教師教育懲戒權行使的問題分析與法制保障
——兼論《中小學教育懲戒規則(試行)》

薛智勝，高 琨

2019年6月23日，中共中央、國務院印發了《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》，提出了用規則來明確教師教育懲戒權。教育部于次年9月23日頒布了《中小學教育懲戒規則(試行)》(以下簡稱《懲戒規則》)，并規定自2021年3月1日起施行。教育懲戒權實施得當，可以保障學生的合法權益；濫用教育懲戒權，則會侵犯學生的合法權益，不僅不能達成糾正偏差、錯誤行為的效果，而且與教育學生的目的相違背。因此，在依法治國的時代，如何規范教育懲戒權，防止權利濫用，是今后實施教育懲戒面臨的一個重要課題。

一、教師行使教育懲戒權面臨的問題

《懲戒規則》比較系統地規定了教育懲戒的定義和屬性、適用范圍以及實施的規則、程序、措施、要求等，對規范教師和學校正確行使教育懲戒權具有重要的現實意義。目前《懲戒規則》正處于試行階段，教育懲戒權作為教師、學校的專業性權利，第一次正式以規章的形式出現。但教育懲戒權事關學生人格尊嚴和人身安全等問題，如何合理行使這一權利是一個世界性難題，特別是在人權意識凸顯的時代，稍有不慎，就會過線，由此產生教師“不敢管”“不想管”或者教育懲戒權行使不當導致學生權益受到損害，引起家校糾紛等問題，具體表現如下：

(一)教師教育懲戒目的容易失去適當性

教師教育懲戒目的容易失去適當性是指教師決定實施具體的教育懲戒時的目的偏離法律要求。教育懲戒的目的是育人為本、立德樹人。但在實際懲戒的過程中，教師往往會偏離原先的懲戒目的，表現為以下三種情況：(1)教育懲戒前后不一致。當教師實施某種懲戒時，如果為了發泄個人情緒，可能會加大加重懲戒，《懲戒規則》第十二條第六項也提出了這一點；如果為了優先完成教學目標，可能會不作懲戒。在事實、情節、后果類似的情況下，卻作出了前后不一致的懲戒決定。(2)教育懲戒簡單粗暴，以罰代教。如果教師能在懲戒前后，對失范學生動之以情、曉之以理，化解學生的抵觸情緒，那么學生會從內心真正認同教師的懲戒合理性，從而產生正面的教育效果。(3)教育懲戒異化為學業懲戒。教育懲戒的對象是違反規定、紀律以及言行失范的學生行為，學習成績不理想不屬于教育懲戒的范疇，在《懲戒規則》第十二條第五項也提出了相應規定。禁止教師以提高班級成績為目的，通過勸說、威逼利誘等方式要求“差生”離開本班或本校，導致學生失去接受教育的機會和資格。[1]

(二)教師教育懲戒中存在隨意性，易喪失公正性

在對失范行為進行懲戒時，“懲戒”與“不懲戒”之間的界限比較模糊，教師在可為、可不為兩方面選擇時，隨意性大，極易導致教育懲戒的不作為。另外，教育教學過程中難免遇到許多不可控因素，這些因素不可預測且不可確定，相關教育法律法規和學生守則難以將學生的每一種失范行為都盡數羅列，也不可能明確每一種失范問題所對應的處理方式，而且教育懲戒的及時性原則，以及應對突發狀況的需要，都會導致教師面對學生日常管理問題時，處置失當。所以，在實施教育懲戒時教師可能會在很大程度上受以往的教育理念和教育經驗影響，不夠審慎，最終造成不公平的結果。

目前相關法律法規及《懲戒規則》給予教師實施教育懲戒自由裁量的空間比較大，教師個體對規則的理解也存在一定的偏差，行使教育懲戒權時往往會有失公正，主要表現為責罰不相當，除了學生共同體內的同責不同罰、不同責同罰外，學生個體罰量的裁量也容易產生畸輕或畸重的問題。

(三)對教師濫用教育懲戒權缺乏必要的監督機制，易失去制衡性

1.對教育懲戒權的約束機制有待完善

鑒于教育懲戒權既是教師的權利，也是教師履行教書育人的法定職責，且具有與一般權利不同的特質，特別是由于教師與學生在教育教學中所處的特殊地位，從而行使該權利時，需要外部力量的制衡，需要相應配套的監督機制，否則會導致該權利的濫用。盡管《懲戒規則》第十五條對學校監管機制、教師過錯責任承擔和具體處分作出了原則規定，但更多細則仍然有待深化，且作為規章，其法律效力較法律法規層級低。

2.教育懲戒權救濟措施有待細化

應當說，目前對教育懲戒權的規制主要依靠教育系統內自我約束，《懲戒規則》初步規定了對教育懲戒實施后果可采取投訴、舉報、申訴、行政復議或行政訴訟等救濟措施，但其運行機制有待細化。教育懲戒權的司法審查存在局限性，現實中，法院一般只能審查教育懲戒的合法性，而對于合法但不合理的教育懲戒且涉及學籍、重大處分的，只能通過行政復議或協商解決。然而模糊的教育懲戒審查合理標準，缺乏獨立性和主動性的行政復議機構，難以充分發揮行政復議監督審查的效力。教育懲戒權救濟的審查、處罰與監督不能做到互相獨立，自然也不能期望學校的自我約束有效落實，達到規范教育懲戒權的目的。

二、厘清教育懲戒權的邊界與范圍是正當行使該權利的基本前提

《中華人民共和國憲法》規定了國家的教育權，奠定了國家教育權的憲法地位。公立學校受國家委托從事教育活動，而教師是教育活動的實施者，因此，國家教育權必須通過教師才能最終實現。[2]我國《教師法》規定：“教師是履行教育教學職責的專業人員”，教育教學既是其基本權利，也是其基本職責所在。教育懲戒是教師履行教育教學職責、維護正常教學秩序的必要手段。《懲戒規則》第二條第二項(1)本規則所稱教育懲戒，是指學校、教師基于教育目的，對違規違紀學生進行管理、訓導或者以規定方式予以矯治，促使學生引以為戒、認識和改正錯誤的教育行為。對教育懲戒進行了定義，將其認定為學校、教師行使教育權的一種具體方式，否定了“權力說”。[3]教育懲戒權既是教師的權利，也是教師的職責，職責履行通過行使權利而實現，其權利具有不可放棄的特征，因而教師的職責和學生的權利以及學校的制度規定應當成為規制教師教育懲戒權的三條邊界。

(一)教師教育懲戒權對象的邊界與范圍

盡管《懲戒規則》第七條以列舉方式對實施教育懲戒的情形作了規定，明確了教師行使教育懲戒權的具體情形和范圍，但鑒于現實復雜性，采用列舉的方式難免會陷入掛一漏萬的境地，需要對其精神實質作深刻把握。如果教育懲戒權的對象將學生的過錯行為和道德品質等同，就會發生認知偏差，不符合教育管理學生的現實需要。例如對待早戀需要具體問題具體分析，不能簡單認定為過錯行為，或者直接進行道德譴責。

(二)教師教育懲戒權方式的邊界與范圍

教育懲戒不應當等同于體罰，禁止體罰不等于禁止懲戒，教育懲戒也不等于暴力。[4]教師暴力體現為身體、語言和思想三方面，以強壓制性、傷害性和侮辱性為顯著特征，《懲戒規則》第十二條第一、二、三項提出，禁止教師體罰、變相體罰、辱罵、挖苦、諷刺學生，傷害學生身心和人格尊嚴。與教師教育懲戒權相關的理論和現實問題成為近年來學界關注的熱點，因行使方式的界定不清晰，并考慮到師生沖突引起的后果，使得教師對行使懲戒權存有顧慮。如2019年4月29日，山東省某中學一教師因為用課本抽打了逃課的學生而被學校停職且教育部要求不得再任用該教師；[5]2018年1月16日，江西省某中學學生因為在課堂上玩音樂播放器，與教師發生了沖突，教師反而遭到處理；[6]2017年12月14日，遼寧省某中學一教師，因沒收學生上課玩的撲克牌，慘死在講臺旁[7]……以上案例，固然有其本身特殊因素存在，但也可以看出教師在行使教育懲戒權時的方式有待斟酌。《懲戒規則》除了通過明確概念，即分別在性質上和目的上將教育懲戒與體罰、變相體罰做了界定，還在第八條和第十二條以列舉的方式分別提出了教師實施教育懲戒的正面清單和負面清單，而列舉法的不足之處則需要通過建立教育懲戒裁量基準來進一步完善，促使教育懲戒最終步入正軌。案件從反面警示學校要為學生提供合理有效的申訴渠道，以及時作出處理或進行協調，增進雙方的有效溝通，化解教師和學生的憤懣及不滿情緒，并使學生明白暴力和強硬態度不是解決問題的唯一方式。

(三)教師教育懲戒權量度的邊界與范圍

教育懲戒的量度要在判別失范行為的性質、行為結果及其因果關系后控制在學生身心可接受的范圍內，幫助學生認識到其行為的惡劣性質及后果，避免類似行為再次發生。如《懲戒規則》第八條的“點名批評”是教師對違規違紀情節較為輕微的學生可以實施的教育懲戒之一，盡管屬于比較輕微的懲戒，但依然有可能遭到家長的抗議或投訴，因此教師在點名批評時就應當注意量度的把握，就事論事是關鍵，關心愛護是本意。例如指出學生失范行為所違反的規定和紀律、應受懲戒的必要性及該行為的危害后果，提出告誡和希望，不應當把批評扭曲、異化為辱罵、挖苦、諷刺等損害學生人格尊嚴的行為。

2019年12月10日，廣州市某小學一年級5班教師因學生違反學生管理紀律，以班規為由讓5名違紀學生跑10圈。[8]此類超出合理量度的罰跑步、罰運動的懲戒方式導致的糾紛和惡性事件不勝枚舉，讓學生、家長、教師、學校都為此付出了代價。在《懲戒規則》中“適當增加運動要求”的懲戒方式也正是因為量度難以把握、發生意外的風險較大而最終被摒棄。

三、教師教育懲戒的規制規范是教育懲戒權有效行使的法制保障

(一)事前預防——設定教育懲戒裁量基準

盡管《懲戒規則》對實施教育懲戒的條件和程序作了規定，但從權利角度看，對教育懲戒權的適用范圍和具體操作方法仍然存在空白和不足，可能會導致學校和教師在運用懲戒權時無法準確把握權限、方式、范圍、限度等條件，從而會產生一系列問題。通過細化《懲戒規則》，設定教育懲戒裁量基準，限制教育懲戒權的行使，做到責、罰、量相當，使學校和教師最后作出合理教育懲戒，從而達到事前規范教育懲戒權實施的目的。[9]

1.明確教育懲戒裁量基準及其功能

教育懲戒裁量基準是指教師處理具體失范事件的一種判斷標準，其本質是對《懲戒規則》的具體的、有權解釋。鑒于法律規則本身的抽象性，任何法律只有經過解釋才能適用。教育懲戒裁量基準的構建是教師或學校正確適用《懲戒規則》的中間環節。當教師不能根據《懲戒規則》判斷并處理具體失范事件時，可以根據教育懲戒裁量基準，明確是否存在從輕或從重處罰的必要條件，對學生處以相對確定的懲戒種類和幅度。教育懲戒裁量基準是在上位法規定范圍內對權責的細化，教師和學校既不能在教育性、合法性和適當性外創造出新的懲戒原則，也不能對《懲戒規則》規定的三類教育懲戒措施進行補充，但是可以對其他侵害學生權利的行為作進一步細化。[10]教育懲戒裁量基準的功能在于細化《懲戒規則》的操作環節，規范教師的教育懲戒行為；細化《懲戒規則》條文，使模糊的懲戒規定明確化，避免懲戒權被濫用，防止實踐中個別教師將體罰和變相體罰作為教育懲戒實施；明確的教育懲戒原則和措施，能夠對教師、學校形成約束，減少師生、家校之間的沖突和摩擦，有助于防范學生權益受到侵害，控制和減少懲戒過程中的體罰現象；公開的教育懲戒裁量基準，便于社會和新聞媒體對學校和教師的教育懲戒行為進行監督。[11]

2.教育懲戒裁量基準的構建

教育懲戒裁量基準的制定應當在相關的法律、地方性法規、部門規章以及《懲戒規則》許可的范圍內，不得越權，也不得錯位，這是教育懲戒裁量基準的合法性基礎。此外，合理的制度設計、具備較強的可操作性和指導作用，應當作為教育懲戒裁量基準的合理性基礎。目前《懲戒規則》第七條至第十一條對教師和學校的懲戒措施依據不同情形作出了規定，但有待進一步類型化、細化其操作性規范。建議由地方教育主管機關牽頭，通過制定地方政府規章或規范性文件等形式落實教育懲戒裁量基準的構建，重點明確以下問題：

(1)將“失范行為或違規違紀情節”進一步細化

以事實情節為依據，以法律規則為準繩。合法性要求教育懲戒裁量基準在符合《懲戒規則》的情況下應當囊括情節與措施，適當性則要求教育懲戒裁量基準應當使情節與措施相當，在當前《懲戒規則》規定的輕微、較重、嚴重三類的違規違紀情節下，對三類情節進一步劃分檔次，每一檔下列舉出具體的行為表現及懲戒，做到情節與后果相對應。

(2)將懲戒幅度進一步細化

鑒于現實的復雜性，一般法律制度皆賦予相關執法人員自由裁量的空間，但需對其行為進行規范，規范的基本路徑是進一步細化執法標準。當前《懲戒規則》將教育懲戒分為一般教育懲戒、較重教育懲戒和嚴重教育懲戒三類，與上述三類違規違紀情節相對應，但其中仍然涉及較大的裁量空間。在三類教育懲戒的基礎上可以進一步劃分檔次，細化為可操作的執行標準，列出不同類、檔乃至級所對應的教育懲戒種類和幅度的清單，有效減少教育懲戒實施的語言模糊度和彈性空間。例如《懲戒規則》第八條，對于違規違紀情節較為輕微的學生，教師可以對其實施“一節課堂教學時間內的教室內站立”的教育懲戒，其中對“一節課堂教學時間”仍然可能存在理解上的歧義，還需要考慮學生的個體安全，當學生身體不適時，教師的保護職責應當優先于懲戒權，因此還需要更詳細的操作細則。

在對違規違紀情節、懲戒幅度進一步細化乃至分類、檔、級，形成清單的過程中，學生存在的不服從、擾亂秩序、行為失范、具有危險性、侵犯權益和其他違規違紀的情形認定將越來越清晰，與之相對的教育懲戒匹配度將提高，在壓縮教育懲戒裁量空間的同時，也利于教師和學校規范教育懲戒行為，使受懲戒學生口服心服，達到通過懲戒教育學生的目的。

3.強化對教育懲戒裁量基準的監督

(1)建立教育懲戒裁量基準公開制度

教育懲戒裁量基準在校內外持續性公開并建立教育懲戒裁量基準公開制度，可充分保障學生、家長和社會的知情權。通過建立教育懲戒裁量基準公開制度，為學生、家長和社會對監督教師、學校實施教育懲戒提供“抓手”，使教師實施教育懲戒的過程不被遮掩，避免體罰或變相體罰的發生，強化教師和學校責任意識，提升學生、家長、教師、學校之間的信任度；維護個體正義，教育懲戒裁量基準將普遍適用的《懲戒規則》和存在個體性差異的教育懲戒實際聯系起來，有助于學生進行自我比對、自我鞭策，減少因受到懲戒產生的不滿情緒。教育懲戒裁量基準公開制度作為采納各方建議和意見的前提和基礎，可以有效地促進和實現教育懲戒的科學化和規范化。

(2)吸收學生、家長參與教育懲戒裁量基準制定

學校、教師作為本校教育懲戒裁量基準制定的主導方，在制定過程中應當多次且反復與學生、家長進行溝通交流，踐行民主集中制精神，由此奠定并提高教育懲戒裁量基準的群眾基礎和信服力，提高其實施教育懲戒權的權威性。因為“一言堂”可能會降低學生、家長或公眾對教師、學校的信任度，并引發或增加對教育懲戒的抵觸，不利于教育懲戒發揮積極效應。同時，這一征集意見的過程，其本身是對學生進行的一次深刻的法治教育課，可達到懲戒教育的目的，減少學生違規行為。從一定意義講，懲戒教育應當是懸在學生頭上的規范之劍，但作為教師則期望它永遠不會落下來。

(3)建立動態定期修訂裁量基準制度

裁量基準制度同樣具有類似于法律的滯后性，隨著社會和教育的新發展，新的問題不斷出現，教育懲戒基準制度的精度也會隨之下降。采用定期和不定期兩種修訂方式相結合，可以使教育懲戒更加全面、有效，做到與時俱進，跟上時代的步伐。

(二)過程控制——引入制衡和聽證機制

目標引導方向，過程決定結果，教育懲戒權的規范化建設需要有效的程序控制。《懲戒規則》建立了學生及其家長申訴、復核、復議或提起行政訴訟等事后救濟機制，但對事中控制卻語焉不詳。為切實避免教師在教育懲戒過程中產生的隨意性，需要完善事中控制機制。

1.實行懲戒實施和監督分立制度

除《懲戒規則》第八條規定教師可當場作出的教育懲戒措施外，對可能涉及對學生實施重大教育懲戒措施的，如果從初步確立、決定到執行的所有環節都是由學校完成，極易導致教育懲戒權行使不當。建議將確立違紀違規情節、決定教育懲戒、執行和監督懲戒分屬學校和審查機構等不同主體，這兩個主體在職責上應當各自獨立，在權限上互相制約，使教育懲戒不再“隨意”。

學校負責對違規違紀情節的確認、初步調查與認定，決定所選用的教育懲戒的具體措施和說明適用此種懲戒的理由和依據。審查機構應嚴格審核違規違紀事件的內容、程序、標準，將實施教育懲戒所涉及的違規違紀情節認定等各項內容納入職責范圍，在審查過程中發現的問題和不足之處，可以提出更改、中止、終止懲戒，并向學生、家長、教師和學校如實及時提出審查意見。學校應當尊重并重視審查機構的審查意見并及時作出反饋或調整，對有爭議的部分應及時交流并提出解決方案。

2.建立教師和學校教育懲戒說明理由制度

教育懲戒說明理由制度是指教師、學校在擬作出涉及學生權利的教育懲戒決定時，向學生或家長以恰當方式說明作出該教育懲戒的情節認定的事實依據、所作教育懲戒依據的規則以及其他相關因素等，這應當成為教師和學校進行教育懲戒的規定動作和基本程序。

通過建立教育懲戒說明理由制度，能夠增強教育懲戒決定過程的合理性與正當性，促使教師、學校務必謹慎作出懲戒決定，從而有效防止教育懲戒裁量的任意和專橫；增進教育懲戒的透明度，能夠保持教育懲戒前后的一致性，避免不必要的利益紛爭和情緒沖突；學生、家長可進行申辯，保護學生合法權益，也有利于審查機構事后有效地監督教育懲戒的合理性，同時也是一次深刻的法治教育課。審查機構通過審查教師是否考慮了不相關因素，是否有不適當目的等情況，可間接制約教育懲戒實施不規范的行為。

3.建立教育懲戒聽證制度

目前《懲戒規則》第十七條確立了學生及其家長申訴制度，其本質屬于事后救濟。而教育懲戒聽證制度是對涉及影響學生重大權益的教育懲戒措施或紀律處分(如開除學籍等)時，在擬作出的教育懲戒措施前賦予學生或其家長申請公開聽證權利的一種救濟程序。引入教育懲戒聽證制度，除了要明確教育懲戒聽證的適用范圍，還要建立教育懲戒聽證主持人制度，建立規范的聽證規則和程序，確立聽證對終局懲戒決定效力的約束力，從而以程序正義保證實體正義的實現。

(三)事后監督——救濟、評價和責任追究機制多管齊下

1.確立教育懲戒審查制度

教育懲戒審查督促教育懲戒權的合理使用。審查機構可以對教師、學校行使教育懲戒權進行事前、事中、事后完整流程的審查，對不當懲戒提出中止、變更、終止，糾正不合理的懲戒行為，懲戒審查能增強監督的力度，有效遏制和糾正教育懲戒權的濫用和不當使用。目前按現行有關規定，將審查監督權賦予了學校和教育主管部門，屬于自查自糾，其權威性和正當性存疑。建議將教育審查監督權授予獨立的第三方，如行業協會或仲裁機構，可減少相關利益沖突，避免“運動員”與“裁判員”集于一身的弊端，提高其公正性和權威性。通過建立統一與專門的懲戒審查機構，可保證教育懲戒審查的獨立性和權威性，負責懲戒審查的人員應當獨立地履行職責，其作出的初步性審查決定在各方無異議的情況下成為終局裁決。

與司法審查相比，懲戒審查可以直接中止、變更、終止教育懲戒不當或不公平的行為，有助于全方位審查教育懲戒權的合理性。懲戒審查制度促使教師、學校合理使用教育懲戒，避免教育懲戒演變為體罰或變相體罰，更大程度地保護學生權利與身心健康，維護教育教學和社會秩序。

2.完善責任追究制度

責任追究制度是教師或學校審慎實施教育懲戒的最后保障機制，也是法治社會的必然要求。《懲戒規則》為規范教師行使教育懲戒權，實施負面清單制度(參見第十二條)，同時第十五條第二項規定對違反相關規定的教師，視其情節和后果分別給予批評教育、暫停履行職責、給予行政處分直至追究其刑事責任等，但對其具體責任追究機制仍需要完善，對責任認定主體、認定標準和認定程序需要進一步細化，從而保證將其責任落到實處。

盡管《懲戒規則》第十七條確立了學生及其家長申訴制度，但仍有需要改進和優化的地方，建議適當拓展申訴對象和范圍。可借鑒國外相關立法，將聽證會、行政訴訟、司法程序引入教育懲戒的監管中。如美國明尼蘇達州的《中小學學生驅離學校處分正當程序法案》對重大處分的程序包括：(1)非正式行政會議；(2)書面通知；(3)聽證；(4)申訴；(5)司法審查；(6)向其他機構通報；(7)向上級匯報；(8)通知恢復入學，并且每一個環節都有可操作執行的規定。[12]

如果教師、學校不當使用教育懲戒權將會給學生造成身心損害，勢必涉及損害賠償的問題。需要指出的是，《懲戒規則》沒有明確相關主體的民事責任，因此，需要結合《民法典》等相關法律，建立教育懲戒損害賠償制度。一般情況下，承擔賠償責任的基本原則是誰損害、誰賠償，但鑒于教師教育懲戒權的特殊性，其實施教育懲戒從一定意義講是其在履行法定的工作職責，其違法行使教育懲戒權給學生造成損失應由所任職學校承擔。承擔賠償責任的主體應該是學校而不是國家，然后學校再向相關責任教師啟動內部追責程序，要求其賠償相關損失等。

3.建立教育懲戒評價和案例指導制度

教育懲戒評價制度以優化教育懲戒裁量基準及其配套制度為目標，以規范教育懲戒權合理行使為目的，組織多方主體包括教育主管部門、學校、家長、相關專業專家和社會公眾進行周期性評價。多角度評價教育懲戒，使教育懲戒評價更客觀、公正。[13]

同時在教育懲戒評價過程中要及時總結發現典型案例，運用典型案例規范教育懲戒行為，建立案例指導制度。案例指導制度對于統一教育懲戒尺度，避免類案不同罰有較大的指導作用。特別是對重大的、引起爭議的教育懲戒案件，要形成資料收集、整理并公布的機制。同時，鮮活的典型案例展示比抽象的法條宣講具有更強的傳播力，更能影響并規范教師、學生和家長的行為，故建議有關教育主管部門可以編制案例，整理成冊并定期發布，指導學校和教師規范教育懲戒行為，同時建議為不同學齡段的學生制作與其理解力和身心發展階段相適應的宣講冊，增進學生和家長對教育懲戒規則的了解，形成理性維權意識，更好地保護相關當事人合法權益，促進相關各方的良性互動，維護正常教學秩序。

總之，《懲戒規則》實施是一項系統工程，涉及社會多個層面，需要出臺相關配套制度，建立相應的配套機制，明確相關主體的權利與義務，保證程序正義，實現對教育懲戒權的事前預防、過程控制和事后監督全過程、全方面的規制監管，從而保證實施對象——學生的合法權益，規范教育懲戒權的行使，達到實施教育懲戒的預期目的。