提升南通基層食品安全監管能力的對策建議

楊蕊蕊 童霞 高申榮

摘要：食品安全無小事。加強食品安全監管，關系全國13億多人“舌尖上的安全”，關系廣大人民群眾身體健康和生命安全。南通市食品安全監管走在全國前列，食品安全群眾滿意度也高于全省平均水平，但基層食品安全監管依然存在一些問題。本課題組2016-2020年通過對南通市各區域基層進行多次深度調研，從食品安全監管存在的五大矛盾出發進行具體闡述，在此基礎上，提出加強南通基層食品安全監管力量的政策建議，以期建立責權明確、協調一致、高效運轉的食品安全監管體制，守護南通人民群眾“舌尖上的安全”，保障南通人民群眾飲食健康。

關鍵詞：南通市;基層食品安全;監管能力;問題及建議

Suggestions on improving the ability of grass-roots food safety supervision in Nantong

Abstract：There is no trivial matter in food safety. Strengthening food safety supervision is related to the "safety on the tip of the tongue" of more than 1.3 billion people in China and the health and life safety of the people. Nantong's food safety supervision is at the forefront of the country， and the people's satisfaction with food safety is also higher than the provincial average level， but there are still some problems in grass-roots food safety supervision. From 2016 to 2020， the research group conducted many in-depth investigations at the grass-roots level in various regions of Nantong City， elaborated on the five contradictions existing in food safety supervision， and put forward policy suggestions on strengthening the capacityof grass-roots food safety supervision in Nantong， in order to establish a food safety supervision system with clear responsibilities and powers， coordinated and efficient operation， and protect the people of Nantong "Safety on the tip of the tongue" to ensure the healthy diet of the people in Nantong.

Key words：Nantong city;Food safety at grass-rootslevel;Regulatory capacity; Problems and Suggestions

食品安全是天大的事，習近平總書記強調加強食品安全監管，關系全國13億多人“舌尖上的安全”，關系廣大人民群眾身體健康和生命安全。要嚴字當頭，嚴謹標準、嚴格監管、嚴厲處罰、嚴肅問責，各級黨委和政府要作為一項重大政治任務來抓。為了確保南通人民群眾“舌尖上的安全”，首要的基礎工作是建立責權明確、協調一致、高效運轉的食品安全監管體制，并由此不斷完善食品安全治理體系，逐步實現食品治理能力的現代化。對南通而言，按照中央和江蘇省的要求，從南通的實際出發，深化食品安全監管體制改革，打通監管執法的“最后一公里”，真正形成橫向到邊、縱向到底的食品安全監管工作體系，直接關系到南通人民群眾飲食安全。

為了解南通食品安全監管的情況，課題組2016-2020年對南通市崇川區、港閘區、海門區、如東縣、通州區、如皋市等地進行了多次深度調查。調研發現，“人少事多”、“量增質降”、效能低下等一系列問題凸顯。高強度、高要求的食品安全監管需求與監管人員技能現狀之間的矛盾導致基層“疲于應付”，監管“有量無質”。基層尤其是鄉鎮（街道）食品安全監管能力亟需加強。

一、南通市基層食品安全監管的現狀

南通市食品安全監管在全國走在前列，南通市食品安全群眾滿意度，也高于全省平均水平，食品抽檢的批次、合格率、食品抽檢率都提前達“十三五”規劃目標;并推進了食品安全電子追溯系統建設，實現了蜂產品、食用植物油生產企業100%追溯全覆蓋;在學校食堂標準化改造（明廚亮灶）、餐飲業質量安全提檔升級、“菜籃子”放心工程持續推進等食品安全重點領域進行了整治，并加大了食品安全示范城市創建力度，但是南通市基層食品安全監管依然存在一些問題。

二、南通基層食品監管工作存在的主要問題

改革后南通基層食品監管力量更加薄弱，在改革過程中，一些突出性矛盾和深層次問題仍未得到解決的同時，又帶來了一系列新的問題和較為尖銳的矛盾。

1、責權下放與基層監管人員嚴重不足之間的矛盾相當尖銳。改革后，基層“人少”、“事多”的矛盾更加突出。主要原因可能在于：一是在這一輪改革中，從省市等各級都進行了行政放權和職能調整，基層承擔了更多基礎性的行政許可項目與監管職能;二是基層尤其是鄉鎮（街道）市場監管分局，編制仍然普遍不足。如，通州金沙市場監管分局，核定編制24人，片區劃分為14個網格，食品主體1500家，其中小餐飲主體600家左右，監管人員與食品企業戶數比就達到1：100。此外，工作人員還承擔著審批、特種設備監管、文明城市創建等其他任務。

2、人員老化嚴重且業務能力不足與監管對象復雜之間的矛盾日益突出。在基層市場監管部門的組建中，很大比例人員是從原工商等系統劃轉，這些人員普遍缺乏食品監管的相關專業背景與工作經驗，同時產生因工商系統人員長期流動性不足而導致較為嚴重的年齡老化問題。而從監管對象的變化上看，基層直接承接的諸如“三小一市場”（即小作坊、小攤販、小餐飲和農貿市場）等監管對象，卻在食品安全風險控制領域中監管難度最大，對監管人員綜合素養要求更高，由此導致監管要求與監管人員業務能力間形成更為尖銳的矛盾。以通州興仁分局為例，正式編制14人，50歲以上的5人，另外1人長期病假在家，具有食品藥品及相關專業知識背景人員1人。在基層監管分局，具有食品相關專業背景的人員極端匱乏，很多地方沒有食品相關專業背景。年齡普遍偏大又帶來培訓難度大，業務能力難以提高等問題，基層食品監管人員業務素質與執法能力普遍堪憂。

3、檢測機構技術能力要求與技術人員匱乏且激勵機制僵化之間的矛盾開始凸顯。與不斷增長的檢測設備等硬件投入難以匹配的是，檢測機構專業技術人員因素上升為主要矛盾，當前普遍存在年齡結構老化，專業素質低，一線實驗人員少，檢驗任務嚴重超負荷且激勵機制亟需改革等問題。由于近年來不斷加大食品抽檢力度，實驗檢測任務連續翻番，加班加點成為常態，但按照現有規定，收入參照公務員工資標準且無任何加班費等，與第三方檢測機構的薪酬形成很大差距，若長期得不到解決，難免將影響工作積極性，不利于檢測機構技術能力的提升。而且，市場上水產品、韭菜、豆芽的食品安全還是存在一定問題，需要加強檢測技術能力與技術人員。

4、保障條件不足與監管手段高要求之間的矛盾逐步顯現。地方政府投入嚴重不足，在食品監管執法裝備、執法服裝、執法車輛等配備，辦公經費等方面支持投入和保障力度較小，不僅遠遠沒有達到國家市場監管總局的指導標準，甚至連執法記錄儀、快速檢驗檢測設備等基本裝備都普遍沒有配備，一線執法人員仍主要靠“眼看、鼻聞、手摸”等落后手段開展執法檢查。同時，基層人員普遍反映，由于執法程序繁瑣、業務眾多等導致食品安全監管缺乏實效，執法效能不高。

5、專項任務繁多且普遍流于形式與日常監管薄弱之間的矛盾十分明顯。下表1是我們根據調研數據統計的基層監管人員工作時間分配情況，行政許可現場核查、專項檢查等成為基層監管人員的主要工作，分別占到工作時間的30%和35%，而日常監督檢查工作的時間僅占10%。專項任務已演化為日常工作，基層人員疲于應付各種報表，尤其是一些專項任務缺乏通盤調度，或沒有充分考慮基層工作實際，專項整治工作流于形式，成效大打折扣，甚至大大阻礙了基層日常監管工作的有效開展。食品安全監管有時跟著輿論跑，比如啟東河豚魚事件，河豚魚要預包裝才能出售，這不符合產業實情。

三、加強南通基層食品安全監管力量的政策建議

食品安全監管工作關口前移、重心下移，是當前我國食品安全監管體制改革的關鍵領域和重要方向。習近平總書記在主持中共中央政治局就健全公共安全體系進行集體學習時進一步強調，維護公共安全體系，要堅持重心下移、力量下沉、保障下傾。基于目前南通基層食品安全監管存在的實際問題，我們建議著力做好如下方面工作：

1、將“地方政府負總責”，首先落實到監管能力建設上。督促地方政府黨政主要領導高度重視食品安全監管的重要性與專業性，要高度警惕食品安全監管職能可能受到的沖擊與弱化，盡快縮短改革適應期，確保并不斷強化統一權威的食品安全監管體系。在職能劃分、機構設置、人員配備、執法裝備與技術能力保障等方面，提出剛性標準與硬性約束，保持食品安全監管系統的相對獨立性。應將“地方政府負總責” 首先直接落實到當地食品安全監管的能力建設上，并將其列入政府考核體系，切實保障基層食品藥品的監管能力。

2、加強基層隊伍建設，優化人員結構。無論采用何種體制安排，都必須進一步強化食品安全監管的基層隊伍，保證食品安全監管隊伍的適當規模與合理結構。應該考慮建立縣（區）鄉鎮（街道）監管人員配備的剛性標準，明確人員補充計劃，優化食品安全監管隊伍的年齡與專業結構，著重充實一線執法力量，形成“小局大所”的合理布局。在縣（區）局應保證食品安全監管職能科室與人員配備齊整，食品安全稽查執法大隊人員要根據轄區企業主體進行設置;鄉鎮（街道）監管分局應按照監管對象情況，制定編制核定標準，行政村、城鎮社區建立協管員隊伍，必須盡快建立完善的考評制度與有效的激勵機制。

3、加大經費投入，改善執法裝備條件。推動地方政府在財政預算中落實專項資金，改善食品安全監管部門執法裝備條件，在辦公條件、執法車輛、檢測設備等方面，切實保障基層食品安全監管的監管能力。尤其是當前應盡快統一執法裝備標識，落實能滿足基本監管需要的執法交通、取證、快檢等執法裝備。結合南通實際，盡快出臺南通縣（區）以下基層食品安全監管執法裝備條件的分類分級配備標準，指導基層政府部門根據輕重緩急分步驟改善當地食品安全監管部門執法裝備條件。

4、加強業務指導，給基層監管留出空間。市局應著力于加強對基層監管機構的業務指導，減少專項整治等形式的直接任務安排，保證基層日常監管工作的有序開展，給基層留出空間。尤其是做好協調工作，大幅度精簡專項整治行動，將工作重點轉向業務指導與成效督查方面，建立完善基層食品安全巡查工作規程，規范執法流程，印發簡明實用的基層工作手冊，加大富有實用性和針對性的業務培訓，全面提高基層人員依法行政、科學監管、履職盡責的能力。

作者簡介

楊蕊蕊，女，碩士研究生，主要研究方向：國際商務。

童霞，女，教授，博士，碩士生導師，主要研究方向：食品貿易。email：tongxiagao@126.com

高申榮，男，高級會計師，博士，主要研究方向：市場監管。

項目基金：南通社科基金項目2020BNT027。