我國高等教育信息化政策文本量化分析
——基于政策工具視角

胡藝玲

進入21世紀以來，多種新興的信息技術快速融入人類社會的工作、學習、生活等各個領域，尤其是教育領域，從而對各級各類教育的深化改革產生了重大而深刻的影響。[1]這些信息技術對高等學校管理、教學支持、科學研究[2]等方面也產生著重大影響，促進著高等教育信息化的發展。黨和政府對我國高等教育信息化十分重視，出臺了一系列相關政策文本對我國高等教育信息化的發展做出規定安排。如何優化完善我國高等教育信息化政策體系，使其更好地發揮政策效應，促進我國高等教育信息化的發展，成為本文關注的焦點。因此，本文從政策工具視角出發，以政策工具為橫向維度，以政策內容的主題為縱向維度，構建“政策工具—政策內容的主題”二維分析框架，對我國高等教育信息化政策進行文本量化分析，在此基礎上對優化完善我國高等教育信息化政策體系提出建議。

一、研究設計

(一)政策文本的選擇

本研究以“教育信息化”“互聯網教育”“精品課程”等為關鍵詞從中國政府網、教育部官方網站、中央電化教育館、“北大法寶”數據庫等網站和數據庫搜索有關我國高等教育信息化的政策文本，同時搜索綜合性的教育政策文本，提取其中對高等教育信息化相關內容進行專門表述的文本內容，并從以下原則對搜索到的政策文本進行篩選：第一，本文所分析的教育信息化政策文本是直接與高等教育相關的政策文本，不涉及基礎教育、職業教育、成人教育等文件；第二，選擇政策類型為通知、規定、辦法、規劃等相關文件，報告、會議紀要、意見征求稿等不在本研究所分析的范圍內；第三，本研究所分析的高等教育信息化政策為中央層面的政策，即發文主體為中央政府機構的政策。發文主體為地方政府機構和學校等單位的政策不在本研究分析的范圍內；第四，本研究所分析的高等教育信息化特指基于現代互聯網絡技術的信息化，而非包含我國歷史上出現的基于郵政系統、廣播、電視、錄像等技術的廣義的信息化。早期我國關于高等教育信息化的政策表述主要體現在高校開展遠程教育的政策文件中。然而，我國遠程教育政策中提到的遠程教育更多是指成人教育，這不在本研究的范圍內。直至1998年我國頒布《面向21世紀教育振興行動計劃》，指出要發展“現代遠程教育”。雖然該文件提到的現代遠程教育依然是主要服務于成人教育，但其中也提到高校信息化基礎設施建設等內容，為我國高等教育信息化的發展起到一定指引作用。因此，本研究所分析的政策文本發布時間為1998—2020年間。根據以上原則，篩選出我國高等教育信息化政策文本共60份。

(二)政策分析的框架

本研究從政策工具視角出發，以政策工具為橫向維度，以政策內容的主題為縱向維度，構建“政策工具—政策內容的主題”二維分析框架。

1.X維度：政策工具

政策工具作為重要的行政手段，屬于政策過程中的一個環節，是連接政策目標和政策結果之間的重要橋梁，[3]是實現政策目標的手段和方式。國內外學者們從不同的標準出發對政策工具作出不同的分類，有的依據強制性程度將政策工具分為強制性工具、志愿性工具和混合性工具；有的依據對政策目標群體的影響將政策工具分為命令工具、激勵工具、能力建設工具、勸告工具和系統變革工具。本研究結合我國高等教育信息化政策的特征，借鑒麥克唐奈(McDonnell)和艾爾莫爾(Elmore)的分類方法，發現將我國高等教育信息化政策工具分為命令工具、激勵工具、能力建設工具、勸告工具和系統變革工具五類，能夠準確且相對完整地覆蓋我國在高等教育信息化上使用的政策工具，因此采取此五類政策工具作為分析框架的政策工具維度(見表1)。

表1 政策工具類型及其解釋

2.Y維度：政策內容的主題

本研究在認真研讀我國高等教育信息化政策文本內容的基礎上，以教育部于2012年發布的《教育信息化十年發展規劃(2011—2020年)》和2018年發布的《教育信息化2.0行動計劃》兩份政策文本作為內容范本，確定高等教育信息化分析的政策內容主題維度。《教育信息化十年發展規劃(2011—2020年)》從信息化基礎設施建設、課程教學信息化、科學研究信息化、社會服務信息化等方面對我國高等教育信息化進行指示。《教育信息化2.0行動計劃》又在此基礎上增加教育治理信息化、師生信息化素養培養等內容。兩份政策文本的內容主題維度基本上能覆蓋我國高等教育信息化的主要內涵。因此，結合上述政策內容的主題，以信息化基礎設施建設、課程教學信息化、科學研究信息化、社會服務信息化、師生信息化素養培養、教育治理信息化等六個方面作為我國高等教育信息化政策分析框架的縱向維度，對所選擇的政策文本進行分析。

3.“政策工具—政策內容的主題”分析框架

基于橫向的政策工具維度和縱向的政策內容的主題維度，構建“政策工具—政策內容的主題”二維分析框架(見圖1)。

圖1 “政策工具—政策內容的主題”二維分析框架

(三)文本內容的編碼

首先，將我國高等教育信息化政策文本按照“信息化基礎設施建設”“課程教學信息化”“科學研究信息化”“社會服務信息化”“師生信息化素養培養”“教育治理信息化”六個政策內容主題進行分類形成政策文本的六個分析單元，并將六個分析單元進行編號，依次為“1”“2”“3”“4”“5”“6”。其次，在每個分析單元內按照“政策內容的主題—政策年份由低到高的排列順序—文本內容”的規則進行編碼。例如，將“信息化基礎設施建設”這一主題按照由低到高的政策年份排序排在第一位的是《面向21世紀教育振興行動計劃》，該政策文件中對信息化基礎設施建設有一句內容描述，則將此文本內容編號為1-1。最后，對編碼后的文本內容進行分析以此判斷使用了哪種類型的政策工具以及具體的政策工具。最終，形成包含編號、政策內容的主題、年份、政策名稱、文本內容、內容編碼、政策工具類型、具體政策工具等信息在內的政策文本內容編碼表(見表2)。

二、文本分析

(一)我國高等教育信息化政策頒發的時間和數量分析

我國高等教育信息化政策的頒發數量從1998年起整體呈上升趨勢(見圖2)，這表明我國對高等教育信息化的重視程度逐漸增強。此外，我國高等教育信息化政策的頒布呈現出明顯的階段性特征。首先，在1998—2006年間，我國高等教育信息化政策文本數量整體偏少。到2003年，我國啟動國家精品課程建設工程，關于高等教育信息化的政策文本數量才有所上升。其次，在2007—2014年間，我國高等教育信息化政策文本頒發數量急速上升。從這階段頒發的政策文本的內容可以看出，此階段主要是關于精品課程建設的政策文本占比較大，說明在國家精品課程建設工程啟動后，我國積極重視對精品課程的建設。最后，在2015—2020年間，我國高等教育信息化政策文本數量呈現出新的高峰。2015年，國務院頒布《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》，指出要“探索新型教育服務供給方式”。此后，我國對高等教育信息化各方面進行整體部署，政策文本頒發數量呈現新的高峰。

圖2 各年份我國高等教育信息化政策文本數量

(二)我國高等教育信息化政策的二維分析

1.對我國高等教育信息化政策的X維度分析

對我國高等教育信息化政策工具使用頻次進行統計(見表3)，分析各類政策工具及具體政策工具的使用情況。統計發現，我國高等教育信息化政策中命令工具的使用頻次最多(93次)，其余依次是能力建設工具(66次)、勸告工具(53次)、系統變革工具(10次)、激勵工具(5次)，其使用占比分別約為41%、29%、23%、4%、2%。

此外，在同一類型的政策工具中的具體政策工具使用情況也有所差異。在命令工具中使用頻次最高的是“要求”(73次)，使用占比高達約78%，而“禁止”的使用頻次較少(20次)，使用占比約為22%；在能力建設工具中“信息提供”的使用頻次最高(35次)，其余依次是“財政資源”(14次)、“技術支持”(13次)、“人力資源”(4次)，使用占比分別約為53%、21%、20%、6%；激勵工具中“聲譽激勵”的使用頻次(3次)高于“物質激勵”的使用頻次(2次)；勸告工具中“鼓勵”的使用頻次(37次)高于“宣傳”的使用頻次(16次)；系統變革工具中“權力調整”的使用頻次(9次)高于“組織變革”的使用頻次(1次)。

表3 我國高等教育信息化政策工具使用頻次

2.對我國高等教育信息化政策的Y維度分析

根據政策內容的主題維度對搜集到的60份我國高等教育信息化政策文本進行編碼，統計各個主題出現的頻次(見圖3)，發現“課程教學信息化”出現的頻次最高(137次)，占比高達約60%。“信息化基礎設施建設”出現的頻次也較高(42次)，占比約為19%。其余主題出現頻次較低，依次是“師生信息化素養培養”(32次)、“教育治理信息化”(9次)、“社會服務信息化”(4次)、“科學研究信息化”(3次)，其占比依次約為14%、4%、2%、1%。這說明我國在頒發的高等教育信息化政策中對課程教學信息化關注較多，而對師生信息化素養培養、教育治理信息化、社會服務信息化和科學研究信息化的關注較少。

圖3 我國高等教育信息化政策內容的各個主題出現的頻次

3.對我國高等教育信息化政策的X、Y維度交叉分析

基于橫向的政策工具維度和縱向的政策內容的主題維度對我國高等教育信息化政策進行交叉分析，形成“政策工具—政策內容的主題”二維統計表(見表4)，分析我國高等教育信息化政策內容的各個主題的政策工具使用情況。

在“信息化基礎設施建設”中命令工具使用頻次最高(16次)，占比38%，其余依次是能力建設工具(13次)、勸告工具(11次)、系統變革工具(2次)，而激勵工具未使用。在“課程教學信息化”中命令工具使用頻次最高(61次)，使用占比45%，激勵工具和系統變革工具使用頻次較少，分別使用5次、3次。“科學研究信息化”的政策工具使用較少，僅使用了能力建設工具(3次)。“社會服務信息化”使用的政策工具也較少，僅使用了命令工具(1次)和能力建設工具(3次)。在“師生信息化素養培養”中命令工具和能力建設工具均使用了11次，占比34%，系統變革工具和勸告工具使用較少，分別使用4次和6次，而激勵工具未使用。在“教育治理信息化”中，僅使用了命令工具(4次)和能力建設工具(5次)。

表4 “政策工具—政策內容的主題”二維統計表

三、研究結論

(一)命令工具使用較多，其他類型政策工具使用較少

不同類型的政策工具各有利弊，較多或較少地使用某一類型的政策工具都會影響到政策的整體效應。優秀的政策設計意味著政策工具之間的有效組合，每一項政策很難單獨發揮作用，需要與其他配套措施結合執行，才能使其效力得到最大限度發揮。[9]我國高等教育信息化政策中的命令工具使用較多，其他類型的政策工具使用較少。命令工具在五大政策工具類型中使用占比高達41%，尤其是命令工具中的“要求”使用最多。命令工具的使用使得我國能夠更加有力、低成本地推動高等教育信息化，但過度使用命令工具易出現政策僵化、各執行主體矛盾不易協調等[10]問題。其他類型的政策工具，特別是勸告工具、系統變革工具和激勵工具的使用占比較少。勸告工具使用較少會使得政策執行主體對我國高等教育信息化的認知不深和認同感不夠，影響高等教育信息化的實踐效果；系統變革工具使用較少說明我國較少關注高等教育信息化推行過程中各個政策執行主體之間的權力問題；激勵工具使用較少易使得政策執行主體在推行我國高等教育信息化過程中缺乏積極性，使得我國高等教育信息化難以在短期內較快取得成果。

(二)高等教育信息化各方面的政策供給不均衡

我國高等教育信息化各方面政策供給不均衡使得我國高等教育信息化發展不全面。中央政策對我國高等教育信息化的安排主要集中于課程教學信息化、信息化基礎設施建設和師生信息化素養培養上，特別是側重課程教學信息化，而對科學研究信息化、社會服務信息化和教育治理信息化的關注不足。教學、科研和社會服務是高等教育的三大職能。課程教學信息化的政策供給最多，尤其是疫情以來我國注重在高校開展在線教學，推動線上線下混合教學的常態化，[11]這反映出我國高等教育對學生培養的重視，注重利用現代信息技術促進高校課程教學的發展。而科學研究信息化和社會服務信息化政策供給的不足反映出我國不注重利用現代信息技術來支持高等學校開展科學研究和進行社會服務，這在一定程度上影響著高校職能的發揮。此外，在我國高等教育信息化政策文本中，高等教育信息化呈現出從教育管理向教育治理和服務轉變的趨勢，[12]但教育治理信息化的政策安排整體較少。我國在推行高等教育信息化中對教育治理信息化政策供給不足，將對高等教育治理體系的建設產生不利影響。

(三)政策工具與高等教育信息化各方面匹配性有待增強

在信息化基礎設施建設中命令工具和能力建設工具使用頻次最多，這說明我國在推行高等教育信息化過程中重視對高校信息化基礎設施建設進行強制性的政策指引，提高高校信息化基礎設施建設的力度，同時也反映出我國注重高校信息化基礎設施建設的長效性，為高校信息化基礎設施建設提供各項資源支持。此外，由于激勵工具的缺位，我國在高校信息化基礎設施建設中易出現積極性不足的問題。在科學研究信息化和社會服務信息化中命令工具、激勵工具、系統變革工具和勸告工具等類型工具的缺位，在一定程度上對高校實行科學研究信息化和社會服務信息化產生不利影響。命令工具的缺位使得我國高校實行科學研究信息化和社會服務信息化缺乏一定推行力度和權威指引；激勵工具的缺位會對我國高校實行科學研究信息化和社會服務信息化的積極性產生影響，不利于產生政策效果；系統變革工具關乎著政策執行主體的權力分配問題，其缺位在一定程度上阻礙著科學研究信息化和社會服務信息化的靈活性；勸告工具的缺位容易使得我國高校在推行科學研究信息化和社會服務信息化時缺乏影響力和認同感。

四、研究建議

(一)調整我國高等教育信息化政策工具結構

單一種類政策工具的優劣勢并存，所能發揮的優勢作用是有限的。[13]調整我國高等教育信息化政策工具結構應既要明確有效實現政策目標所采用的主要政策工具類型，還要注意其他類型政策工具的使用，重視不同類型政策工具選擇和運用的優勢互補和結構優化，[14]注重揚長避短，兼顧權威性和激勵性相結合，政策的短期效應和長期可持續發展相結合，[15]綜合發揮政策的整體效應。優化我國高等教育信息化政策工具結構，應合理減少命令工具的使用，合理減少對高等教育信息化的強制性規定，同時還應適度增加能力建設工具、激勵工具、系統變革工具和勸告工具的運用。在能力建設工具運用中，應適度為高等教育信息化提供更多的財政資源、人力資源和技術支持，注重為我國高等教育信息化政策執行主體提供能力保障，促進我國高等教育信息化長效發展；在激勵工具運用中，應注重對高等教育信息化政策執行主體進行物質激勵和聲譽激勵，提高我國高等教育信息化政策執行主體的積極性；在系統變革工具運用中，應適度對高等教育信息化政策執行主體的權力進行調整，給予高校和教師更多的自主權，同時注重為高等教育信息化提供一定的組織保障；在勸告工具運用中，應加大對高等教育信息化的宣傳和鼓勵，促進高等教育信息化政策執行主體具有良好的認知和認同感。

(二)均衡我國高等教育信息化的政策供給

高等教育信息化應是綜合信息化基礎設施建設、課程教學信息化、科學研究信息化、社會服務信息化、師生信息化素養培養和教育治理信息化等多方面的全面信息化。因此，優化我國高等教育信息化政策體系，應均衡我國高等教育信息化的政策供給。政策供給過度集中于我國高等教育信息化的某些方面能在一定時期內集中資源使其優先發展，但不利于整個系統的長遠發展。鑒于我國高等教育信息化政策中課程教學信息化政策供給所占比例最大，而教育治理信息化、社會服務信息化和科學研究信息化等幾方面的政策供給較少的現狀，我國應注重增加教育治理信息化、社會服務信息化和科學研究信息化等幾方面的政策供給。在教育治理信息化中，應加大對教育治理信息化的政策投入，發展基于互聯網的教育服務新模式, 探索信息時代教育治理的新模式，[16]注重利用信息技術提升教育治理的科學性，促進我國高等教育治理能力的提升；在科學研究信息化中，應為高校教師開展科學研究提供一定信息化環境，不斷為高校教師利用信息化技術開展科學研究提供政策支持；在社會服務信息化中，應加大對高校開展公共教學、科普服務以及為地方社會經濟服務等的政策支持，增加社會服務信息化的政策供給。

(三)增強政策工具與高等教育信息化各方面的匹配度

面臨高等教育信息化發展的迫切需求，我國應增強政策工具與高等教育信息化各方面的匹配度，優化我國高等教育信息化政策體系，促進我國高等教育信息化的發展。在信息化基礎設施建設中，應適度增加激勵工具的使用，為政策執行主體提供一定的物質激勵或聲譽激勵，提高政策執行主體建設高等教育信息化基礎設施的積極性；在課程教學信息化中，我國應適度減少命令工具的使用，減少對課程教學信息化進行強制性地規定指引，適當增加系統變革工具的使用，賦予政策執行主體更多的自主權；在師生信息化素養培養上，激勵工具的缺位會影響師生信息化素養培養的積極性，應適度增加激勵工具的使用；在科學研究信息化、教育治理信息化和社會服務信息化中，應注重提高激勵工具、系統變革工具和勸告工具的使用占比，更好地促進高校科學研究信息化、教育治理信息化和社會服務信息化的發展。