四個統一：新時代巡視監督的制度優勢

摘? ?要：黨的十八大以來，巡視工作取得了矚目的成績，黨的巡視監督實踐和制度建設實現創新性發展。黨的十九大后，巡視監督的政治定位進一步深化，巡視制度更加科學有效。實踐探索在前，總結提煉在后，巡視工作要繼續發揚光大、更好地發揮利劍作用，需要深化巡視監督的理論研究，總結梳理巡視監督在權力屬性、組織方式、功能效果和工作方法上的特有優勢，實現巡視監督被動性與主動性、權威性與民主性、震懾性與治理性、計劃性與靈活性的有機統一，能為推進新時代巡視監督高質量發展提供有效的理論支撐。

關鍵詞：新時代;巡視監督;制度優勢

中圖分類號：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2021）06-0057-05

習近平指出：“強化巡視監督，發揮從嚴治黨利器作用。巡視是黨內監督的戰略性制度安排。”[1]實踐證明，巡視監督作為黨內監督的重要形式，有效發揮了綜合監督平臺和聯系群眾的紐帶功能。對監督實踐進行梳理提煉，歸納總結巡視監督的權力屬性特點，把握巡視工作的特有優勢，對推進新時代巡視工作高質量發展具有重要意義。

一、巡視監督在權力屬性上的優勢體現在被動性與主動性的統一

被動性是巡視監督作為監督權力的固有特點。監督權是非生產性的糾錯權力，即監督不是生產什么事物的工作，而是預防和糾正錯誤事物而進行的工作。[2]與之相比，決策權和執行權則對公共資源進行權威性分配，并在分配過程中產生各種各樣的社會利益關系。不存在利益分配的決策和執行，就不存在分配錯誤的預防和糾正。所以，監督權同決策權、執行權相比，具有先天的被動性、觸發性和預防性。巡視監督作為黨內的一種監督制度，自然具有監督權的普遍屬性，其作用的發揮不是直接參與立法、行政活動，而是跟進權力開展監督，在權力出現越軌行為時，發揮預警和糾錯功能。

巡視監督同時又體現出鮮明的主動性。雖然巡視監督在社會關系調整中具有被動性，但在巡視工作中又表現出強烈的主動性。如果紀律監督側重對已有問題線索的處理和懲戒，更多體現被動監督的事后權;巡視監督則更加強調對問題源頭的查找糾偏，明顯體現事前主動監督的特點。《中國共產黨巡視工作條例》（以下簡稱《條例》）規定：“在一屆任期內對所管理的地方、部門、企事業單位黨組織全面巡視”[3]41，充分體現了巡視工作主動設計、全面監督的特點。它不是觸發性的懲戒機制，而是主動性的查糾機制。《條例》還賦予派出巡視組可針對重點人、重點事、重點問題開展專項巡視的權力，釋放了巡視監督主體的主觀能動性，使監督內容更加聚焦，主動優勢更加鮮明。此外，巡視組在開展巡視前，“應當向同級紀檢監察機關、政法機關和組織、審計、信訪等部門和單位了解被巡視黨組織領導班子及其成員的有關情況”[3]181，主動收集了解其他監督已有成果，對提升巡視監督效能大為有益。

實現被動性與主動性的辯證統一是巡視監督對黨內監督理論的重要創新。如前所述，監督權力的邊界決定了它不能直接對社會利益進行初次分配。但是單純的被動監督一定程度上會削弱監督的時效，容易造成監督滯后。要改變這種弊端，應當從黨內監督權的結構入手尋求突破。從黨內監督的運行過程看，監督權可大致劃分為調查權、審查權和處置權。其中審查權和處置權是調查權的后置，其被動觸發性是必然的。因此，提高調查權的主動性就成為改良監督時效的可能路徑。巡視監督專職檢查調查，它就像人的眼睛和耳朵，其職責定位就是發現問題、反映問題、推動問題解決。巡視監督和其他黨內監督相比更加側重事前、事中監督，及早發現、跟蹤和解決問題，有效防止權力運行失范。但《條例》明確規定：“巡視組不履行執紀審查的職責”，即巡視監督只報告、不辦案，只有了解權、沒有處理權，對巡視發現的問題線索應當及時進行分類處置，移交紀檢監察機關或相關部門。這等于在黨內監督權力的內部進行了再次劃界，實現黨的巡視監督同紀委的專責監督的異體制衡，有所區別地強調巡視監督的調查權和紀律監督的審查處置權，凸顯“發現問題是巡視工作的生命線”。

二、巡視監督在組織方式上的優勢體現在權威性與民主性的統一

巡視監督的權威性體現在代表最高政治領導力量直接開展監督。權威性對于監督權的運用具有重要意義。耶夫西蒙將權威的原則表述為：“只要一個共同體的福祉需要一種共同行動，那么此種共同行動的統一性就必須通過該共同體的一些更高級的機構來加以保障。”[4]中國共產黨是國家最高政治領導力量，黨的領導是中國特色社會主義的最本質特征。《中國共產黨章程》是中國共產黨的根本大法，在黨內生活中具有至高無上的地位和最高權威。以上制度組織優勢賦予了巡視監督特有的權威性。一方面，巡視是黨章賦予的重要職責，是“戰略性制度安排”，黨的十九大通過黨章在“黨的組織制度”中專列一條對巡視作出規定，以黨內根本大法形式把巡視制度固定下來，足以說明巡視監督之權威。另一方面，巡視工作堅持中央統一領導、分級負責，各級巡視組由各級黨委直接派出。習近平曾形象類比：“我們的巡視不是八府巡按，但必須有權威性，成為國之利器、黨之利器。”[5]這既是對巡視工作領導體制內涵的深刻揭示，也是對巡視監督優勢的生動刻畫。

巡視監督的民主性體現在廣泛發動人民群眾的集體參與。社會主義民主政治本質，就是人民當家作主。在我國政治權力結構中，任何監督權力作用的實現，歸根到底都要依靠全體社會民眾的集體參與。從這種意義上講，監督的民主參與程度能夠真實反映出社會主義國家監督的純粹性和馬克思主義政黨的優勢所在。列寧曾在《蘇維埃政權的當前任務》中說：“正是蘇維埃同勞動‘人民’的親密關系，造成一些特殊的罷免形式和另一種自下而上的監督，這些現在應該大力加以發展。”[6]群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線，也是巡視工作的基本原則。巡視工作開展監督發現問題的過程，正是激發群眾監督熱情以實際行動踐行群眾路線的過程。對于巡視工作中群眾舉報反映的問題，習近平高度重視，他要求：“一五一十把問題抖摟出來，根本不要搞任何遮掩，責成其認真整改。這樣巡視才能有權威、有威力，才能有這么多舉報信息。如果我們對群眾舉報沒有回應，沒有按從嚴治黨的要求去做，群眾的期待就會挫傷。”[7]黨的十八大以來，巡視工作之所以能夠取得明顯成效，正是因為始終堅持黨的群眾路線，把群眾反映強烈的問題作為主攻方向，把損害群眾利益的行為作為關注重點，著力發現和推動整治群眾身邊的腐敗和作風問題，充分激發群眾參與巡視監督熱情，使民主監督煥發出新的力量。

權威性與民主性的有機結合彰顯出中國特色社會主義民主監督的優勢。如上所述，巡視監督的權威性來自中國共產黨的集中統一領導，而黨中央的權威說到底還是來自于人民的信賴、擁護和支持。早在1941年，毛澤東就指出：“共產黨是為民族、為人民謀利益的政黨，它本身決無私利可圖。它應該受人民的監督，而決不應該違背人民的意旨。”[8]新中國成立前夕，中國共產黨人用“靠人民起來監督”響亮回答了黃炎培提出的“何以跳出歷史周期率”的問題。進入新時代，習近平再次強調：“我們黨有嚴密的組織性和紀律性，黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，那么接受組織和人民監督就天經地義。”[9]黨中央明確巡視工作的定位是政治巡視，必須對“國之大者”要心中有數。何為國之大者？習近平指出：“民心是最大的政治”“讓人民生活幸福是‘國之大者’”。巡視監督把黨組織的權威性和人民群眾當家作主的民主性有機結合在一起，將自上而下的組織監督與自下而上的民主監督融會貫通，使社會主義民主政治的特色優勢在巡視監督中得以充分彰顯。

三、巡視監督在功能效果上的優勢體現在震懾性與治理性的統一

巡視監督的震懾性是實現治理功能的基礎保證。要實現監督的權威，單純依靠組織優勢是不夠的，必須通過強力來保證實施。監督如果缺少了懲戒，就如同德國法學家耶林所說：“沒有強力的法治，是一個詞語矛盾——‘不發光的燈，不燃燒的火’。”[10]巡視監督雖然不履行執紀審查的職責，但是要通過“發現問題、形成震懾”，以達成“推動改革、促進發展”的目標，必須具備鮮明的懲戒性。目前巡視監督的懲戒性集中體現在以下三點：一是向紀律檢查機關或政法機關移交重要線索。黨的十八大以來，中央紀委立案審查的中管干部案件中，超過60%的問題線索來自巡視。[11]巡視已經成為高懸腐敗分子頭上的“利劍”。二是對群眾反映強烈、明顯違反規定并且能夠及時解決的問題，直接向巡視黨組織提出處理建議。《條例》賦予巡視組在一定權限內，要求被巡視黨組織立行立改的權力，提高了巡視組提出建議的嚴肅性和權威性。三是對干擾巡視工作的人員，可給予批評教育、組織處理或者紀律處分;涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。從本質上看，干擾妨礙巡視工作就是對抗組織審查，不落實整改要求，就是對黨不忠誠，《條例》的以上規定都凸顯出巡視監督的懲戒性。

實現巡視監督的治理性是震懾功能的目標歸宿。監督是治理的內在要素，在管黨治黨、治國理政中居于重要地位。巡視監督既是黨和國家監督體系的重要組成部分，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的有效手段。首先，“懲前毖后，治病救人”是黨內監督和黨紀工作一以貫之的原則要求。巡視監督的目標不是發現問題一交了之，而是堅持問題意識和問題導向，幫助各級黨組織和黨員正確認識問題，努力改正錯誤，放下包袱積極工作，保持黨的肌體健康，加強黨的建設，提升各級黨組織的治理能力。其次，巡視監督的震懾性相對于其他監督更加突出政治權威，在推動現有問題整改、破除固有體制機制頑疾上具有特殊優勢，可以作為全面深化改革的重要參考，發揮標本兼治的戰略作用。再次，巡視監督的震懾性倒逼各級黨組織對普遍性、傾向性問題深刻剖析，有利于從體制機制上查找漏洞，填補治理弱項，形成更為系統科學的治理理論體系。最后，建立巡視巡察上下聯動的監督網，既是打通全面從嚴治黨“最后一公里”，也是打通基層治理“最后一公里”的重要舉措。以強力的懲戒，整治群眾身邊的腐敗和作風問題，確保黨中央大政方針在基層落實到位，最終實現反腐效能和治理效能的統一。

四、巡視監督在方法手段上的優勢體現在計劃性與靈活性的統一

巡視監督的計劃性是巡視制度科學化的重要表現。首先，巡視監督“一屆任期全覆蓋”是由黨章規定的。黨的十九大把“巡視全覆蓋”要求寫入黨章，明確“黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度，在一屆任期內，對所管理的地方、部門、企事業單位黨組織實現巡視全覆蓋”[12]。由黨內最高法規從時間和空間維度準確清晰界定巡視全覆蓋，既是巡視監督在黨內監督中戰略地位的體現，也是巡視監督更加科學高效的標志之一。其次，“巡視工作規劃”是各級黨組織開展巡視監督的階段性總方案。2018年，中共中央辦公廳印發了《中央巡視工作規劃（2018—2022 年）》，明確了未來5 年巡視工作的總體要求、目標任務和思路舉措，是巡視工作貫徹落實黨的十九大精神的總方案。這使得中央“硬要求”、黨內法規“硬指標”進一步細化，既體現了“自上而下”的一致性，又體現了黨內法規制度的內在銜接和協調。以5年為一個階段制定規劃，同“一屆任期全覆蓋”“國民經濟和社會發展五年規劃”等國家政治與經濟社會發展大局相協調，能夠更好地統籌發揮政治監督圍繞中心服務大局、推動改革促進發展的功能理念。最后，巡視巡察聯動部署對計劃性提出更高要求。構建巡視巡察戰略格局，是著眼提升國家治理水平的重要制度設計。現代國家治理要求整體性治理理念，倡導打破組織間的壁壘，實現不同治理主體之間的分工協作，著力克服碎片化、區隔化治理實踐所帶來的治理困境，從而提高治理效能。[13]在巡視巡察工作實踐中，上級黨委在做好本級巡視部署的同時，要求把下級黨委巡察工作納入一體規劃，實現任務部署聯動、組織方式聯動、成果運用聯動、信息運用聯動、輿論宣傳聯動、隊伍力量聯動等，以巡視帶動巡察、巡察支撐巡視，凸顯科學計劃、聯動耦合的巡視巡察監督特色。

巡視監督的靈活性釋放出強大的威懾力。黨的十八大以來，巡視工作在總結常規巡視優良特性的基礎上，不斷深化拓展工作方式方法。如果說常規巡視反映出巡視監督的科學計劃性，機動巡視、專項巡視、回訪巡視則更具靈活性，使巡視監督更具威懾效果。一是專項巡視。專項巡視確立以問題為導向的邏輯，把巡視從空間條件局限與模式化制約中解放出來，這種新型的巡視形式，不再受對象類別、巡視批次、條塊級別等空間條件限制。[14]專項巡視大多聚焦某個領域和某項重要工作開展集中巡視，比如中央在2020年開展“脫貧攻堅”專項巡視，中央軍委在2018年開展“全面深入貫徹軍委主席負責制”專項巡視，2019年陜西省委開展“秦嶺生態環境保護”專項巡視等，雖然專項巡視通常在1個月左右，比常規巡視的時間少了一半，但監督的精準性得到大力提升。二是機動巡視。機動巡視在發現問題中具有“聞令而動、出其不意”的特點，可以就反映突出的一名干部、一件事情、一個問題，派出精干力量，帶著問題線索直奔主題、直插要害。如果說常規巡視在3個月發現問題過程中，存在邊際效益降低的可能，機動巡視則在“短平快”的節奏中，體現出“游動哨”的威懾力。三是回訪巡視。回訪巡視通常安排在常規巡視之后，是對巡視過的單位進行再巡視，重點對問題整改落實開展“回頭看”。這種“回馬槍”式的監督模式，釋放了“巡視不是一陣風、高壓嚴治是常態”的信號，進一步壓實被巡視單位黨委的主體責任和紀律檢查機關的監督責任，體現出政治監督的嚴肅性和長效性。

計劃性與靈活性相得益彰確保巡視監督精準高效全覆蓋。黨的十八大以來，巡視工作探索創新的步伐從未停滯，其方式方法越來越靈活，針對性和實效性也在不斷增強。把巡視監督的計劃性與靈活性統一于工作實踐中，有效規避了“運動式”反腐的風險，穿插安排常規巡視、回訪巡視、專項巡視，積極探索機動式、督查式、點穴式巡視，打出了有力的“組合拳”，讓巡視對象摸不清套路，給各級黨組織和黨員領導干部戴上“緊箍咒”，始終保持緊張感，既做到了不留死角、不留盲區，把全覆蓋的震懾力充分釋放出來，也實現了靈活機動、精準突破的利劍優勢，使有形覆蓋與有效覆蓋達到了有機統一。

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責任編校? ?陳? ?瑤

Four Unities： System Advantages with Discipline Inspection in the New Era

ZHU Hua （Political College， National Defence University ， Xi’an 710000， Shaanxi， China）

Abstract： Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， remarkable achievements have been made in disciplinary inspection， and the practice and system of disciplinary inspection of the Party have achieved innovative development. After the 19th National Congress of the CPC， the supervision orientation of political disciplinary inspection has been further deepened， disciplinary inspection becoming more scientific and effective. Practice comes first， and summarization and refinement come follow up. For the disciplinary inspection to be further promoted for it to function like a sharp sword， it is necessary to deepen the theoretical research of disciplinary inspection， to summarize and sort out its unique advantages in power attributes， organization mode， functional effect and working methods， to realize the organic unity of passivity and initiation， authority and democracy， preventative effect and governance function， planning and flexibility so that an effective theoretical support for it can be provided.

Key words： new era; discipline inspection;institutional advantages

收稿日期： 2021-09-18

基金項目： 國防大學政治學院基金項目（21ZY02-33）

作者簡介： 朱華（1984— ），男，陜西西安人，國防大學政治學院講師，博士。