農村集體經濟組織法人治理機制建構

吳 昊

（廣東外語外貿大學 土地法制研究院，廣東 廣州 510420）

《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出了“加強農村基層基礎工作，構建鄉村治理新體系”的鄉村振興戰略，《中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》再次強調“鄉村振興戰略全面推進”的目標要求，其中，要“堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重，走中國特色社會主義鄉村振興道路”。為解決當下政經不分、城鄉二元分割突出、農村利益導向偏差等諸多問題，深化農村改革、實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，應當以中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》提出的“政經分開”為指引，對經營性資產“折股量化”，推進集體經濟的市場化，作為鄉村振興戰略的落地指引。此外，《中共中央、國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（下稱《意見》）再次強調“明確農村集體經濟組織市場主體地位”的基本原則內容，并提出“改革后農村集體經濟組織要完善治理機制”的改革措施?？梢姡醒胝呶募κ袌龌霓r村集體經濟組織法人治理模式提供了宏觀政策指導與微觀規則指引。以上的政策要求仍需進一步落地，對此需要檢視與分析立法與實踐中的現存問題，完善相應的法律法規與規范性文件，并對具體實踐中的農村集體經濟組織治理機制建構提出可行性方案。

一、農村集體經濟組織法人治理機制的現狀

（一）農村集體經濟組織法人治理機制的立法現狀

1.國家層面的立法檢視

《民法典》第九十六條、第九十九條首次在《憲法》規定農村集體經濟組織主體地位的基礎上，進一步確認了長久以來在《憲法》《物權法》《農業法》《土地管理法》中反復使用卻未明確的農村集體經濟組織的法人地位，明確其法人類型為特別法人。這無疑具有里程碑意義，但以上法規范與中央政策的指導要求對比，依然存在不足。

第一，無法回應“政經分開”的市場化私主體要求。特別法人超出了傳統大陸法系對法人進行類型化劃分的范圍。在《民法總則》三審稿中有學者建議對此作出說明：該類型法人既不同于營利法人，又不同于非營利法人，為了更好地參與民事活動以及保護其成員與相對人的合法權益，應將農村集體經濟組織列為特別法人①。而通過體系解釋，《民法典》將農村集體經濟組織與機關法人、基層群眾性自治組織法人等公法人并列于特別法人主體類型中，顯然在對農村集體經濟組織的法規范調整與規制上表露出了較強的公法人式規制思維，這與《意見》中“明確農村集體經濟組織市場主體地位”的原則要求以及私法規范體系的立法旨趣部分相左。

第二，缺少調整農村集體經濟組織的具體規則。《民法典》第九十九條被設計為引致條款，這就需要法律法規預設被引致條款。審視我國現行立法，《民法典》物權編、《土地管理法》《農業法》僅對農村集體經濟組織對集體產權的行使與管理等方面作出規定，對其法人的主體規則、組織規則等方面卻缺少具體規定。目前空白的規則設計與《意見》對完善農村集體經濟組織治理機制的改革要求難以匹配。

2.地方層面的規范考察

李克強總理在2014 年國務院《政府工作報告》中提出“農村改革要從實際出發，試點先行”②。地方層面的規范實踐基于“試點先行”的改革要求，多有對農村集體經濟組織法人治理機制的探索。為此，筆者對廣東省、黑龍江省、湖北省、江蘇省、浙江省、河北省、甘肅省、北京市、天津市、上海市、重慶市這11個省級行政區的13部地方規范進行整理分析，通過縱向比較、檢視前述立法不足之處與地方規范內容可發現：首先，在是否滿足“政經分開”且賦予市場主體地位方面③，僅《廣東省農村集體資產管理條例》（2016年）、《上海市農村集體資產監督管理條例》（2018 年）、《江蘇省農村集體資產管理條例》（2018年）、《黑龍江省人民政府關于加強農村集體經濟組織管理的意見》（2019 年）這4 部規范滿足。其次，在是否存在治理機制方面，有12 部地方規范存在治理相關規則。再次，在治理機制是否完整方面④，僅《廣東省農村集體經濟組織管理規定》（2013 年）、《浙江省農村集體資產管理條例》（2015年）、《上海市農村集體資產監督管理條例》（2018年）、《江蘇省農村集體資產管理條例》（2018 年）、《黑龍江省人民政府關于加強農村集體經濟組織管理的意見》（2019年）這5部地方規范較為完整。

通過橫向比較這13 部地方規范可發現：其一，上海市、江蘇省、黑龍江省等地方規范符合《意見》與中央“一號文件”的政策與制度要求，其他規范不符合。其二，地方規范的效力層級不一，比較對象的效力層級主要為省級地方性法規，但亦有地方政府規章（如廣東省、湖北省）以及地方規范性文件（如黑龍江省）。

綜上，我國地方立法在填補法律漏洞的同時進行了有益探索，不乏示范先進性，但依然普遍存在“政經未分開”且市場主體地位不完全、缺乏具體治理機制設計、地方規范效力層級不統一等問題。

（二）農村集體經濟組織法人治理機制的運行現狀

隨著20 世紀90 年代以來政治和經濟領域的分離，農村集體產權制度改革在地方展開了多樣化的探索與實踐，特別是股份制改革取得了階段性的成績，但實際運行中仍存在輕視治理機制等問題。具體表現為：

1.市場化治理遠未實現

引導農村集體經濟組織法人作為市場主體參與經濟發展、分享經濟發展成果是農村集體產權改革的核心目標，但從實踐結果來看，市場化目標并沒有得到很好的實現。實證調查顯示，在人員任職及其決定權方面，多數地區的村民委員會和農村集體經濟組織實行“一套班子，兩個牌子”。如江蘇省農業委員會課題組的調研顯示：“目前鄉鎮集體經濟組織大部分消亡，村級集體經濟組織有名無實。”⑤另外，“浙江省曾有一段時期90%以上的經濟合作社社長由黨支部書記兼任”⑥，目前“多數地方實行人員交叉任職、職能分開的‘半政社分離’模式”⑦。在農村集體經濟組織資產方面，雖然地方規范要求集體資產變動進行備案即可，但在實際中為了防止公有資產流失、保證資產的保值增值，地方行政機關依然采取“資產轉讓審批權限管理和社區（村）資金審批監管”的家父主義管理態度⑧。

前述實證結果的出現，其外部性原因是基層行政容易錯誤地推行“行政全能主義”，導致政府的社會職能“外溢”⑨；其內部性原因是農村集體經濟組織能力偏弱，受長期依賴行政體制、缺乏資源與人才、各地域發展不平衡等因素影響，難以通過自主發展承擔從政府剝離出的社會職能?？梢?，雖然各地基本都針對農村集體經濟組織開展了股份制改革，但其依然難以作為獨立市場主體并擺脫行政依賴，“政經分開”的實現并非易事。

2.內部人控制與組織封閉性問題嚴重

對集體資產進行股份制改革，需要處理好代理問題。國務院發展研究中心綜合報告中說明，“現有治理結構難以規避內部人控制問題。持有股份的集體成員對集體資產狀況掌握的信息有限，村干部在集體資產經營和處置中權力過大，‘小官巨貪’現象較為普遍”⑩。此外，各級地方政府報告中該問題也并不鮮見[11]。少數人控制、內部人控制等代理問題尚未解決。

出現代理問題的重要原因在于農村集體經濟組織法人管理層具有封閉性。“三權”分置推行之前，農村集體產權的管理與利用長期封閉，對產權制度的路徑依賴必然導致農村集體經濟組織成員流動的持續性封閉。對此，《中共中央、國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》強調“建立城市人才入鄉激勵機制”，以期激活農村集體經濟組織的流動性。遺憾的是，農村實用人才缺口依然很大。與此同時，各地農村集體經濟組織因“股權固化”而導致人員流動不暢的問題尖銳且普遍。由此可見，各農村集體經濟組織成員以及鄉村鎮街常住人員（村民）難以實際參與新型農村集體經濟組織的經營管理或監督工作，內部人控制問題在未來一段時間內無法完全解決。

3.自治實踐困難重重

（1）司法實踐方面。《意見》明確要求“完善治理機制，制定組織章程”。章程自治是農村集體經濟組織完善治理機制的必要且根本途徑，但司法實踐中存在以下問題：其一，法院將組織章程自治糾紛排除在司法審查之外。表現在出現涉及集體章程的爭訟時，法院以“屬于集體內部自治事項”為理由駁回起訴。諸如：提起訴訟須以集體經濟組織成員身份獲得確認為前提[12]；集體財產的分配糾紛或集體公共財產管理、農村公共管理事務“屬于村民自治范疇，不屬于人民法院民事受案范圍”[13]；以集體財產作為資產的公司，因其經濟性質為集體所有制，“不屬于《公司法》的調整范圍而不符合起訴條件”[14]等。其二，存在關于組織章程司法審查同案不同判問題。有法院將前述成員資格認定、補償款分配糾紛納入民事案件訴訟范圍作出裁判[15]。此外，關于農村集體經濟組織章程條款效力裁判的依據主要為《村民委員會組織法》第二十七條，其司法適用中不乏不同當事人援引同一規定支持不同訴請、同類案情中援引相同規定作出不同裁判的情形[16]。

（2）市場實踐方面。農村集體經濟組織本應是“個性鮮明”的法人，但其組織章程形式主義嚴重。有學者通過實地調研發現，多數農村集體經濟組織章程要么千篇一律地抄襲示范文本，要么由上級政府統一規定，在實際中不能發揮因地制宜的作用[17]。筆者書面調研發現，各地的“示范性章程”既沒有提供具體的自治性建設，僅重復列舉《村民委員會組織法》的“必要記載事項”，也缺少自治規制的邊界，僅規定“可根據實際具體列明”[18]。此外，還存在自治性建議內容矛盾的情形，導致規則邏輯存在一定偏差[19]。由此，《村民委員會組織法》第二十七條可能導致農村集體經濟組織章程難以發揮自治性功能，出現禁止性規定抽象且富彈性、章程條款趨于保守且僵化的現象，導致制度實踐與功能預設存在沖突。

綜上所述，在司法與市場實踐中，作為核心治理工具的組織章程較為混亂，其功能預設并未實現，進而不利于農村集體經濟組織法人治理機制的制度功能實現。

二、“政經分開”下的農村集體經濟組織法人組織形式

（一）農村集體經濟組織法人的組織形式確定

《民法典》將農村集體經濟組織納入平行于營利法人、非營利法人的特別法人之列，卻對其組織形式留白。作為一項新“設”法人類型，農村集體經濟組織法人的體系建構是基于借鑒現行類型還是以嶄新的制度建構呈現，還有待進一步明晰。

關于該問題，目前學界莫衷一是：其一，營利法人說?！睹穹ǖ洹穼鹘y法人二分法進行了承繼，從團體目的的營利性和成員的利益歸屬兩方面考察，農村集體經濟組織符合營利法人的特征[20]。其二，準公法人說。該說認為，農村集體經濟組織雖不屬于公權力機關，但因履行一定的公共管理職能，應將其與準公法人規定在一起[21]。其三，特別法人“完全重構”說。該說著重于“特別性”的再建構，認為農村集體經濟組織兼具公私法人的特點[22]。第一類觀點主要從治理結構的角度切入；第二類觀點強調農村集體經濟組織法人與村民委員會的近似制度功能，強調前者同樣具有公共與行政管理職能；第三類觀點則將焦點放在集體資產的管理與分配上，認為農村集體經濟組織在承載集體經濟效能最大化發揮的功能期待以及集體土地作為農村集體經濟組織法人運營管理的主要資產的同時，還承載著保障功能。

關于特別法人“完全重構”說。農村集體經濟組織法人作為缺乏具體法律依據的新型法人類型，其制度落地參考長期經受實踐檢驗的制度框架無疑是更有效率的選擇。主流的重構建議并沒有跳脫出依托營利法人、非營利法人抑或公私法人的架構，之所以稱為“特別法人”僅因其兼具不同類型法人的功能特點。在缺少現行法規則時，該結論無疑是缺乏解釋力的。正如最高人民法院認為農村集體經濟組織法人與農民專業合作社的價值取向、組織屬性和功能等方面有一定相似性[23]，學界亦不乏相似觀點[24]。誠然，《民法典》第九十九條、第一百條對農村集體經濟組織法人與城鎮農村的合作經濟組織法人采取區分規定，但兩者的特性區分主要表現在“社區性”上而非組織架構上。此外，集體土地所承載的保障功能并不要求集體土地“必須剝離絕大部分‘資本屬性’”[25]，“三權”分置下的土地經營權流轉已足夠克服以往土地性質限制所帶來的集體資產市場化障礙問題。伴隨農村經濟體制改革的深化，《村民委員會組織法》將農村社會公共產品的供給交給政府、村委會等來完成，農村集體經濟組織的內部互助管理行為更多以優化內部利益配置為目的，因此從零到有地建構“特別法人”組織形式并非絕對必要。

關于準公法人說。首先，當下存在農村集體經濟組織承擔一定的集體公共社會功能的情況，但它并不同于面向國家、社會承擔公權力職能的機關法人。前者的公共社會功能更多體現為團體內部的成員互助規范，同時此類規范以激活團體資產利用效率以及完善內部利益分配關系為目標，服務于營利目的的實現。在國家政策層面，“三權”分置政策的提出是國家振興集體經濟的實際舉措，加之《意見》的出臺，意味著對農村集體經濟組織的定位正從傳統走向現代，其功能也由互助功能轉向顯化市場主體的經濟功能。其次，從農村集體經濟組織的歷史沿革考察，除了人民公社時期，農村集體經濟組織存在的一項基本原則就是“政社分設”。根據《土地管理法》第十一條、《民法典》第二百六十一條條、第二百六十二條可知，農村集體經濟組織是農村集體資產的所有者和經營管理者；根據《村民委員會組織法》，村委會承擔的僅是行政公權力在基層農村社會管理與治理的職能，其經營管理僅作為缺少農村集體經濟組織時的補充功能。由此可見，農村集體經濟組織與村委會在制度設計上應當是獨立且平行的，準公法人說顯然將基層集體組織間的經營與自治職能交叉重疊，與“政社分開”的改革趨勢相悖。

關于營利法人說。學界目前反對將農村集體經濟組織適用營利法人結構的觀點，其理由主要是這樣會導致農村集體與農村集體經濟組織混同，兩者的資產、職能可能會重疊[26]。對此，其一，根據《民法典》第一百零一條與《村民委員會組織法》第八條的規定，村民委員會僅在未設立農村集體經濟組織的情況下代行村集體經濟組織的職能，對本村農民集體所有的土地和其他財產進行管理，意味著《村民委員會組織法》第八條中的“農民集體所有”并不能等同于“村民委員會所有”?？梢姡r村集體與農村集體經濟組織才是同一主體。其二，根據《民法典》第七十六條，營利法人的兩項基本特征是以營利為主要目的以及將其營利分配給其成員。將農村集體經濟組織法人與這兩項特征進行比對可知：一方面，農村集體經濟組織法人具有營利的制度要求。根據《意見》的規定，“折股量化”的范圍包括集體的經營性資產以及未發包到戶的資源性資產（下稱“量化資產”）。將未發包到戶的資源性資產納入“折股量化”的范圍，是根據《意見》規定的農村集體經濟組織可以利用“未承包到戶的集體‘四荒’地、果園、養殖水面等資源”發展現代農業項目，可見此類資源性資產原本即具有作為經營性資產的潛質。同時，“三權”分置進一步消除了量化資產中資源性資產的所有權流失風險。換言之，將非經營性資產排除在外，是因為該類資產僅提供公共服務職能，不但不會帶來收益，還需要集體或政府出資維護，與“折股量化”以激活未被充分利用的集體資產的目標不符。可見，由明確“折股量化”的范圍，將量化資產從農村集體中“剝離”，《意見》對實現量化資產的保值、增值的目標是存在制度期待的，與營利法人“取得利潤”追求資產增加的目的相同。另一方面，農村集體經濟組織法人具有利益分配的功能需要。早在2013 年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》就明確農村集體資產股份制的目標主要是“保障農民集體經濟組織成員權利……探索農民增加財產性收入渠道”。早先農村集體經濟組織承載了不必要的公共服務與公共設施供給義務，無法將其資產收益全部用于擴大投資，也就無法作為利益分配最大化且長期化的載體。在“政經分開”要求下，過多的公共職能重新歸位于村民委員會以及行政部門、機關，農村集體經濟組織主要承載的集體經濟職能得以還原，使得農村集體能夠對內實現收益分配的最大化與長期化。

綜上所述，借助營利法人組織形式搭建農村集體經濟組織框架既符合集體經濟市場化發展的功能定位，又具有市場化主體的邏輯自洽。

（二）農村集體經濟組織法人的組織框架再證

在農村集體經濟組織法人設立方面，傳統觀點認為“農村集體經濟組織法人的設立具有天然的地域性，有些是從人民公社轉化而來，并不需要經過批準、登記而設立”[27]。對此，《民法典》第九十九條雖以“依法”的轉致形式對農村集體經濟組織的設立進行描述，但其設立程序仍缺乏現行法規定。在缺乏實定法依據的情況下，改革試點采取向農村集體經濟組織頒發登記證書的舉措，其收效頗豐[28]。此外，2018 年11 月“全國農村集體經濟組織登記賦碼管理系統”上線，為農村集體經濟組織法人取得市場地位消除了障礙。

在農村集體經濟組織法人財產獨立性方面，已知獨立的責任財產是法人成立的基礎，為法人債務的清償提供保證。農村集體經濟組織法人的責任資產在理論上包含資源性資產。傳統觀點認為，基于農村土地的社會保障職能的公共政策考量，應當將資源性資產即土地所有權排除在法人責任財產范圍之外，既要防止土地所有權流失，又要防止土地性質發生轉變[29]。對此，在“三權”分置模式下，農村集體經濟組織法人的責任財產可以具體對應為土地所有權上的用益物權或債權性權利，而非土地所有權本身，這并不會導致土地公有制瓦解和土地私有化[30]。

在農村集體經濟組織法人成員的流動性方面，傳統觀點認為，折股量化的資產屬于集體資產，如果將成員對應的股份進行流轉會導致“突破了本農村集體經濟組織的范圍”，帶來外來資本侵占本集體資產的風險[31]。對此，除明確“三權”分置能夠解決土地流失問題外，還應當明確農村集體經濟組織法人的資產并非百分之百對應集體量化資產，區分集體資產與法人內部成員資產，亦即分別對應設立“集體股”與“非集體股”（股權結構安排待下文展開），為防止集體資產被侵占風險，借助企業制度的“持股平臺”機制來應對足矣。另外，亦有觀點認為，不同的農民集體具有不同的歷史脈絡、經濟條件、地緣特點及宗族構成[32]，由此形成的差異性與封閉性特點使得農村集體經濟組織不宜且難以入市。對此，正如營利法人中的封閉公司與公眾公司這一典型類別，構建市場主體地位的要求賦予各農村集體經濟組織法人決定其成員身份與股權流動范圍的自由，農村集體經濟組織可以根據自身發展需要進行選擇。

在本土制度變革成功經驗的可借鑒性方面，我國“政經分開”的改革思路在國有大型企業改革上已經取得了成功經驗，具備了制度借鑒基礎。在宏觀經濟變革方面，黨的十五大報告指出，“公有制經濟不僅包括國有經濟和集體經濟”，“一切反映社會化生產規律的經營方式和組織形式都可以大膽利用”，這就為拓寬公有制的外延給出了很大空間，使得“公有制為主體”具有了更大的包容性。十五屆四中全會通過《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，把作為社會管理者的職能和作為所有者的職能合為一體的“行政性公司”的雙重職能分開，將行政職能交給行政管理部門，剝離了行政職能的國有公司就成為市場化的企業。這一改革在實施若干年后有效扭轉了全國國有企業連年凈收益下降與凈虧損的狀況。以上國有經濟改革的成功經驗，無疑為“政經分開”下的集體經濟市場化發展提供了有力的借鑒路徑與論證支撐。

由此可見，針對農村集體經濟組織法人的市場化改革，應強化其民商事主體地位，消除“政經不分”的路徑依賴，減少“特殊化”，降低農村集體經濟組織法人融入市場經濟的成本。參考營利法人的組織架構無疑是一項有效率的選擇。

三、“折股量化”下的農村集體經濟組織法人治理機制

（一）參考營利法人組織框架的治理結構

伴隨著20 世紀90 年代起的農村集體經濟發展，為了實現集體資產的規模效益，全國各地就已經根據自身發展情況因地制宜地對農村集體經濟組織的法人實現模式展開了廣泛探索，主要有合作社法人模式[33]、公司法人模式[34]、股份合作制法人模式[35]等，學界也提出了公司化改造說、企業化改造說、新型合作組織說等。對此達成共識的是，基于農村集體經濟組織法人的特殊性，單一的傳統合作制或公司股份制模式存在不足，有學者認為，應當將兩者的特點結合形成“以合作制為基礎，以股份制為發展”的合作股份制結構模式，并繼而認為“農村集體經濟組織法人的規范路徑只能按照企業法人的調整原則，并參照適用城鎮集體所有制企業的規定”[36]。檢視以往研究結論，企業法人路徑能夠既包容兼具資合性與人合性特點的農村集體經濟組織法人安排，又能夠將更多尚不具備公司化條件的其他組織形式的法人納入其調整范圍。但從其靜態治理結構的安排、成員的有限責任、基于股份的表決與收益分配原則看，該路徑無疑體現了公司治理的結構內核。

基于農村集體經濟組織法人的“特別性”，兼采各模式以規避單純適用某一模式帶來的解釋困境無非具有“政治正確性”，但在實現集體經濟并軌市場經濟、農村集體經濟組織法人獲得獨立市場主體地位時，不應忽視市場對于效率的天然追求，應當盡可能地避免人為的異質化。農村集體經濟組織成員的身份性要求反映在運營管理集體資產時，表現為資產運營的公共利益要求與防止集體所有權流失的要求，就此適用“合作社模式”實際上造成了法人股份的流動性障礙。對此，實際上公司化模式路徑并沒有被窮盡，適用該路徑須同時滿足以下條件：其一，集體不喪失對農村集體經濟組織法人的控制權以防止集體資產的不當流失；其二，農村集體經濟組織法人成員有效分享經營性收益，包括保障性的固定收益以及允許獲得的個人投資性收益；其三，明確區分集體資產、農村集體經濟組織法人資產以及成員個人資產，防止互相之間的不當侵蝕。

（二）農村集體經濟組織法人的治理規則

1.農村集體經濟組織法人治理的股權結構安排

有學者將我國農村集體產權改革形象地總結為“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的市場化轉變過程[37]。這一轉變過程需要特別注意：集體所有制價值體系蘊含對經濟效益的追求，不應僅指向集體經濟利益層面，農民個人作為集體成員更應是集體所有權價值實現的最終歸屬[38]。反映在農村集體經濟組織法人股權結構中，地方立法實踐采取了區分設置集體股（下稱“集體預留股”）與個人股的形式，亦即設置一定比例的集體股，提取對應收益來滿足公共產品供給。筆者認為，區分類型股份的設置對促進資本流轉具有十分積極的意義，但仍然存在一定缺陷：伴隨著新的村集體成員的不斷加入以及原有股份的不斷流轉，可能出現兩種情形：一方面，預留集體股出現存量不足問題；另一方面，農村集體經濟組織法人股份因不斷流轉而導致集體失去對農村集體經濟組織法人的控制，集體資產原有的保障功能很可能被沖淡甚至消除。對此，應當保留類型化的思路，采取區分兩類持股主體的股權結構安排。需要特別說明的是，在法人成立時，農村集體經濟組織法人的股份原則上仍然遵守“一股一權”原則，為方便下文論述，因持股主體身份不同而區分出“集體股”與“普通股”兩類股份。具體而言：

（1）資產量化方面?！凹w股”對應農村集體的全部經營性資產、未發包到戶的資源性資產與各級財政資金投入農業產業化項目形成的資產等，此部分股權可二次區分設置前文所述的集體預留股與個人股。此外，“集體股”具備滿足農村集體經濟組織成員利益需要的公共服務功能。“普通股”對應農村集體成員及組織外的經營性資產投入，其中前者包括農村集體成員的個人資產投資、集體股分配收益再投入、已承包的資源性資產入股等。這就意味著集體組織成員在通過成員身份獲得“集體股”的同時，還能夠通過再投資獲得更高的“普通股”份額以及更高的分配收益。

（2）結構層級方面。農村集體經濟組織法人采取“雙層”股權結構，“集體股”與“普通股”基于出資比例進行劃分，這是第一層結構。第一層結構中的“集體股”上設置獨立的“持股平臺”，其中又分設集體預留股與個人股，個人股以份額或比例的形式量化到本集體組織成員，這是第二層結構。在農村集體經濟組織法人面臨一項決議時，基于契約理論與自治理論，以及集體經濟平等性原則，出于降低制度成本的考量，第二層結構內通過所謂“羅虛代爾原則”，即現有各地立法實踐適用的“一人一票”或“一戶一票”表決機制，與被章程設定的表決通過條件，最終形成統一的決議意向并反映在第一層結構的表決中。其中“持股平臺”形式的集體股在我國的私募融資等領域已經得到了廣泛的實踐，誠然“持股平臺”僅為“同股同權”原則下的妥協之策，但實際上我國《公司法》第一百三十一條已經賦予了種類股規范空間，《優先股試點管理辦法》亦為未來設置農村集體經濟組織法人實質上的多層級股權結構提供了規則依據。

（3）股份流轉方面。公有制下的集體經濟形式屬于我國長期保持的基本經濟形式。其中土地本身是農民的“生存保障基礎”，如何利用土地資源獲得進一步收益則為“發展”。與此對應，前述“集體股”具有身份性的特點，應當堅持有限流轉原則，“普通股”則承載市場化流轉的“發展”期待。如此，農村集體經濟組織法人的資產空間不再受原始集體資產價值的限制，而是具有了無限擴張的可能：在“普通股”方面，能夠依托市場進行有效的資源配置和再配置；在“集體股”方面，能夠通過“有形的手”發揮資源優先配置的優勢，同時因“集體股”的所有人也是集體的所有人，又能在一定程度上避免權力尋租和腐敗。

（4）法人間關系方面。農村集體經濟組織法人（下稱“原始法人”）的初始設立對應一個農村集體，相互之間不存在重疊，允許“原始法人”出資設置或投資另一法人（如設立或參股農民專業合作社等組織形式，以下均稱“次級法人”），又允許其他市場主體投資入股以上法人、組織，但不允許“原始法人”對其自身或用于投資的集體資產失去適當的控制，而導致集體資產非必要的流失（具體機制見下文）。然而，采取一個“原始法人”對應一個農村集體的做法在我國存在類似的制度改革的教訓：在1998年以后的國有大中型企業的公司化改制中，企業重組上市作為其核心步驟，包括“整體上市”和“剝離上市”，前者收效較好，但耗時較長；后者見效快，但遺留下諸多問題，最突出的是嚴重的“內部人控制”問題。有了前車之鑒，為避免重蹈覆轍，“原始法人”資產應當對應全部集體資產，全部集體成員作為有效的所有權人，而所謂“核心資產剝離”完全可以在“次級法人”上實現。

2.農村集體經濟組織法人治理的決議機制設計

因各地經濟發展差異以及民商事主體自身發展程度各異，不同主體所獲得外部投資的情況各異。這意味著，內部再投資較多或者獲得外部投資較少的農村集體經濟組織法人對其自身的控制力較強；反之，“集體股”占比較少的農村集體經濟組織法人無法保證農村集體的有效控制，出現集體資產面臨流失的危險，危及集體公共利益與成員個人利益。為了防止農村集體失去控制權，現行規則往往會在持股比例方面作出限制，如“設置集體股的，集體股占總股權比例不得低于單個自然人或法人占總股權的比例”[39]，“通過份額量化或者轉讓、贈與、繼承等方式持有農村集體資產份額的，持有的總份額不得超過農村集體經濟組織章程規定的上限”[40]。以上做法雖然能夠有效保留集體對農村集體經濟組織法人的控制，但會帶來“普通股”市場化流轉的困難以及農村集體經濟組織法人融資能力與擴張規模的限制。筆者認為，應當賦予農村“集體亦即“集體股”持股主體對于農村集體經濟組織法人的成員大會決議的一票否決權（下稱“特定股東同意機制”），亦即基于第一層股權結構的特定股東同意權；其功能是遏制占股比例具有優勢的“普通股”股東的不當控制，保持資本擴張時的“人合性”，實現對經營管理的有效監督。

（1）域外規則借鑒基礎。在域外立法及實踐中，與上述“特定股東同意機制”最為相近的是黃金股制度。黃金股制度發祥于“二戰”后經濟復蘇的私有化浪潮中，在反對國家干預的趨勢下，英國為了保留對私有化國企的控制權，黃金股制度應運而生。其制度目的在于保證國家對于涉及國計民生或戰略性需要的領域的企業保留控制權，防止不當的經營決策對國民經濟、國家安全產生影響，甚至抵御不當的敵意收購。為了不對日常經營產生影響，黃金股僅對涉及公司重大經營決策以及會對國家產生影響的決議事項發揮作用。與“特定股東同意機制”存在制度建構背景差異，黃金股制度下的特權股東除享有對特定事項的一票否決權外，還可以強制命令公司就特定事項作出決議。由此可見，黃金股制度與“特定股東同意機制”制度邏輯相通，均是為了保證主體對法人形成控制，防止不當的法人決議損害法人及其股東的利益。但是否需要賦予特定股東強制命令決議權，在制度建構時我國應采審慎態度，以更好地實現市場化目標、規避市場主體異化風險以及防止回歸“政經不分”而產生新的權力尋租空間。

（2）現行規范參考基礎。農村集體經濟組織法人設置集體同意權的制度基礎為自治章程。對設置集體同意權的現行規則進行考察，需要以區分兩種公司組織形式的進路展開。在有限責任公司方面，《公司法》第三十四條規定，對于股東分紅與增資認繳等規則須由“全體股東約定”進行調整，亦即《公司法》在前述情況下賦予特定股東一票否決權。對此，《中華全國律師協會律師承辦公司治理業務操作指引》第14.3.6條第2款作了進一步延伸，允許“擴大股東的一票否決權適用的事項”。在股份有限公司方面，我國現行法律規范語焉不詳。地方政府文件曾對此進行過試探，如廣東省人民政府于2014 年11 月發布的《關于深化省屬國有企業改革的實施方案》，其第二條第（四）項在國有資本授權經營體制方面，允許針對準公共性企業探索建立國有股東“金股”機制，特定股東按照約定對于特定事項行使否決權。由此可見，對于股份公司的特定股東同意機制，雖然我國尚未有國家層面的立法規范，但已在地方性文件中進行了有益的嘗試，為集體對農村集體經濟組織法人決議的控制權提供了現實規范參考。

（3）司法與市場實踐基礎。在司法實踐方面，同樣可以借助兩種公司組織形式的案例進行類比考察。關于有限責任公司的規則設計不勝枚舉，而對缺少立法規范的股份有限公司而言，我國司法實踐亦不缺乏肯定性判例。如在“交科院科技集團有限公司與廈門柏事特信息科技有限公司等公司決議效力確認糾紛案”[41]中，法院確認了股東享有一票否決權即特定股東同意機制的有效性。又如“中易和科技有限公司、浙江創瑞投資咨詢有限公司公司決議撤銷糾紛案”[42]，法院裁判明確說明章程可以為特定股東創設一票否決權。在市場實踐方面，特定股東同意機制的適用并不鮮見，有為穩定公司控制權以及穩定公司持續經營帶來助益的，如華為的一票否決權制度；亦有權利人濫權導致公司出現僵局的情況，如擁有“ofo 小黃車”的北京拜克洛克科技有限公司，這些都為農村集體經濟組織法人治理設計提供了實踐經驗和教訓。

綜上，采取設置兩類持股主體的安排，特別是賦予“集體股”持股主體對農村集體經濟組織法人成員大會的特定股東同意權，經域外規則、現行規范以及司法與市場實踐的檢視，已具備在我國實施的基礎。毋庸置疑，以上股權結構安排與法人決議機制既能夠滿足我國公有制基本經濟制度對于集體資產的產權與職能要求，又符合集體經濟市場化發展的市場主體定位。

四、結語

為回應《深化農村改革綜合性實施方案》關于農村集體經濟組織“政經分開”“折股量化”等國家政策推進集體經濟市場化的要求，筆者對我國農村集體經濟組織法人治理機制的立法現狀與運行現狀進行了檢視。發現前者在國家與地方立法層面均無法滿足市場化主體的要求，且具體治理規則與機制缺失；后者存在未實現市場化治理、內部人控制與組織封閉性問題，自治實踐困難重重。針對以上問題，一方面，回應“政經分開”的政策要求，對農村集體經濟組織法人比照現有組織形式進行檢驗，最終確定農村集體經濟組織法人應當參考營利法人的組織結構搭建自身的組織框架，并在法人設立、財產獨立性、人員流動性方面進行論證與檢驗。另一方面，明確“折股量化”的制度需要，參考股份公司化的治理模式，設置兩類持股主體的股權結構安排并賦予“集體股”持股主體特定股東同意權。以上具體制度建構能夠在不脫離集體資產特有的保障職能的同時，將集體經濟融入一般市場經濟中，防止異化，激發集體經濟的市場潛力。

注釋：

①張璁：《法人一章增加特別法人類別》，《人民日報》2016年12月20日，第4版。

②參見2014年國務院《政府工作報告》。

③“政經分開”且具有市場私主體地位的考察標準為：允許集體經濟組織獲得獨立的市場地位，使其獨立于行政干預，僅接受行政指導和監督，同時又具有選擇法人組織形式的自由。

④具體治理機制的完整性主要考察是否具備法人組織形式、治理主體及其權利義務、治理結構、議事規則、產權機制等。

⑤江蘇省農業委員會課題組：《關于農村集體經濟若干問題的研究》，《江蘇農村經濟》2016年第12期。

⑥[17]管洪彥：《農村集體經濟組織法人治理機制立法建構的基本思路》，《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2019年第1期。

⑦夏英、鐘桂荔、曲頌、郭君平：《我國農村集體產權制度改革試點：做法、成效及推進對策》，《農業經濟問題》2018年第4期。

⑧參見2017 年南京市雨花臺區《關于全區涉農村（社區）“三資”工作情況的報告》。

⑨朱健剛：《論基層治理中政社分離的趨勢、挑戰與方向》，《中國行政管理》2010年第4期。

⑩國務院發展研究中心農村經濟研究部：《集體所有制下的產權重構》，中國發展出版社2015年版，第43頁。

[11]參見2017 年江蘇省南京市雨花臺區工作報告、2020年山東省萊西市姜山鎮工作報告。

[12]參見（2019）桂01民終13778號。

[13]參見（2020）京01民終319號。

[14]參見（2015）二中民（商）立終字第11685號。

[15]參見（2018）遼13民終1428號。

[16]參見（2013）佛順法容民初字第1086號、（2015）佛順法樂民初字第511 號、（2015）二中民終字第8982號。

[18]參見《浙江省村經濟合作社示范章程》。

[19]參見《廣東省農村股份合作經濟聯合社和股份合作經濟社示范章程》。

[20][36]郭潔：《論農村集體經濟組織的營利法人地位及立法路徑》，《當代法學》2019年第5期。

[21]張新寶：《〈民法總則〉的制定》，http://www.civillaw.com.cn/zt/t/?id=32450，2020年4月6日訪問。

[22]韓?。骸对诿穹倓t中明確集體經濟組織的特殊法人地位》，《中國人大》2016年第21期。

[23]萬華：《中華人民共和國民法總則實務指南》，中國法制出版社2017年版，第386頁。

[24]楊立新：《民法總則》（第2 版），法律出版社2017年版，第152頁。

[25]許中緣、崔雪煒：《“三權分置”視域下的農村集體經濟組織法人》，《當代法學》2018年第1期。

[26]屈茂輝：《農村集體經濟組織法人制度研究》，《政法論壇》2018年第2期。

[27]王利明：《民法總則研究》（第3版），中國人民大學出版社2020年版，第363頁。

[28]《我國首次向農村集體經濟組織頒發登記證書》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=161734548762539 5981&wfr=spider&for=pc，2020年4月10日訪問。

[29]韓松：《農民集體所有權主體的明確性探析》，《政法論壇》2011年第1期。

[30]溫世揚、吳昊：《集體土地“三權分置”的法律意蘊與制度供給》，《華東政法大學學報》2017年第3期。

[31]韓長賦：《農村集體資產股份流轉封閉運行》，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-01/03/c_12943 0227.htm，2020年4月10日訪問。

[32]陶鐘太朗、沈冬軍：《論農村集體經濟組織特別法人》，《中國土地科學》2018年第5期。

[33]如山東省工商行政管理局印發的《農村經濟（社區）股份合作社辦理工商登記有關問題意見》中規定的“農民專業合作社法人”。

[34]如深圳市對于農村集體經濟組織的改革定位是股份合作公司。

[35]股份合作制法人被多數地區農村集體經濟組織廣泛采納，成為最主要的模式，如《廣東省農村集體經濟組織管理規定》（2013年）第三條中明確列舉了股份合作經濟聯合總社、股份合作經濟聯合社、股份合作經濟社等類型。

[37]陳曉軍：《農村集體經濟組織法人的設立與變更》，《人民法治》2019年第14期。

[38]溫世揚、蘭曉為：《土地承包經營權流轉中的利益沖突與立法選擇》，《法學評論》2010年第1期。

[39]參見《黑龍江省人民政府關于加強農村集體經濟組織管理的意見》（2019年）第十三條。

[40] 參見《上海市農村集體資產監督管理條例》（2017年）第十一條。

[41]參見（2019）京02民終1295號。

[42]參見（2019）浙01民終608號。