以立法形式推動城市高質量發(fā)展

黃靈

2021年8月25日，上海市人大常委會就《上海市城市更新條例》召開新聞發(fā)布會

2021年8月25日，上海市十五屆人大常委會第三十四次會議表決通過《上海市城市更新條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》堅持踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，力求將其切實貫徹落實到城市更新工作的全過程，最大程度體現(xiàn)人民群眾意愿、最大限度激發(fā)市場活力;堅持規(guī)劃引領，落實更新對象全覆蓋、更新重點有保障、綜合目標可實現(xiàn)的總體要求;堅持“統(tǒng)籌更新、整體推進”，通過一系列制度措施設計，更有效地整體激活城市空間、功能、產(chǎn)業(yè)、設施等發(fā)展全要素活力。

據(jù)了解，城市更新是城市發(fā)展由“增量”進入“存量”階段的必然產(chǎn)物。上海作為高度城鎮(zhèn)化的超大型城市，城市建設發(fā)展模式已經(jīng)進入從外延擴張轉向內(nèi)涵提升、從大規(guī)模的增量建設轉向存量更新為主的新階段。近年來，上海市政府出臺了有關“留改拆”有機更新、土地高質量利用、風貌保護、舊區(qū)改造、促進產(chǎn)業(yè)轉型升級等一系列政策文件，在實踐中也積累了一定的有益經(jīng)驗。此次立法，從地方性法規(guī)層面進行制度創(chuàng)新，破解實踐難題，為有效推進城市更新工作，建設宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市，提供了法治保障。

《條例》緊扣規(guī)劃引領下系統(tǒng)推進城市更新行動的目標要求，進行總體制度設計：首先，堅持規(guī)劃引領，建立國土空間規(guī)劃引領下“行動指引和計劃、更新方案制定、全生命周期管理”的城市更新行動基本制度。其次，落實更新對象全覆蓋、更新重點有保障、綜合目標可實現(xiàn)的總體要求，更新對象涵蓋各類存量用地，做到優(yōu)先關注民生、堅持保障發(fā)展、注重提升品質。再次，以公平公正公開原則為前提，最大程度激發(fā)市場活力推動城市更新行動，明確統(tǒng)籌主體實施和自主實施兩種實施方式，創(chuàng)新市場化更新的政策機制;同時，在優(yōu)先保障公共利益的基礎上，明確征收、規(guī)劃、土地、建設、房管、財政稅收等綜合性政策支持，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

2021年8月25日，上海市人大常委會就《條例》召開了新聞發(fā)布會，上海市人大常委會法工委主任丁偉、時任上海市規(guī)劃和自然資源局副局長白雪茹、上海市住房和城鄉(xiāng)建設管理委員會副主任馬韌，上海市房屋管理局副局長、二級巡視員冷玉英接受了記者的采訪。

記者：請介紹一下《條例》所指的城市更新適用范疇。

白雪茹：《條例》所稱的“城市更新”，是指在上海市建成區(qū)內(nèi)開展持續(xù)改善城市空間形態(tài)和功能的活動。“本市建成區(qū)”是指城市開發(fā)邊界內(nèi)存量建設用地上的建成區(qū)?！俺鞘虚_發(fā)邊界”即集中城市化地區(qū)，是由《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035）》劃定（排除了鄉(xiāng)村、生態(tài)地區(qū)）?！按媪拷ㄔO用地”即無須進行農(nóng)轉用手續(xù)且已進行過土地供應的用地（排除了已批未征、批而未供用地）。“建成”是指土地上已有經(jīng)竣工驗收、不動產(chǎn)登記或者其他合法建成并投入使用的建構筑物的情形（排除了違法用地、違章建筑、閑置土地等情形，以及違反公平、公正、公開原則和出讓合同約定，依合同應由出讓人收回的）。對于尚未建成的，確因規(guī)劃統(tǒng)籌或公共利益需要，可以通過更新行動計劃認定納入更新區(qū)域。

記者：該《條例》有哪些創(chuàng)新亮點？

白雪茹：該《條例》涵蓋以下三大亮點——

亮點一，聚焦區(qū)域更新，創(chuàng)新實施機制和政策供給。實施機制方面，明確經(jīng)更新行動計劃確定的更新區(qū)域，應按公平公正公開的原則，面向市場遴選統(tǒng)籌主體（特定情形市、區(qū)政府可指定統(tǒng)籌主體），根據(jù)區(qū)域情況和更新需求，向統(tǒng)籌主體賦權賦能，由統(tǒng)籌主體組織推進區(qū)域整體更新。在政策供給方面，體現(xiàn)區(qū)域更新優(yōu)勢，建立公益優(yōu)先，兼顧各方利益的引導機制，平衡區(qū)域內(nèi)不同項目間的成本收益，構建更新資源公平分配和各方共建共享的利益平衡機制，在用地性質、容積率、建筑高度等規(guī)劃指標方面給予區(qū)域更新更大的保障力度。

亮點二，在公開公平公正原則下，最大限度激發(fā)市場活力。首先，放開更新市場準入，暢通市場主體參與更新的實施路徑——市場主體可以通過公開公平公正的遴選機制，確定為統(tǒng)籌主體，系統(tǒng)推進并參與更新區(qū)域內(nèi)的更新活動;市場主體可以通過與原權利人合作的方式，參與零星更新項目。其次，創(chuàng)新更新實施的用地保障。通過按更新需要確定供地方式、由市場主體存量補地價并首次登記、重新設定土地使用年限、合理確定補繳土地出讓金等方式，進一步增強對市場主體參與更新的吸引力。供地方式是《條例》的核心政策保障，為支撐風貌保護、區(qū)域更新等特殊情形對供地方式的需要，在《條例》中明確“按照法律規(guī)定，沒有條件，不能采取招標、拍賣、掛牌方式的，經(jīng)市人民政府同意，可以采取協(xié)議出讓方式供應土地”。

亮點三，創(chuàng)新法制保障和政府監(jiān)督，破解更新實施的瓶頸堵點。

首先，創(chuàng)設舊住房重建更新的產(chǎn)權歸集保障措施。針對舊住房拆除重建中普遍存在的，因少部分權利人拒絕配合，造成項目啟動難、搬遷難的突出問題，創(chuàng)新設定“行政+決定+司法強制”的強制路徑;同時推動公房承租權歸集，為市場主體參與承租權歸集預留接口。

其次，健全與更新活動相適應的建設標準。針對現(xiàn)行建筑間距、綠化、市政配套等標準，難以適用于歷史建筑保護、舊住房改造項目的問題，明確應按照環(huán)境改善和整體功能提升的原則，制定差異化的標準和規(guī)范。

最后，建立產(chǎn)業(yè)優(yōu)勝劣汰和土地高效配置的更新機制。針對本市低效產(chǎn)業(yè)用地總量較大、缺少倒逼和退出機制的問題：根據(jù)資源利用效率評價結果，分級實施相應的能源、規(guī)劃、土地、財稅等政策，形成低效用地倒逼機制，促進產(chǎn)業(yè)用地高效配置;加強關于產(chǎn)業(yè)用地績效違約和土地退出的政府監(jiān)督職責，對于產(chǎn)業(yè)項目績效違約等情形，依法依約進行監(jiān)督、管理和處置，落實土地退出機制;對于歷史存量產(chǎn)業(yè)用地，通過簽訂補充合同完善產(chǎn)業(yè)績效和土地退出機制約定。

記者：《條例》就發(fā)揮浦東引領作用，作了哪些規(guī)定？

丁偉：為更好支持浦東高水平改革開放，發(fā)揮引領作用，《條例》以專章形式對浦東城市更新作了特別規(guī)定——首先，對于原成片出讓區(qū)域等建成區(qū)的更新，可由浦東新區(qū)政府直接指定更新統(tǒng)籌主體;其次，鼓勵浦東探索建設用地垂直空間分層設立使用權，推進城市空間復合利用;再次，支持浦東深化產(chǎn)業(yè)用地出讓方式改革、探索不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉換等。

記者：《條例》頒布后，相關部門下一步有哪些工作安排？

馬韌：住建委作為上海城市更新工作的主要職能部門，近期將開展的工作包括：

一是加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在市級層面由市城市更新協(xié)調(diào)機制進行跨部門的協(xié)調(diào)，總體確定高質量城市更新的模式，構建更加規(guī)范、可操作的工作流程，研究制定產(chǎn)權審批技術標準、財政資金保障、引進社會資本公共參與的企業(yè)政策。二是加快推進機制創(chuàng)新、強化統(tǒng)籌推進，通過建立健全城市更新統(tǒng)籌推進機制，協(xié)調(diào)完善區(qū)域空間功能和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)布局，實現(xiàn)區(qū)域規(guī)?；?。比如將綜合管廊、綜合桿箱、公共充電樁、物流快遞設施等新型集約化基礎設施建設嵌入?yún)^(qū)域更新，提升城市活力和公共資源的利用效率;又比如，統(tǒng)籌推進歷史風貌保護和技術改造，嚴格落實保留保護要求，優(yōu)化保護利用措施的辦法和路徑，積極探索實施小規(guī)模、漸進式的多種城市有機更新的方式……