門教育督學的專業性

專門教育是一種特殊形式的，教育督導應當體現出專門性，構建一支結構合理、專業性強、經驗豐富的教育督學隊伍是保障專門教育順利開展的必然要求。首先，專門教育督導的相關規定應當予以專門規定。并不是說要制定出臺《專門教育督導條例》或對現有《教育督導條例》進行修訂，而是國務院在制定《專門學校管理條例》時，參照現有的《教育督導條例》對專門教育督導進行專門規定，使之成為教育督導制度中的特別規定。同時，應當處理好專門教育督導與專門教育指導委員會的關系，通過立法的形式解決兩者的銜接問題；其次，通過立法保障專門教育督導的獨立性。教育督導部門往往與教育行政部門之間存在隸屬關系，教育督導工作開展受到相關部門的牽制。中辦、國辦印發《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》，明確指出應當保障教育督導的機構獨立行使職權。因此，應當理順管理體制，賦予教育督導部門更多的行政權力和保障獨立地位，才能更好的發揮專門教育督導制度的功能；最后，專門教育的責任督學應當“去行政化”，邀請具有行為矯治經驗、熟悉青少年心理的專家加入專門教育督學隊伍。我國的督學制度大多仍是按照行政機關人事管理，并且攜帶行政級別。教育督學主要從在職或退休的校長、教師、教研人員和政府行政人員中產生，由于肩負“督政”和“督學”的任務，具有行政身份的責任督學容易與教育行政部門站在同一戰線，不利于專門教育督導的開展。與此同時，專門學校作為罪錯未成年人接受矯治教育的場所，更容易發生權力越軌行為，引入第三方人士有利于對權力的行使構成有效監督。因此，專門教育督學應當面向社會廣納賢才，可以采取合同聘任制的形式邀請專業人士參與專門教育督導。

2.增加專門教育的辦學透明度，接受來自學生、家長和社會的監督

第一，專門學校雖然是管理和教育具有嚴重不良行為或觸法行為的未成年人，但這并不意味著學生的權利應當受到剝奪，作為專門學校的學生有權對學校的運營和管理進行監督；第二，專門學校應當及時向家長反映學生情況，并且應當為學生和家長聯系和會見提供方便。由于專門學校的未成年學生的學籍保留在原學校，并且滿足畢業條件也是由原學校頒發畢業證書。因此，原學校對于專門學校的原本校生需要負責，應當定期了解原本校生的接受矯治教育的情況，在學生遇到困難時提供適當的幫助；第三，專門教育的開展應當受到廣泛社會監督。通過定期開展“校園開放日”活動，讓公眾進校“督學”，也有助于專門學校的“去標簽化”。同時，共產主義青年團、婦女聯合會、關心下一代工作委員會等社會團體以及社會工作者可以發揮自身優勢，對于專門學校的特定領域實施專門監督。矯治教育只有在陽光下運行，才能避免出現類似“豫章書院”的慘案，才能發揮挽救罪錯少年的最大功效。

結論

本文梳理了我國專門教育制度的發展歷程，肯定了專門教育制度對于挽救罪錯未成年人的巨大作用，同時也指出了現有專門教育制度存在的問題。貝卡里亞指出，預防犯罪的最可靠但也是最艱難的措施是完善教育[21]。從現有的制度來看，完善專門教育應針對定位不清、管理混亂以及監督缺失的三個方面對癥下藥。第一，厘清教育行政部門與公安機關、司法行政部門的權責邊界，確立司法與教育的分工協調制度。第二，將專門學校的招生范圍進一步限縮，針對具有不同類型行為的未成年人應采取分級分類管理的手段。對于具有嚴重不良行為的未成年人應當以教育為主，而對觸法行為未成年人應當以行為矯治為主。適當將專門教育向前延伸，對于具有不良行為的未成年人可以進行事前的預防。第三，健全具有專門性質的專門教育督導制度，同時也應受到來自學生、家長、社會等多方面的監督，以保證專門矯治教育過程公開透明。總而言之，專門教育發展應當貫徹“立足教育，挽救孩子，科學育人，造就人才”的理念，將未成年人利益最大化作為基本原則，最大限度地挽救迷途的罪錯未成年人。