以立法形式推動城市高質(zhì)量發(fā)展

黃靈

2021年8月25日，上海市人大常委會就《上海市城市更新條例》召開新聞發(fā)布會

2021年8月25日，上海市十五屆人大常委會第三十四次會議表決通過《上海市城市更新條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》堅持踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，力求將其切實貫徹落實到城市更新工作的全過程，最大程度體現(xiàn)人民群眾意愿、最大限度激發(fā)市場活力;堅持規(guī)劃引領(lǐng)，落實更新對象全覆蓋、更新重點(diǎn)有保障、綜合目標(biāo)可實現(xiàn)的總體要求;堅持“統(tǒng)籌更新、整體推進(jìn)”，通過一系列制度措施設(shè)計，更有效地整體激活城市空間、功能、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施等發(fā)展全要素活力。

據(jù)了解，城市更新是城市發(fā)展由“增量”進(jìn)入“存量”階段的必然產(chǎn)物。上海作為高度城鎮(zhèn)化的超大型城市，城市建設(shè)發(fā)展模式已經(jīng)進(jìn)入從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升、從大規(guī)模的增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量更新為主的新階段。近年來，上海市政府出臺了有關(guān)“留改拆”有機(jī)更新、土地高質(zhì)量利用、風(fēng)貌保護(hù)、舊區(qū)改造、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等一系列政策文件，在實踐中也積累了一定的有益經(jīng)驗。此次立法，從地方性法規(guī)層面進(jìn)行制度創(chuàng)新，破解實踐難題，為有效推進(jìn)城市更新工作，建設(shè)宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市，提供了法治保障。

《條例》緊扣規(guī)劃引領(lǐng)下系統(tǒng)推進(jìn)城市更新行動的目標(biāo)要求，進(jìn)行總體制度設(shè)計：首先，堅持規(guī)劃引領(lǐng)，建立國土空間規(guī)劃引領(lǐng)下“行動指引和計劃、更新方案制定、全生命周期管理”的城市更新行動基本制度。其次，落實更新對象全覆蓋、更新重點(diǎn)有保障、綜合目標(biāo)可實現(xiàn)的總體要求，更新對象涵蓋各類存量用地，做到優(yōu)先關(guān)注民生、堅持保障發(fā)展、注重提升品質(zhì)。再次，以公平公正公開原則為前提，最大程度激發(fā)市場活力推動城市更新行動，明確統(tǒng)籌主體實施和自主實施兩種實施方式，創(chuàng)新市場化更新的政策機(jī)制;同時，在優(yōu)先保障公共利益的基礎(chǔ)上，明確征收、規(guī)劃、土地、建設(shè)、房管、財政稅收等綜合性政策支持，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

2021年8月25日，上海市人大常委會就《條例》召開了新聞發(fā)布會，上海市人大常委會法工委主任丁偉、時任上海市規(guī)劃和自然資源局副局長白雪茹、上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會副主任馬韌，上海市房屋管理局副局長、二級巡視員冷玉英接受了記者的采訪。

記者：請介紹一下《條例》所指的城市更新適用范疇。

白雪茹：《條例》所稱的“城市更新”，是指在上海市建成區(qū)內(nèi)開展持續(xù)改善城市空間形態(tài)和功能的活動。“本市建成區(qū)”是指城市開發(fā)邊界內(nèi)存量建設(shè)用地上的建成區(qū)。“城市開發(fā)邊界”即集中城市化地區(qū)，是由《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035）》劃定（排除了鄉(xiāng)村、生態(tài)地區(qū)）。“存量建設(shè)用地”即無須進(jìn)行農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)且已進(jìn)行過土地供應(yīng)的用地（排除了已批未征、批而未供用地）。“建成”是指土地上已有經(jīng)竣工驗收、不動產(chǎn)登記或者其他合法建成并投入使用的建構(gòu)筑物的情形（排除了違法用地、違章建筑、閑置土地等情形，以及違反公平、公正、公開原則和出讓合同約定，依合同應(yīng)由出讓人收回的）。對于尚未建成的，確因規(guī)劃統(tǒng)籌或公共利益需要，可以通過更新行動計劃認(rèn)定納入更新區(qū)域。

記者：該《條例》有哪些創(chuàng)新亮點(diǎn)？

白雪茹：該《條例》涵蓋以下三大亮點(diǎn)——

亮點(diǎn)一，聚焦區(qū)域更新，創(chuàng)新實施機(jī)制和政策供給。實施機(jī)制方面，明確經(jīng)更新行動計劃確定的更新區(qū)域，應(yīng)按公平公正公開的原則，面向市場遴選統(tǒng)籌主體（特定情形市、區(qū)政府可指定統(tǒng)籌主體），根據(jù)區(qū)域情況和更新需求，向統(tǒng)籌主體賦權(quán)賦能，由統(tǒng)籌主體組織推進(jìn)區(qū)域整體更新。在政策供給方面，體現(xiàn)區(qū)域更新優(yōu)勢，建立公益優(yōu)先，兼顧各方利益的引導(dǎo)機(jī)制，平衡區(qū)域內(nèi)不同項目間的成本收益，構(gòu)建更新資源公平分配和各方共建共享的利益平衡機(jī)制，在用地性質(zhì)、容積率、建筑高度等規(guī)劃指標(biāo)方面給予區(qū)域更新更大的保障力度。

亮點(diǎn)二，在公開公平公正原則下，最大限度激發(fā)市場活力。首先，放開更新市場準(zhǔn)入，暢通市場主體參與更新的實施路徑——市場主體可以通過公開公平公正的遴選機(jī)制，確定為統(tǒng)籌主體，系統(tǒng)推進(jìn)并參與更新區(qū)域內(nèi)的更新活動;市場主體可以通過與原權(quán)利人合作的方式，參與零星更新項目。其次，創(chuàng)新更新實施的用地保障。通過按更新需要確定供地方式、由市場主體存量補(bǔ)地價并首次登記、重新設(shè)定土地使用年限、合理確定補(bǔ)繳土地出讓金等方式，進(jìn)一步增強(qiáng)對市場主體參與更新的吸引力。供地方式是《條例》的核心政策保障，為支撐風(fēng)貌保護(hù)、區(qū)域更新等特殊情形對供地方式的需要，在《條例》中明確“按照法律規(guī)定，沒有條件，不能采取招標(biāo)、拍賣、掛牌方式的，經(jīng)市人民政府同意，可以采取協(xié)議出讓方式供應(yīng)土地”。

亮點(diǎn)三，創(chuàng)新法制保障和政府監(jiān)督，破解更新實施的瓶頸堵點(diǎn)。

首先，創(chuàng)設(shè)舊住房重建更新的產(chǎn)權(quán)歸集保障措施。針對舊住房拆除重建中普遍存在的，因少部分權(quán)利人拒絕配合，造成項目啟動難、搬遷難的突出問題，創(chuàng)新設(shè)定“行政+決定+司法強(qiáng)制”的強(qiáng)制路徑;同時推動公房承租權(quán)歸集，為市場主體參與承租權(quán)歸集預(yù)留接口。

其次，健全與更新活動相適應(yīng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。針對現(xiàn)行建筑間距、綠化、市政配套等標(biāo)準(zhǔn)，難以適用于歷史建筑保護(hù)、舊住房改造項目的問題，明確應(yīng)按照環(huán)境改善和整體功能提升的原則，制定差異化的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

最后，建立產(chǎn)業(yè)優(yōu)勝劣汰和土地高效配置的更新機(jī)制。針對本市低效產(chǎn)業(yè)用地總量較大、缺少倒逼和退出機(jī)制的問題：根據(jù)資源利用效率評價結(jié)果，分級實施相應(yīng)的能源、規(guī)劃、土地、財稅等政策，形成低效用地倒逼機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地高效配置;加強(qiáng)關(guān)于產(chǎn)業(yè)用地績效違約和土地退出的政府監(jiān)督職責(zé)，對于產(chǎn)業(yè)項目績效違約等情形，依法依約進(jìn)行監(jiān)督、管理和處置，落實土地退出機(jī)制;對于歷史存量產(chǎn)業(yè)用地，通過簽訂補(bǔ)充合同完善產(chǎn)業(yè)績效和土地退出機(jī)制約定。

記者：《條例》就發(fā)揮浦東引領(lǐng)作用，作了哪些規(guī)定？

丁偉：為更好支持浦東高水平改革開放，發(fā)揮引領(lǐng)作用，《條例》以專章形式對浦東城市更新作了特別規(guī)定——首先，對于原成片出讓區(qū)域等建成區(qū)的更新，可由浦東新區(qū)政府直接指定更新統(tǒng)籌主體;其次，鼓勵浦東探索建設(shè)用地垂直空間分層設(shè)立使用權(quán)，推進(jìn)城市空間復(fù)合利用;再次，支持浦東深化產(chǎn)業(yè)用地出讓方式改革、探索不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換等。

記者：《條例》頒布后，相關(guān)部門下一步有哪些工作安排？

馬韌：住建委作為上海城市更新工作的主要職能部門，近期將開展的工作包括：

一是加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在市級層面由市城市更新協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行跨部門的協(xié)調(diào)，總體確定高質(zhì)量城市更新的模式，構(gòu)建更加規(guī)范、可操作的工作流程，研究制定產(chǎn)權(quán)審批技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、財政資金保障、引進(jìn)社會資本公共參與的企業(yè)政策。二是加快推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新、強(qiáng)化統(tǒng)籌推進(jìn)，通過建立健全城市更新統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制，協(xié)調(diào)完善區(qū)域空間功能和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)布局，實現(xiàn)區(qū)域規(guī)模化更新。比如將綜合管廊、綜合桿箱、公共充電樁、物流快遞設(shè)施等新型集約化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嵌入?yún)^(qū)域更新，提升城市活力和公共資源的利用效率;又比如，統(tǒng)籌推進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)和技術(shù)改造，嚴(yán)格落實保留保護(hù)要求，優(yōu)化保護(hù)利用措施的辦法和路徑，積極探索實施小規(guī)模、漸進(jìn)式的多種城市有機(jī)更新的方式……