執法召集制：“吹哨報到”機制如何使綜合執法運轉起來

呂普生，張夢慧

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

一、問題提出與研究回顧

改革開放至今，我國行政執法體制改革依然困境叢生。執法部門眾多、權力交叉和執法力量懸浮，使得我國基層執法呈現出多頭執法、交叉執法、多層執法和懸浮執法等一系列問題。由于我國行政執法權主要配置給市縣職能部門，位于基層一線的街道、鄉鎮政府面對涉法事項往往缺乏執法權，導致“管得著的看不見”與“看得見的管不著”的執法困局。其中，一線治理需求與法定權責主體的錯位，鄉鎮層級執法主體的資格困境與執法能力不足問題，一直困擾著一線執法工作和基層社會治理的有序推進，既給經濟發展和民眾生活帶來不便，也不利于樹立政府權威和提升公信力。如何深化行政執法體制改革，從部門林立的執法模式轉向綜合行政執法，是當前我國政府治理創新中亟待突破的難題。

黨的十八大以來，我國大力推進基層行政執法體制改革。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、《中央編辦關于開展綜合行政執法體制改革試點工作的意見》（中央編辦發〔2015〕15號）以及2018年中共中央發布的《深化黨和國家機構改革方案》，都將深化行政執法體制改革、推進綜合執法作為我國行政體制改革的重點。在此基礎上，一些地方政府圍繞基層執法體制改革進行了多樣化的實踐探索，如山東省淄博市在鄉鎮設立綜合行政執法平臺的“綜合執法+聯合執法”的執法監管體系[1]，內蒙古自治區準格爾旗“鄉鎮一支隊伍管全部”的綜合行政執法模式[2]，四川省成都市依托全市統一的綜合行政執法智慧平臺開展市縣綜合行政執法改革[3]，等等。2019 年10 月，黨的十九屆四中全會再次強調，要深化行政執法體制改革，進一步整合行政執法隊伍，繼續探索實行跨領域跨部門綜合執法，推動執法重心下移，提高行政執法能力水平[4]，從制度建設層面為推動綜合執法作出了新部署。

針對當前我國基層行政執法相關問題，學界也展開了系列研究：一是分析基層行政執法的主要困境及其應對方案。我國基層行政執法中存在行政執法體制不健全、執法權限不清、執法程序和監督機制不完善以及城鄉二元執法結構[5-6]等問題，導致基層行政執法的失范[7]，治理碎片化則導致部門博弈的常態化[8]。另有研究還探討了初始執法權配置與黨政體制合法性話語對于基層“相機化”執法行為的影響[9]。對此，有學者主張通過行政委托方式賦予鄉鎮執法權，提高其執法能力[6]；也有學者認為，應在鄉鎮設立綜合執法機構作為區縣綜合執法機構的派出機構[10]；另有學者提出要從暫時性合力轉向制度性合力，促成政府、社會與市場三者合力、內外聯動的執法方式[11]。上述研究提出了委托執法、派駐機構或聯合治理的解決對策，多為基層視角。馬懷德則建議從頂層設計入手，通過修改法律制度，改革執法體制，從根本上走出當前基層執法的困境[12]。

二是探討綜合行政執法的合法性與可能路徑。隨著基層綜合行政執法的大規模試點，學界逐漸認識到綜合執法或許是未來基層執法體制的改革方向[13]，從而將視角投向如何推動基層綜合執法。現有研究主要聚焦于綜合執法的合法性、可行性[14]及具體模式[15]。我國綜合執法模式大致可分為三種：其一是行政處罰權的外部轉移及相對集中，其二是部門外部合并及處罰權內部集中，其三是聯合執法性質的綜合模式[16]。另有研究將綜合執法區分為權力配置型、機構調整型和統一執法型[17]。綜合執法改革有助于整合執法力量、優化職能配置，推動行政執法權從交叉重疊向相對集中統一轉變[18]，但同時還存在法律法規的缺位與沖突、執法主體法律資格存有瑕疵[19]、職權劃分不徹底、機構名稱不統一[20]等問題。

因此，有學者提出應完善相關法律體系，設立社會秩序局，從綜合執法外部環境與內部機制兩個方面入手提升綜合執法的效果[21]。也有學者主張通過整合執法資源、合理界定綜合執法機構的職責范圍、加強綜合執法主體建設[22]等方式促進基層綜合行政執法的高效運行[20]。還有研究者在梳理行政執法體制改革40 年歷史的基礎上提出，建立組織法定、結構有序和行為高效的分類綜合行政執法體制將成為我國行政執法體制的改革方向[23]。

三是考察跨部門協同執法問題。目前學界對跨部門協同執法的研究涵蓋環保[24]、城市管理[25]、公共危機治理[26]等領域。有學者通過對“河長制”的研究，認為跨部門協同在流域治理方面成效顯著，橫向與縱向兩個層面的協同機制促進了協同效率的提高，但以權威為依托的等級制縱向協同的基本特征沒有改變[27]。陳柏峰則認為，我國基層執法在條條、塊塊、政治倫理三個維度受到黨政體制的深刻塑造，呈現出條條推進執法、塊塊協同治理、政治倫理嵌入的基層執法模式[28]。有學者認為，行政主體與相關法律的缺位，是我國跨部門協同執法中存在碎片化、分散化問題的主要原因[29]。解決協同失靈問題，需要體制層面和技術層面的共同推進[30]，尤其要協同縱向和橫向結構之間關系[25]。

既有研究更加側重橫向協同合作，在縱向方面雖然注意到機構之間的靜態結構關系，但對于縱向執法主體之間的行為聯動還缺乏足夠的重視。如何使基層綜合執法真正有效地運轉起來，仍然是有待破解的難題。具體而言，街道和鄉鎮面臨大量執法案件，但仍處于執法權配置和執法力量配備的薄弱地帶，治理需求與權責主體嚴重不匹配，基層執法依然面臨著主體資格約束與能力不足困境，更缺乏推動縱向執法聯動與橫向執法協同的制度化保障機制。如何解決上述問題，建立縱向聯動和橫向協同的運行機制，既是執法實踐中亟待探索的問題，也是本文研究的關鍵。

在基層改革試點中，一些地方政府就如何推動綜合執法進行了多樣化嘗試。其中，北京市“街鄉吹哨、部門報到”模式力圖通過建立起執法召集制，賦予街道和鄉鎮“執法召集權”，自下而上地實現倒逼式綜合執法，其改革經驗在2018 年11 月召開的中央全面深化改革委員會第五次會議上得到肯定，成為使綜合執法有效運轉的創新性嘗試。鑒于此，本文選取北京市“街鄉吹哨、部門報到”行政執法改革的典型案例，在分析其運行過程的基礎上，對執法召集制如何實現治理需求與權責主體的精準對接，如何破解主體資格問題和執法能力困境，以及如何上下合力建立縱向聯動和橫向跨部門協同的長效機制，進行深入的案例分析和質性研究，期望對深化我國基層行政執法體制改革、提升基層社會治理效果有所助益，也希望提煉出超越和改造傳統官僚科層制的中國經驗和中國方案。

二、典型案例與分析框架：“街鄉吹哨、部門報到”綜合執法模式

“街鄉吹哨、部門報到”模式（簡稱“北京執法模式”）發源于北京市平谷區治理金礦盜采案的有益嘗試，并成為北京市2018 年1 號改革課題，在全市169個街鄉進行了試點推廣，占總數的51%，得到了中央全面深化改革委員會的高度肯定?！敖粥l吹哨”是指街道、鄉鎮在發現問題、抓住線索、摸查清楚后，聯系具有執法權的相關職能部門，向它們發出信號，進行“吹哨”，并協調和約定執法的時間與地點?！安块T報到”是指相關部門在聽到街道、鄉鎮“吹哨”后，按照約定的時間、地點前去“報到”并行使各部門職權，進行協同執法。對于不及時“報到”、執法不力或協同不到位的職能部門，街鄉層級政府可以通過反向考核權對其加以約束，以確保“報到”效果?！敖粥l吹哨”與“部門報到”共同形成一個職能補位、執法力量下沉、上下聯動的跨部門協同執法模式。該項改革通過建立執法召集制，建立起上下聯動和跨部門協同執法機制，在推動執法力量下沉的同時組織協調各部門協同，形成了面對復雜問題時街道、鄉鎮與區縣職能部門之間如齒輪般互相聯動的協同治理機制。值得注意的是，“執法召集權”是執法召集制得以建立起來的關鍵，街道、鄉鎮政府被賦予的這種執法召集權并非單純地指某一項權力，而是一組由吹哨權、組織協調權、建議權、監督考核權、否決權等多項權力構成的權力集。正是在這組權力集的共同作用下，基層綜合執法才得以實現。

在此需要說明的是，根據我國綜合執法改革實踐與現有相關研究，綜合執法的具體模式包括以職能和機構整合為導向的部門內部綜合執法和以職能互補、跨部門協同為導向的跨部門綜合執法。本文案例中執法召集制推動實現的是跨部門綜合執法，旨在實現功能上的互補和行動上的協同。這種綜合執法有著作為協同聯動中心的召集平臺，介于聯合出動但各管一攤的聯合執法與整合執法職能和隊伍的部門內綜合執法之間，力圖克服傳統上聯合執法貌合神離的弊端。

具體來講，北京市主要從賦權、下沉和建立保障制度三個方面入手，構建起“街鄉吹哨、部門報到”綜合執法模式。首先，市、區政府在賦予街鄉政府召集權的同時，通過改革機構設置給街鄉政府配備了“吹哨”力量。在黨委領導下，北京市政府賦予街道、鄉鎮若干重要權限，包括對轄區內需多部門協調解決的綜合性事項的統籌協調和督辦權，對相關重大事項處理方案的建議權，以及對政府職能部門派出機構工作情況的考核評價權，等等。由此，街鄉有了“吹哨權”以及使“吹哨”變得有效的系列職權，它們共同組成“執法召集權”并成為執法召集制的關鍵內容。為保證街鄉有能力“吹哨”，北京市按照扁平化管理的工作要求，在街鄉綜合設置黨政內設機構，加強直接面對群眾的服務與管理機構建設，促使街鄉政府更迅速、有效地發現基層的違法問題，從而更有利于執法召集權的行使。

其次，“街鄉吹哨、部門報到”的重點在于推動區縣各職能部門的執法力量綜合性下沉，形成跨部門協同合力，并使部門“報到”有平臺、有機制、有資源。為此，北京市按照“區屬、街管、街用”的原則，在全市290 個街鄉設立綜合執法中心，采用“1+5+N”的管理模式，即1個城管執法隊伍為主體，公安、消防、交通、工商、食藥5個部門常住1 ～2人，房管、規劃、國土、園林、文化等部門明確專人隨叫隨到[31]。此外，北京市還推行“街巷長”制，在全市近5000 條大街、1.4萬條小巷，設立了1.49萬名“街巷長”[32]，由各街道處級、科級干部擔任，促使街鄉力量能夠切實深入一線，全面打開了區縣職能部門向街鄉下沉的通道，在不增加機構和人員的情況下解決了街鄉缺乏執法主體資格和執法力量的問題。

再次，從保障機制來看，北京市沿用并完善了平谷區開創的七大協同執法機制，建立了完備的支撐體系和保障制度，在信息體系、隊伍建設和資金保障等方面亦做出了探索，建立了與“街鄉吹哨、部門報到”相配套的執法平臺，并推進城市管理網、社會服務網、社會治安網、城管綜合執法網等“多網”融合發展，讓區（縣）、街道（鄉鎮）、社區（村）三級在信息、數據等方面一體化運行。這種多網交互、信息共享的立體化平臺成為“街鄉吹哨、部門報到”模式的重要保障。此外，北京市在區縣層面要求設立“街道自主經費”，用于發展各項公共事業，并且探索推動各類支持政策捆綁打包下放到社區，強化資金統籌使用效能，這給“街鄉吹哨、部門報到”機制的順利運行提供了資金支持。

正是通過給街鄉賦權、推動執法力量下沉以及建設完善的支撐和保障體系，北京市“街鄉吹哨、部門報到”執法模式形成了縱向聯動和橫向協同的良性運行閉環，使得街鄉政府與區縣級職能部門特別是其執法隊伍形成合力，實現了在街鄉牽頭組織協調下的執法力量下沉和跨部門綜合執法，取得了良好成效并在全市多個街鄉大力推廣。

為深入理解北京市是如何使基層綜合執法有效運轉起來的，筆者認為必須把握“街鄉吹哨、部門報到”執法模式的關鍵，那就是建立起的執法召集制，這是實現縱向聯動與橫向協同的中樞神經。這一機制的存在解決了當前基層執法困境中面臨的三大突出問題：一是治理需求與權責主體分離，二是執法主體資格缺失與執法力量懸浮，三是行政執法權分散交叉。鑒于此，本文從執法召集制所指向的實際問題出發，圍繞執法召集制的功能定位來建立分析框架和研究思路。

首先，針對治理需求與權責主體分離問題，執法召集制通過街鄉發現問題后行使“吹哨權”來實現治理需求與執法權責主體的精準對接，使得街鄉政府在看得見的同時也能管得著。其次，針對街鄉缺乏執法主體資格和執法力量懸浮問題，“北京執法模式”通過執法召集權中的組織協調權和考核監督權，建立起上下聯動的通道，推動區縣職能部門和執法隊伍向街鄉執法案件事發地及時報到，真正破解街鄉政府面臨的主體資格問題和執法能力困境。再次，針對執法權分散交叉問題，“北京執法模式”以街鄉實際治理需求為依據，借助執法召集權中對于執法事項的處置建議權和組織協調權，精準識別需要參與綜合執法的執法隊伍和協同部門，為跨部門綜合執法建立起制度化的橫向整合平臺。

由此可見，執法召集制是整個改革設計的運轉中樞，街鄉吹哨是執法起點，通過部門報到和協同執法分別建立起縱向聯動通道和橫向整合平臺，解決從懸浮走向下沉和從分散走向合作的問題，最終構建起以切實化解執法案件為導向的倒逼式綜合執法閉環。具體分析框架如圖1所示。接下來筆者將從上述三個方面逐一展開分析，以期深入理解執法召集權推動綜合執法有效運轉的內在邏輯。

圖1 北京綜合執法模式的分析框架

三、街鄉吹哨：實現治理需求與權責主體的精準對接

在我國推進治理體系和治理能力現代化的新時代，基層治理單元正在不斷調整，以縣為基本治理單元的傳統正在發生深刻而迅速的變革，政治社會治理單元呈現出下沉趨勢[33]。街道、鄉鎮一級政府的管理領域、事項與責任日益增多，但根據我國現行法律法規，行政執法權一般由縣級及以上人民政府的職能部門行使，這就使街道、鄉鎮“看得見但管不著”與區縣職能部門“管得著但看不見”的矛盾長期得不到化解。街鄉政府沒有執法主體資格，也缺乏執法權配置，一方面看得見卻又管不了，但另一方面對于違法問題治理不力又要被追責問責。區縣職能部門則因為懸浮于基層之上，難以直接深入一線掌握違法實情，有些部門也缺乏前往一線進行執法的動力和執法力量。傳統的常規型治理與運動式治理并行的雙重治理進程[34]，易導致基層行政執法陷入“治理—復發—再治理”的惡性循環。另外，由于執法隊伍之間權力邊界不甚明晰，在處理跨部門執法案件時，容易產生多頭執法和重復執法現象，這導致了行政執法的權限沖突。對于無利可圖或者責任重大的執法案件，如果執法隊伍出于省力或避責的考慮不參與執法，就會產生權力真空地帶，使違法問題得不到解決，最終還會導致街鄉治理需求與區縣權責主體相分離的狀況愈演愈烈。

解決上述問題的關鍵在于實現治理需求主體與執法權責主體的有效對接，一方面積極發揮街鄉政府“看得見”的優勢，另一方面為區縣執法機構深入基層執法打開下沉通道，發揮其“管得著”的優勢，最終使二者形成治理合力。北京市“街鄉吹哨、部門報到”執法模式通過賦予街道、鄉鎮執法召集權與實行職能部門權力清單制度，理順了條塊關系，實現了街鄉政府主導下的執法協同，成為推動治理需求與權責主體精準對接的有益嘗試。

（一）賦予街鄉“吹哨權”：“看得見”才能“管得著”

在執法召集制之下，北京各區級黨委、政府賦予了街道、鄉鎮政府執法召集權，這種召集權是作為一組權力集存在的，包括吹哨權、組織協調權、建議權、監督權、考核權等多項權力。街鄉政府在發現違法現象后啟動“吹哨”，通知相關職能部門和執法隊伍前來“報到”。這樣一來，街鄉政府成為觸發職能部門行使執法權的召集機構。通過“吹哨”來召集具有執法權的職能部門來行使職權，街鄉政府成為連接執法機構與執法事項的紐帶，為區縣職能部門下沉執法和有針對性執法打開了通道，實現了治理需求與權責主體的精準對接，改變了以往需求主體與權責主體錯位且難以對接的狀況。

治理需求與權責主體的精準對接，在一定程度上推進了協同政府建設，即整合相互獨立的職能部門以實現政府所追求的共同目標。根據協同政府理論，公共政策目標的實現既不能靠相互隔離的政府部門，也不能靠新設立的“超級部門”，唯一可行的是圍繞特定的政策目標，在不取消部門邊界的前提下實行跨部門合作[35]。北京市“街鄉吹哨、部門報到”的改革方案恰恰契合了協同政府建設的核心要義。一方面，單靠街鄉政府或者區縣職能部門通常難以解決公共治理過程中的大規模違法問題；另一方面，設立所謂的“超級部門”也只能解決部分問題，且“超級部門”本身也可能引發新的問題?！俺壊块T”的確能夠緩解多頭執法、重復執法問題，但由于其權力是從原有職能部門中抽取出來的，往往與原有職能部門產生權限沖突。另外，行政執法權的歸屬是由法律授權的，而設立“超級部門”則是一種行政命令，這就導致行政命令與法律法規之間的沖突，所以“超級部門”本身的合法性存疑。此外，如果“超級部門”設置在區縣層級，依然無法突破懸浮執法的困境。相比而言，“街鄉吹哨、部門報到”模式在不突破部門權力邊界的前提下，通過賦予街鄉政府召集權更有利于實現治理需求與權責主體的有序對接。

（二）建立部門權力清單：真正發揮“管得了”的能力

長期以來，區縣職能部門陷于“管得著卻看不見”的尷尬境地，有些部門也缺乏深入一線執法的動力和能力，因而傾向于采取突擊執法和運動式執法方式。在北京市“街鄉吹哨、部門報到”改革探索中，除通過街鄉吹哨權給職能部門下沉執法施加壓力之外，還采取了部門權力清單制度，明確劃定了街鄉政府職責及區縣職能部門的權力和責任，在厘清條塊關系的同時，防止出現互相推諉扯皮的問題，為街鄉政府推進跨部門協同執法奠定了制度基礎。

權力清單制度是指將法律賦予政府職能部門的各項職權以清單形式羅列出來，讓政府職能部門在實施行政管理、開展行政執法、提供公共服務時能夠有據可依。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了權力清單制度，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2015年也印發了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》[36]。北京市在“街鄉吹哨、部門報到”執法改革試點中對街道的定位和職責進行全面梳理，形成了106 項街道內設機構職責清單，要求除職責清單明確的職責以及涉及城市管理、民生保障、社區建設和公共安全方面的事務以外，其他部門不得隨意向街鄉政府安排工作，以此確保街鄉政府在基層社會治理與服務方面能夠集中精力。確立清單式治理機制，將區縣職能部門的職權以清單形式確定下來，也為街鄉政府向執法機構“吹哨”提供了制度依據，保證了街鄉政府對于區縣執法權責主體的精準識別，從而極大提升了街鄉政府對于區縣執法機構的跨部門統籌協調能力。此外，權責清單制度還厘清了橫向的職能部門之間的職權關系，避免了部門之間的權限沖突，在一定程度上減少了多頭執法、重復執法現象。

（三）精準行使“吹哨權”：根據治理需求選擇執法權責主體

通過建立執法召集制，北京市在不大規模修改法律法規和不改變行政體制結構的情況下，為街鄉政府推動執法機構下沉提供了權力保障和助力機制。同時，權力清單制度一方面厘清了部門之間的權力關系，為推動跨部門協同執法奠定了制度基礎；另一方面也便于街鄉政府基于自身治理需求有指向性地精準行使召集權，避免“瞎指揮、亂吆喝”。如此一來，不僅以往街鄉政府“看得見卻管不著”與區縣執法機構“管得著卻看不見”的矛盾得到了很大程度的化解，更將街鄉政府了解實際情況、掌握治理需求的優勢與區縣執法機構擁有執法資格、執法權威和執法能力的優勢緊密結合在一起，促成了在街鄉政府組織協調下的跨部門協同執法。可見，以執法吹哨為啟動裝置的執法召集機制為街鄉治理需求與區縣執法主體建立了聯系通道，作為治理需求主體的街鄉政府也從執法局外人轉變為執法局內人，最終實現了治理需求與權責主體的精準對接，解決了執法機構脫離治理需求的“中梗阻問題”。

四、部門報到：破解主體資格問題和執法能力困境

“街鄉吹哨”只是表明了街鄉政府和基層社會的治理需求，執法案件的真正執行還有賴于執法機構及協同部門的實際行動，因此，如何有效推動部門報到、切實落實執法才是改革關鍵。長期以來，導致街鄉政府“看得見卻管不著”問題的一個重要原因就是街道、鄉鎮政府缺乏執法權。《中華人民共和國行政處罰法》（2017）第二十條規定：“行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄?！痹摋l款把行使行政處罰權的資格主體限定為縣級及以上地方人民政府及其職能部門，而鄉鎮和街道政府被排除在執法資格主體之外。當然，第十八條還規定，“行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委托符合本法第十九條規定條件的組織實施行政處罰”[37]。因此，在滿足一定條件的情況下，鄉鎮政府也可以成為委托執法的資格主體。為解決鄉鎮政府執法主體資格問題，近年一些地方政府通過修改地方性法規特別是采取委托執法方式作了探索和嘗試，但受到不少制約。北京市“街鄉吹哨、部門報到”執法模式則通過建立執法召集制，賦予了基層政府執法召集權，為解決執法主體資格問題和推動執法力量下沉提供了一種新的思路。

（一）破解執法主體資格問題與執法能力困境

在解決鄉鎮執法主體資格問題方面，之前的改革探索和改革建議主要分為兩大類：一類是修改法律條款與改變組織結構；另一類是在不改變現行法律法規的前提下，從改變行政執法權力與執法隊伍的配置方式入手，以委托執法、派駐執法和聯合執法等方式，彌補鄉鎮政府行政執法權的缺位與執法能力的不足。這些常規辦法可以起到一定的效果，但都存在各自的局限。

第一，修改法律條款可以直接授權，但大規模修改法律法規周期太長。為了破解鄉鎮政府的執法主體資格困境，一種辦法是通過修改法律條款賦予鄉鎮政府行政執法權，使其能夠從根本上獲得執法資格。在授予行政執法權后，便可從組織結構入手，給鄉鎮政府配備執法隊伍，使其執法權力與執法力量相匹配。這種改革方案固然能夠從根本上解決基層政府的主體資格問題，但大規模修改法律法規不僅需要花費巨額的時間成本和人力成本，而且周期特別長，短期內難以滿足當下基層治理的迫切需求。另外，法律授權方案牽一發而動全身，如果授予鄉鎮政府執法權并配備執法隊伍，那就需要重新調整原有職能部門的執法權限和力量配備，實施起來不僅成本高、周期長，而且難度特別大?？梢?，大規模修改法律法規即便可行，也最好作為長遠規劃并逐步實施。

第二，通過委托執法或“強鎮擴權”可以下放部分執法權限，但鄉鎮政府缺乏承接能力。委托執法是指區縣以上政府及其職能部門與鄉鎮政府簽訂委托執法協議書，在明確委托執法范圍的基礎上，被委托的鄉鎮政府可以建立執法隊伍，并行使委托部門的相關權力。有些地方政府甚至制定文件，圍繞“強鎮擴權”目標將部分執法權下放到鄉鎮，擴大鄉鎮的執法權范圍。委托執法的確具有法律依據，看似解決了基層政府的主體資格問題，但一方面鄉鎮缺乏執法力量或執法隊伍缺乏專業化執法能力，導致難以承接上級委托的執法權限；另一方面通過社會招聘方式選錄的執法輔助人員仍然缺乏從事執法的職業資格[14]。“強鎮擴權”方式所依據的是地方性文件，在擴大執法權方面嚴格來講仍然會遇到法律瓶頸，而且在執法力量和執法能力方面面臨著與委托執法相同的問題。

第三，采取派駐式執法可以推動執法力量下沉，但跨部門協同問題仍難解決。派駐式執法是指由區縣以上執法機構在鄉鎮設置派出機關或向鄉鎮派駐執法隊伍，將部分執法人員下沉到鄉鎮。派駐式執法隊伍以原單位名義采取執法行動，在人、財、物各方面依然歸口原單位主管。派駐式執法解決了鄉鎮缺乏執法資格和執法能力的問題，對于一些專業性比較強的執法案件具有適用性。然而，由于派駐式執法隊伍歸口于原單位主管，鄉鎮政府對派駐隊伍缺乏監督和制約能力，難以調動派駐機構的執法積極性，社會治理的需求主體與作為權責主體的派駐隊伍之間仍然處于一種不相適配的尷尬境地。此外，由于職能部門之間權力交叉不清，容易相互推諉責任，使得涉及跨部門協同的違法案件難以得到有效執行。

第四，通過聯合執法可以實現跨部門協同，但運動式治理難以持續。聯合執法是通過建立執法信息共享機制及聯合執法隊伍，來使各職能部門相互配合，共同執法。這是我國地方政府解決部門交叉、執法權分散問題的常用方式。比如寧波、湖州、濟南等地都將聯合執法作為綜合行政執法的補充或其中的一環進行推進[38]。聯合執法本質上是在特殊時期集中各個執法機構力量共同解決執法問題的運動式、間歇性執法模式，通常缺乏穩定的跨部門合作機制，而且容易導致違法問題復發，難以保證執法效果的持續性。此外，由于聯合執法中有多個執法主體，各主體之間權力交叉又缺乏足以領導和整合各方的力量，容易相互推諉責任，加之處于一線的街鄉政府對聯合執法中的各部門并無約束力，因此難以從根本上解決執法權分散問題。

（二）以執法召集制推動執法力量下沉的創新方案

北京“街鄉吹哨、部門報到”改革方案是由街鄉政府組織協調和推動的執法力量下沉與跨部門綜合執法模式。通過給街道和鄉鎮政府賦權，倒逼區縣執法力量整合性下沉，“北京執法模式”既巧妙地化解了街鄉層面行政執法過程中遇到的主體資格問題，又破解了街鄉層面執法力量缺失和執法能力不足的困境。

一方面，賦予街鄉政府吹哨權與組織權可以推動執法力量下沉，從而解決主體資格問題。街道、鄉鎮政府在發現違法案件并掌握案件信息之后，按照權力清單確定的責任主體向有關職能部門“吹哨”，并協調溝通協同執法的時間與地點。同時，收到“哨聲”的相關職能部門必須在街鄉政府指定的時間內到達約定地點進行“報到”，及時對相應的違法案件作出處理。街鄉政府本身無需對違法案件進行直接執法，而是通過“吹哨-報到”的途徑，通過行使召集權，為執法機構和相關職能部門下沉執法提供信息并打開通道。這種運行機制在不改變現有法律法規、執法體制及其權力配置格局的情況下，通過推動真正具備執法主體資格的執法機構下沉到街道、鄉鎮和社區，巧妙地繞開了街鄉政府缺乏執法主體資格的問題，使其擺脫了長期以來廣受詬病的執法主體資格困境。在推動執法隊伍下沉的同時，街鄉政府執法能力不足的困境也迎刃而解。

另一方面，賦予街鄉政府監督權與考核權，可以對區縣執法隊伍及職能部門產生反向約束力，從而保證“報到”效果?！敖粥l吹哨、部門報到”執法模式與上文中提到的聯合執法模式之間最大的不同就在于：聯合執法模式中的街鄉政府對于區縣執法機構及職能部門缺乏約束力，而在北京的改革方案中，通過賦予街鄉政府對于區縣執法機構及職能部門的反向監督權和考核權（含考核建議權），對后者形成了實質性約束力。具體而言，北京市規定了在職能部門的考核中，街鄉政府對職能部門的考核所占比例不少于被考核部門績效的三分之一，這一舉措提高了街鄉政府對區縣執法機構及職能部門的反向考核權重，而相對較高的考核績效占比形成了后者向執法案件發生地“報到”的自下而上的壓力。問題在于，街鄉政府的反向監督權和考核權來自何處？答案或許應該從我國的黨政科層體制中去尋找，特別是要把握執政黨在引領社會治理中的角色以及區縣以上高層級政府對于街鄉政府的賦權。

（三）黨政科層制下街鄉執法召集權的權力來源

當前我國行政執法體系的變革，既源于中央政府自上而下地轉變政府職能、調整組織結構、提高行政效能的改革要求，更有來自基層社會復雜性治理需求自下而上地產生的改革壓力。為了應對不斷出現的基層治理問題，我國在行政機構調整方面探索了多種組織變革形式，比如橫向上增設部門、設立“領導小組”，縱向間“向上升級”與“向下生級”雙向調整管理層級；此外還利用信息平臺、大數據等技術手段，將組織變革與技術變革相結合，形成了以黨政科層制為核心的國家治理體系[33]。黨政科層制的優勢和靈活性在于：一方面可以保證高層級黨委和政府的統轄權不被削弱，另一方面又能夠借助高層級黨委和政府的統轄權，特別是通過統轄權衍生的一體化領導權、職能配置權和自上而下的賦權，增強基層政府的應變性和治理能力。為了應對復雜多樣的社會治理需求，提高地方政府特別是街道和鄉鎮基層政府的治理能力，黨政科層制允許地方政府在遵循政府職權法定原則的前提下，在地方層面對不同層級和不同部門行政職權的具體配置方式做出調整，必要的情況下，高層級黨委和政府還可以為這種具體配置提供權威支持。

“北京執法模式”建立起以執法召集權為支撐的執法召集制，而這種召集權源于區縣以上黨委和政府對于區縣和鄉鎮政府職權、區縣職能部門職權的重組。重組的權威性既來自一般化官僚制組織結構中區縣政府的統轄權，更來自黨政科層制這一中國獨特組織結構中區縣黨委的領導權。通過區縣黨委及政府賦予街鄉政府執法召集權，特別是賦予街鄉政府對于區縣職能部門和執法機構的自下而上的反向監督權與考核權，“北京執法模式”理順了街鄉政府與區縣執法部門之間的條塊關系，在給執法力量下沉執法打開通道的同時，確保了區縣職能部門和執法隊伍向執法事項發生地報到。執法召集制的改革模式之所以能夠取得顯著的治理成效，關鍵原因在于它契合黨政科層制的運行邏輯，充分發揮了執政黨對于基層社會治理的引領作用。

五、綜合平臺：上下合力建立跨部門綜合執法長效機制

在實現了治理需求與權責主體的精準對接并解決了執法主體資格問題破解執法能力困境后，應如何建立起跨部門綜合執法的長效機制，確?？绮块T合作的長期效果呢？在已有的跨部門聯合執法模式中，通常會組建臨時的聯合執法隊伍以處理復雜的跨部門執法案件，但這種跨部門合作并不穩定，也缺乏制度化建制，帶有運動式色彩，而且其執法效果也容易反彈。如何避免上述問題，使跨部門綜合執法能夠長期持續，就成為關鍵所在?！氨本﹫谭Ｊ健痹噲D通過理順條塊關系和建立協同執法保障機制破解該難題，并取得了初步成效。

（一）理順條塊關系：建立縱向聯動與橫向協同的雙重伙伴關系

在傳統行政體制中，街道、鄉鎮政府要接受上級黨委和政府的領導與考核，同時還要應對上級政府各個職能部門的煩瑣考核壓力，因而這是一種自上而下的層級命令制。此外，區縣政府的各個執法機構及職能部門相互獨立，缺乏常態化和穩定性的協同執法機制。北京市“街鄉吹哨、部門報到”模式通過三項改革來理順條塊關系。

首先，給街鄉政府解綁，建立機構之間平等關系。改變傳統上區縣各個職能部門對街鄉政府分別進行考核的多頭、多部門考核方式，采取由區縣黨委和政府統一組織對街鄉政府考核的辦法，不僅極大減輕了街鄉政府應對各部門煩瑣考核的負擔，而且使得街鄉政府與區縣執法機構及職能部門處在相對平等的地位和關系上。

其次，賦予街鄉政府吹哨權，建立縱向合作關系。街鄉政府是基層社會的治理主體，對于保障社會良治有序有著更強烈的治理需求，但在涉及執法的問題上，街鄉政府通常缺乏執法權，而區縣執法機構才是真正的執法資格主體和責任主體。通過“街鄉吹哨、部門報到”，作為治理需求主體的街鄉政府與作為權責主體的區縣執法機構之間得以建立起縱向合作關系，前者具有發現問題、掌握信息、了解民情的優勢，而后者具有執法資格和執法能力優勢。

再次，賦予街鄉政府組織協調權和反向考核權，建立橫向協同關系。傳統上區縣執法機構之間、執法機構與需要協同的職能部門之間的相互獨立和權力分割，產生了多頭執法、交叉執法、重復執法和執法擾民問題，并且長期未能得到有效解決。在獲得吹哨權的基礎上，“北京執法模式”中的街鄉政府還有權根據權力清單列明的權責主體，組織協調與執法案件相關的執法機構與職能部門下沉街道和鄉鎮，并通過反向考核權推動跨部門綜合執法。這實際上是通過街鄉政府的執法召集權為分散的區縣執法機構構建了穩定的綜合執法平臺，并促使各自分立的執法機構之間相互合作，降低了協同成本。

（二）建立制度保障：讓縱橫雙重合作關系規范化

“街鄉吹哨、部門報到”改革利用執法召集制及外在保障制度逐漸產生了一種內在運行的“協同引擎”[39]。外部環境（即基層社會）是協同治理的場地，在外部環境中的內部或外部動因的作用下，不同主體的合作共識、協同能力和有效參與共同構成了協同引擎，在協同引擎的作用下產生協同行為，進行協同執法，進而產生協同后果，并最終反作用于外部環境。這種運行模式消除了臨時性聯合執法隊伍導致的執法效果反彈弊端，使執法召集權引導的跨部門協同機制能夠穩定地運行。

為保障“街鄉吹哨、部門報到”模式的制度化運轉，北京市政府建立了較為完善的制度保障體系。從適用主體角度來看，相關的保障性制度可以分為四類：一是與街鄉政府有關的督查問責制與權責清單制度。督查問責制規定每次“吹哨”全記錄，即時間、地點、事項、吹哨人、到場部門等要一一對應并記錄，保證從街鄉吹哨到部門報到以及實際執法的每一步都有跡可尋。權責清單制度則將各區縣各職能部門的權責以清單的形式進行細化，雖然針對的是職能部門，但為街鄉政府“吹哨”提供了制度化依據。這兩種制度保障街鄉政府的執法召集權的行使依據和行使規范。二是針對區縣執法機構和職能部門的應急值班制與力量下沉機制。公安、國土、城管、環保、水務、工商、交通、住建等部門24 小時配備專人值班待命，隨時準備“報到”。力量下沉機制規定執法部門要派專人到街道、鄉鎮，組成專案專人的臨時小組，直至問題徹底解決，這兩項制度保證了區縣職能部門向執法事項發生地“報到”的實際效果。三是針對違法問題本身的線索偵辦機制與延伸執法機制。街鄉政府如果發現案件涉及犯罪，可以提請公安部門同步偵查，且可按照案件涉及的產業鏈、關系鏈、利益鏈進行延伸執法，促使違法問題得到徹底、有效的解決。四是針對除街鄉政府和區縣職能部門外的社會第三方的執法會商機制，這一機制體現了基層社會的多元治理理念，并貫穿于整個“吹哨”和“報到”的全過程。

除此之外，“北京執法模式”還建立了三種“清單”，旨在保障跨部門綜合執法的長效運行。具體而言，除部門權力清單外，還建立了問題清單與執法效果清單。問題清單以問題為導向，在解決條塊分割與權責不一致問題的同時，破解了以往職能部門權責交叉不清、各自為政的難題。執法效果清單使街鄉政府對區縣執法機構和職能部門的每一次“報到”行動作出評價，并以此為依據行使反向考核權。在上述四類機制與三種“清單”的共同保障下，街鄉政府以召集權為紐帶和約束，與區縣執法機構和職能部門上下合力，建立起了相對穩定的跨部門綜合執法平臺及跨部門協同機制。

（三）注重制度落實：來自上級黨委與政府的力量

要想真正發揮上述保障制度的作用，還需要上下合力重視執法召集制的順暢運行、召集權的行使和保障制度的有效落實。為此，“北京執法模式”在以下幾個方面推動制度落地：一是要求賦予街鄉政府執法召集權的上級黨委及政府高度重視召集權，切實從權力來源和行使上提供保障。二是要求擁有執法召集權的街鄉政府明確自身定位，一方面發揮“看得見”的優勢，在發現問題并摸查清楚后及時“吹哨”；另一方面充分認識召集權的重要性，協調各職能部門及執法機構的關系，使跨部門綜合執法有效運轉起來。三是要求各職能部門及執法機構也要認識到“街鄉吹哨、部門報到”機制在推動精準執法和有效執法方面的務實治理價值，在街鄉政府的組織協調下發揮其“管得著”的優勢，樹立協同理念，有效履行自身職責，在下沉執法的同時實現跨部門協同。此外，北京市委、市政府還要求街鄉政府和區縣職能部門分別作為召集權的發起主體與召集對象，要合力督促保障性制度的有效運行，在各司其職的同時實現通力合作。

六、總結與討論

本文圍繞如何推動執法力量的整合性下沉、建立跨部門綜合執法的有效機制這一核心問題，梳理分析了北京市“街鄉吹哨、部門報到”改革實踐的運行邏輯?！氨本﹫谭Ｊ健贝蚱屏丝v向府際關系和橫向部門協同的固有觀念，通過建立起執法召集制，有效發揮了鄉鎮政府在上下聯動和橫向協同方面的逆向試壓作用和組織協調作用，為行政執法體制改革提供了全新思路。作為維持執法召集制有效運行的關鍵所在，區縣及以上層級的黨委和政府授予街道、鄉鎮的執法召集權是一種權力集合，包括吹哨權、組織權、協調權、建議權、監督權和考核權等多項自下而上的權力。通過賦予街鄉執法召集權，北京市形成了“街鄉召集-部門回應”的基層綜合執法新模式。這種執法召集模式將街鄉政府“看得見”的優勢與區縣職能部門“管得著”的優勢相結合，實現了治理需求與權責主體的精準對接；通過黨政科層制中高層級黨委和政府對于基層社會治理的引領以及對于街鄉政府的賦權，有效推動執法力量的整合性下沉，破解了街鄉政府缺乏執法主體資格問題和缺乏執法能力的困境。此外，該模式還通過縱橫雙重合作關系及其制度化保障，在一定程度上建立起了跨部門綜合執法的長效機制。從驅動基層政府改革創新的來源看，“吹哨報到”機制屬于問題驅動型改革，它通過彈性的機制創新與工具改革，建立了黨建引領、向街道和鄉鎮行政授權、驅動“中間管理層”的基層治理方法，彌補了科層體制的僵化與低效缺陷[40]。

當然，需要指出的是，北京“街鄉吹哨、部門報到”執法模式仍然存在一些需要優化的地方。首先，賦予執法召集權的主體是區縣及以上黨委和政府，盡管北京方案試圖以制度形式保障執法召集權的行使，但其有效性在很大程度上仍然取決于高層級黨委和政府的重視程度，因而仍然缺乏穩定的預期，在推廣到其他地區的時候，還有賴于當地黨委和政府的意愿。如何建立更為穩定的賦權機制，還需要探索。其次，雖然在街鄉層面建立了綜合執法平臺，但并未配備推動綜合執法的相對獨立的工作機構（比如綜合執法局）和人員。換言之，綜合執法平臺僅僅是一種運行機制，而非實體性的執法機構。再次，賦予街鄉政府執法召集權的一個基本前提是假設街鄉政府有著充足的動力和意愿推進執法案件的處理，屬于一種良善政府假設，但這種假設未必完全契合實際。當街鄉政府對于社會治理需求和執法案件采取選擇性回避時，如何讓其及時主動“吹哨”依然是個問題，執法召集權本身并未對街鄉政府構成實質性的約束力。就此而言，執法召集制如果僅僅注重自上而下的賦權而不響應社會對于政府的治理需求和外部監督的話，街鄉政府就難以真正面向社會。

北京“街鄉吹哨、部門報到”綜合執法模式要取得更大范圍的推廣，就必須解決以上問題，確保執法召集機制的持續有效運行。為此，改革的進一步深化需要從執法召集權的權力來源和制度保障兩個方面，實現執法召集權賦予和行使的規范化、制度化和實體化。在權力來源方面，關鍵是要解決兩大問題：一是實現三權合一，即來自高層級黨委和政府的自上而下的賦權、來自街鄉政府的自下而上的召集權，以及來自社會領域的由外而內的監督權，特別是要把社會監督權整合進召集權當中，同時也保持社會力量對于街鄉執法召集權本身的外部監督。二是解決權力來源的穩定性問題。執法召集權的賦予僅僅依賴于高層級黨委、政府的重視是不夠的，它還不能實現穩定化，不具備普遍適用性。

在制度保障方面，關鍵是將街道、鄉鎮的綜合執法平臺做實做強，未來的方向或許是在街道和鄉鎮層級將作為運行機制的綜合執法平臺轉化為作為工作實體的區域性綜合執法局，保障其編制（人員）、財政資金和配套資源。就全國范圍而言，不少鄉鎮政府探索建立了綜合執法局，但在賦予綜合執法局召集權方面還做得相當有限。如果能將目前設置綜合執法局的改革實踐與北京市賦予街鄉政府執法召集權的治理經驗有效地結合起來，或許能更有效地解決多頭執法和懸浮執法等治理頑疾。與以往的僅具有屬地權限的綜合執法局不同，新的綜合執法局既要成立屬地化的綜合執法隊伍，通過法律授權、委托執法等方式承擔專業性相對較弱的綜合執法職能，也要完善執法召集權的賦權機制和運行機制，對于街鄉區域性綜合執法隊伍不能處理的專業性、跨部門執法事項，通過“街鄉吹哨、部門報到”模式中的執法召集權來加以處理。

北京市最新政策的出臺與本文的分析思路正好相契。為了深化“街鄉吹哨、部門報到”改革，推進行政執法召集權限向基層延伸，北京市政府于2020 年4 月中旬下發了《關于向街道辦事處和鄉鎮人民政府下放部分行政執法職權并實行綜合執法的決定》，將由市、區承擔的部分行政執法權下放至街道辦事處和鄉鎮政府，并由其依法行使與之相配套的行政檢查權等，實行綜合執法。在依據權力清單進行事項合并和職權調整的同時，加強基層綜合執法隊伍建設、完善基層綜合執法相關管理制度并建立基層綜合執法協調配合機制[41]。這一政策調整表明了綜合執法將從吹哨報到機制中的功能互補型跨部門綜合執法進一步推進到職能和機構整合的實質性綜合執法。

回到理論研究層面，“北京執法模式”通過賦予街鄉政府執法召集權建立起執法召集制，本質上是以黨政科層制中的組織化權力推動行政執法權和行政執法力量的重組。這種重組在不改變既有行政體制格局、不刻意消除執法部門邊界的情況下，既實現了街鄉政府與區縣職能部門及執法機構之間的縱向聯動，也促成了區縣職能部門及執法機構之間的整合性下沉和橫向協同，在達到良好協同效果的同時，避免了建立“超級部門”的潛在問題，這與“整體政府”理論不謀而合。在整體政府理論視閾下，執法召集權引導的跨部門綜合執法是一種政府組織內部的協作[42]，彰顯了整體性政府的治理理念和治理方式，促使政府組織結構和運行機制不斷優化，初步形成了一種相互制約的權力運行格局[43]。

“北京執法模式”改變政府治理形態的關鍵，是借助執政黨的引領力和組織力，在兩個維度上實現了政府流程再造：一是重新組合了跨部門綜合執法的組織協調、監督考核等權力，使區縣及以上黨委、政府從跨部門綜合執法的直接協調者轉變為引領者和賦權者，優化了基層政府的權力配置和權力結構；二是創造性地突破了街鄉政府與職能部門之間的條塊關系，使街鄉政府具備了將治理需求與執法主體精準對接的能力，同時從行政執法的局外人轉變為局內人，在推動部門執法力量下沉的同時實現了跨部門協同。這兩個向度的流程再造超越了單向度的自上而下的傳統官僚科層制，在不削弱執政黨統轄權的同時，通過權力的重新配置特別是權力下移，增強了基層政府的治理能力，為超越傳統官僚科層制提供了中國經驗與中國方案。未來的研究還需要進一步挖掘北京案例對于改造傳統官僚科層制的理論價值，在此基礎上實現對傳統官僚科層制的理論超越，為中國基層政府治理和社會治理提供新的理論基礎。