荷蘭奶業補貼政策對我國奶業振興的啟示

（河北農業大學經濟管理學院，保定 071000）

針對當前我國奶業發展所面臨的奶牛養殖成本居高不下、乳制品競爭力不足、上下游利益聯結機制不合理、資源和環境約束日益嚴峻等問題，2017年中央一號文件提出了奶業振興目標，隨之內蒙古、山東、河北、黑龍江等奶業主產區陸續出臺了一系列產業扶持政策。如何進一步優化我國奶業產業政策體系，保障各項補貼政策的合理有效落實，充分發揮產業政策在推進我國規模化養殖進程，提高奶源自給率和奶業競爭力等方面發揮最大效用，以增強政策對我國奶業高質量發展的支撐能力，是實現奶業全面振興的關鍵，也成為亟需解決的問題。荷蘭作為世界第二農畜產品出口國，其乳制品業具有較強的國際競爭力。近十年來，荷蘭奶牛養殖結構形成了奶牛場數量逐漸減少，而養殖規模持續增長的發展特點。“從牧場到餐桌”的乳業全產業鏈由約18 000名奶農、53家乳品加工廠以及25家乳品企業構成。在以“家庭牧場+企業”為基礎的現代奶業生產合作模式中[1]，奶農既是直接生產者，又是乳企的股東，參與公司的運營管理，并享受盈利分紅[2]。荷蘭之所以能夠躋身世界乳業五大國，離不開政府以及歐盟會員國政策的鼎力支持。為借鑒國外奶業政策發展經驗，劉芳[3]、王世群[4]總結了歐盟、美國、新西蘭等發達國家的奶業支持政策體系；丁凡琳和董曉霞[5]、韓柱[6]分析了日本奶業政策的發展歷程，并為完善我國奶業政策提供了建議；魏艷驕等[7]從奶牛養殖主體、乳業社會化服務主體以及乳制品加工主體三方面探尋全球四大乳業發達國家的國際經驗；李健華[8]分析了芬蘭、冰島和荷蘭農業補貼政策的框架體系、內容特點以及組織實施狀況；曹暕等[9]歸納了以色列奶業政策的特點。以上這些研究均為我國奶業補貼政策的制定提供了參考。本文旨在對比分析中荷兩國奶業補貼政策體系的演化過程，深入剖析荷蘭奶業補貼政策的特點，為進一步完善優化我國奶業補貼政策體系，實現我國奶業振興目標提供可供參考的經驗建議。

1 荷蘭奶業補貼政策改革發展歷程

荷蘭奶業補貼政策主要執行歐盟共同農業政策（CAP），補貼的對象主要是家庭農場，其發展演化過程如表1所示。1962年，為提高家庭農場主抵御自然風險和市場風險的能力，保障其收入的穩定增長，建立了歐盟共同農業政策。其核心是建立包括目標價格、門檻價格以及干預價格的價格支持體系。在1960年代初至1990年代初，CAP試圖通過各種干預措施來實現歐盟國內市場上農產品價格的上漲。如通過為牛肉、牛奶等商品安排共同市場組織（CMO）來保護國內市場免受國際競爭的打壓。1984年建立的乳制品配額制通過對國內供應數量進行限制將國內價格維持在一個較高的水平上。隨后，CAP經歷了幾次里程碑式的改革。

表1 荷蘭奶業貼補政策改革發展歷程

1．1 第一次重大改革——MacSharry改革

1962年的價格支持政策推動荷蘭奶農的生產量急劇增加，歐盟不得不以內部價格購買所有剩余產品。1992年，歐盟對CAP進行了首次重大改革，即MacSharry改革，降低之前的價格支持水平，轉向基于農場的種植面積或牲畜存欄數進行直接支付[10]。通過對農場主進行直接補貼來提高其收入水平，同時實施農業結構調整政策，標志著取消價格支持體系的開始。

1．2 第二次重大改革——2000年議程及2003年中期審查改革

2000年，歐盟頒發了2000年議程，進一步降低干預價格，擴大直接補貼的范圍和力度，通過增加直接支付來補償價格削減[11]。2003年實施中期審查改革，進一步削弱了農產品生產與補貼之間的聯系，使用將付款與生產“脫鉤”的單一付款系統[12]，該系統包括單一農場付款（SFP）和單一區域付款（SAP）兩種支持形式。家庭農場不論生產水平或類型如何，只要遵守食品安全環境以及動物福利等相關標準，即使沒有生產都將獲得直接支付。自2007年起，荷蘭采用單一農場付款方式，每年向奶農支付的費用完全由歐盟資助。由表2可以看出，近10年來，每年的資助金額在農場總產值中所占比重在5.1%～10.4%之間，在家庭農場收入中所占比重最高達72.8%，最低為23.1%，均值為51.22%。 由此可見，荷蘭政府直接支付補貼對家庭農場收入的影響非常大。

表2 2008-2017年荷蘭奶牛養殖直接付款補貼狀況

1．3 第三次重大改革——走向2020共同農業政策

牛奶配額成功解決了供過于求的問題，但同時也扭曲了市場；由于在競爭較弱的地區保持牛奶產量，致使部分奶農的生產率較低。為了應對全球對牛奶的日益增長需求以及全球貿易自由化協議，使歐盟的乳制品政策更加具有競爭力，于2008年的“健康檢查”中提出廢除牛奶配額制度。2010年，歐盟對CAP進行了新一輪重大改革，公布了《走向2020共同農業政策——應對未來糧食、自然資源和區域挑戰》，明確規定了自2013年起只向那些關注生態環境保護和動物福利、所生產的產品符合食品安全和質量標準的家庭農場提供直接補貼。為了避免因取消牛奶配額而導致的奶量快速增長，以及高牲畜密度帶來的氮、磷高排泄量等環境問題，荷蘭政府出臺了一項新的政策——“乳品法”，并于2014年開始實施，以支持荷蘭奶業的“軟著陸”[13]。2015年4月1日歐盟正式廢除了牛奶配額制度。

2 荷蘭奶業補貼政策的特征

2．1 奶業補貼政策目標的明確性

基于歐盟共同農業政策，荷蘭奶業補貼政策的目標可概括為：通過促進技術進步確保奶業產業生產的合理發展；通過對生產要素特別是勞動力要素的最佳配置來提高生產率；通過增加奶農的個人收入，確保農業社區的公平生活水平；穩定奶業市場；確保生鮮乳及乳制品的供應量；確保以合理的價格向消費者提供乳制品。其核心目標是促進荷蘭奶業健康可持續發展。1962-2015年期間，荷蘭奶業補貼政策的歷次調整均以此核心目標為出發點和落腳點。

2．2 奶業補貼政策目標的立法性

歐盟農業政策的目標源于1958年1月1日生效的《羅馬條約》，隨后于2009年12月生效的《里斯本條約》將《羅馬條約》更名為《歐洲聯盟運作條約》，其合并版本重申了CAP最初的目標，并構成了目前共同農業政策法律基礎的組成部分。歐盟將共同農業政策的目標列入立法，該法律依據成為荷蘭奶業補貼政策得以實施、不斷演化并取得進展的前提和基礎。同時，比較明確的法律依據，使得每年的補貼預算相對固定，奶農可以根據其享受的相對穩定的補貼項目和金額合理安排生產活動。

2．3 奶業補貼政策手段的多樣性

縱觀CAP的改革發展歷程可以發現，補貼政策手段是隨著CAP政策目標的不斷調整而逐步豐富和優化的。荷蘭對奶業的支持主要反映在生產補貼方面，先后經歷了完全單一的價格支持、與生產相關的直接補貼、與生產“脫鉤”的單一家庭農場付款和只向注重生態、資源、動物福利的農場提供補貼四種方式的演變，補貼工具的運用比較豐富。

3 我國奶業產業補貼政策演化歷程

結合鄭軍南等[14]將改革開放后我國奶業產業政府規制劃分的四個階段，梳理我國奶業補貼政策的變遷歷程如下：

3．1 快速發展階段（1978-1992）

自1978年開始，國家和地方政府陸續出臺了“以奶換料”的平價飼料供應政策，實施合理的收購價格政策，并引進聯合國世界糧食計劃署和歐洲經濟共同體的援助項目。奶制品行業的投資主體日益多元化，資本來源逐步豐富化，奶牛存欄、原料奶以及奶制品產量穩定增長，我國奶業基本完成了從賣方市場向買方市場轉變的歷史性跨越。

3．2 波動發展階段（1993-2003）

該時期我國逐步放開飼料價格，取消了“以奶換料”的平價飼料供應政策，但因牛奶銷售價格改革未能及時同步進行，奶料比價下降致使奶農收益急劇下滑，極大地挫傷了奶農養牛的積極性[15]。我國奶業發展緩慢并趨于停滯，1993年前后出現了全國范圍的殺牛倒奶現象，牛奶產量第一次出現負增長。隨后進行的奶業市場化競爭改革，取消了國家層面的成本補貼、定價控制、市場準入等規制措施，放開了乳制品市場和牛奶購銷價格。各奶業發展區域通過采取奶牛購買補貼，來應對奶業波動，刺激了牛奶產量再次快速增長。

3．3 提質發展階段（2004-2013）

自2004年開始，隨著奶業行業集中度不斷提高，行業競爭日益加劇。乳制品安全事故頻發，產業鏈嚴重受損。為了振興我國奶業，促進奶牛養殖業增長方式的轉變，先后出臺了一系列補貼政策[16]。 2005年出臺了奶牛良種補貼政策，重點支持農民興辦的奶牛養殖小區，只針對荷斯坦牛實行實物凍精的補貼方式。隨后，不斷擴大奶牛良種補貼實施范圍和補貼標準，并建立后備母牛補貼制度。2007年頒布了《國務院關于促進奶業持續健康發展的意見》，將牧業機械和擠奶機械納入財政農機具購置補貼范圍。2008年出臺了標準養殖場建設補貼政策，中央財政安排2億元資金針對奶牛標準化規模養殖小區建設予以不同額度的補助。2011年建設資金增加到5億元。2015年中央財政安排10億元，對存欄量300頭以上的養殖場給予補貼。2008年奶牛保險被列入中央財政農業保險補貼范圍。2012年實施了“振興奶業支持苜蓿發展政策”，中央財政每年安排項目資金達5.25億元。2015年開展糧改飼和種養結合模式試點。各種奶業新政的出臺和實施，標志著我國奶業開始從數量擴張型向質量提升型轉變。

3．4 轉型發展期（2014至今）

自2014年起我國奶業產業進入從數量型向質量效益型轉變升級的關鍵時期，奶源基地建設成為加快奶業轉型升級的重要驅動力[17]。受國際奶業市場的沖擊，我國原料奶價格持續下跌，乳品企業拒奶限奶致使奶農倒奶現象再次發生。由于取消散戶養殖和加速推進老舊奶牛養殖小區改造升級成標準化養殖場的政策措施，使奶農面臨著巨大的生存壓力。為確保我國奶業平穩地轉方式、調結構、降本提質增效，國家先后出臺了一系列補貼政策。如2018年出臺的《關于推進奶業振興保障乳品質量安全的意見》中提到，加大政策扶持力度，繼續實施良種繁育體系建設、標準化規模養殖、振興奶業苜蓿發展行動、養殖廢棄物資源化利用以及生鮮乳收購運輸監管體系建設等等。隨后多個奶業大省如內蒙古、河北省等相繼出臺了加快奶業振興的實施意見，均加大了各項補貼的范圍和力度。

4 荷蘭奶業補貼政策發展經驗對我國的啟示

與荷蘭奶業補貼政策相比，中國的奶業補貼政策起步相對較晚，且存在奶業補貼政策目標不明確、政策工具單一、政策手段滯后等現象，起到的效果也不明顯。通過詳細分析荷蘭奶業補貼政策演化過程及其特點，探索有助于進一步完善我國奶業補貼政策體系的可行性建議，對促進我國奶業產業的健康可持續發展有積極意義。

4．1 增強我國奶牛養殖補貼政策的立法性和穩定性

荷蘭奶業補貼政策的制定和執行，均是以現行法律授權為依據。政策立法保證了政府對奶業支持項目支出的穩定性與連續性。而我國中央政府在某一時期對奶業的補貼政策則是應急和被動的，支出彈性較大。這致使在我國奶業每一發展時期，政府補貼政策措施的滯后性與不穩定性都成為我國奶業產業波動的原因之一。因此，應盡快增強我國奶業補貼政策的立法建設，確保奶業穩定發展。

4．2 高度重視產業預測和預警，加強我國奶業補貼政策調整的及時性和主動性

與荷蘭相比，中國奶業存在補貼政策目標缺失、政策手段被動和滯后等問題。在萌芽發展期，政府在產業進出限制、產品質量等方面均缺乏相應的有效政策目標和要求。為培育產業、促進產業迅速增長，國家相繼出臺了系列價格規制、資金支持等數量導向型的補貼扶持政策；而隨著產業規模的不斷擴張，當出現無序發展、惡性競爭甚至產品質量危機和環境惡化時，再出臺質量導向型的產業補貼政策。為此，建議政府規制部門應在深入研究我國奶業產業發展規律的基礎上，注重產業預測和預警，提前制定盡可能完善的補貼政策體系并主動實施，以發揮最大效用。

4．3 積極探索促進我國奶業資源、環境可持續發展的補貼方式

大規模高密集奶牛養殖產生的空氣、水、土壤污染會給生態環境帶來極大壓力。近年來，奶業發達國家都十分關注生態保護和可持續發展。如荷蘭政府為抑制磷酸鹽產量的增長，于2014年出臺了一項新的政策——“乳品法”，并與乳業部門一起制定了一系列措施，反觀我國在這方面的支持政策相對薄弱。在目前我國奶業振興的關鍵時期，需重點支持規模養殖場糞污資源化利用配套實施建設項目，在支持合理使用農用有機肥、節水養殖工藝及設備改進方面，積極創新補貼形式，減輕奶業環境污染，提升資源循環利用效率。

4．4 創新適用于不同地區、不同養殖規模及組織形式的奶業補貼手段

我國幅員遼闊，東西南北地區間奶業養殖發展水平差異性較大。對于內蒙古、山東、河北等生鮮乳主產區的奶業振興，除應加大基礎補貼力度外，還需積極拓展新的補貼方式。例如，可結合智能化奶牛養殖場建設等專項資金給予補貼性貸款等。從全產業鏈視角，要加快奶牛養殖的標準化、規模化和專業化，提升我國奶業在價格和質量上的國際競爭力，推動產業轉型升級，可借助合作組織等社會力量，同時借鑒荷蘭家庭牧場+奶業合作社這一成功經驗，給予重點補貼和培育。