計劃投資13億，國家級示范PPP項目緣何暫停？

南方周末記者 黃思卓發自海南瓊中

鑫三源建設的農村污水處理點非常好辨認，白色的柵欄圍起來一塊地，占地約七十平方米，里面有一棟白色小房子，用來放置相關設施。　　　　　　　　　南方周末記者　?　黃思卓　?　攝

鑫三源建設的農村污水處理點在檳榔樹和芭蕉樹漫山遍野的瓊中農村十分顯眼。南方周末記者?　黃思卓　?　攝

★海南瓊中，總投資額高達13億的PPP環保項目一度被寄予厚望，曾入選財政部認定的第三批國家級示范PPP項目。但在“蜜月期”之后，已建項目未驗收，其他項目建設未完成，運營費用捉襟見肘，政企合作可能宣告流產。

在琳瑯滿目的PPP項目中，“做農村污水處理最吃力不討好，因為既不是使用者付費型，政府方面也沒有剛性支出的需求”。

農村污水項目的通病是，啟動前的基礎條件不清晰，導致建設需求模糊，監管力度和管理模式沒有統一明確的規定，從而帶來了很多后期扯皮的問題。

瓊中黎族苗族自治縣地處海南省中部，是南渡江、昌化江和萬泉河三大河流的發源地，具有“海南之心”的美譽。

2015年之前，這顆生機勃勃的“心臟”，僅在縣城有一座超負荷運行的自來水廠，一座只能服務3萬人、污水處理率不足60%的污水處理廠，而縣里的淀粉廠一開工，排出的工業廢水就會影響設備正常運行。散落在山間田野的大部分鄉鎮和農村，缺乏完整的污水處理系統，污水直排更是普遍現象。

為解污水難題，2015年瓊中發起“富美鄉村水環境治理”PPP項目。政企聯手成立一家公司，預備在3年建設期內建設6個鄉鎮供水廠，14個鄉鎮污水處理廠和544個富美鄉村人工濕地，即分散式農村污水處理站。

PPP（Public- Private Part-nership）是政府和社會資本合作的模式。在瓊中縣的PPP項目里，根據合同，政府方出資500萬，社會資本方由上海三乘三備環保工程有限公司出資4500萬，雙方各占10%、90%股份，成立了新公司建設運營項目。

這個總投資額高達13億的環保項目一度被寄予厚望，曾入選財政部認定的第三批國家級示范PPP項目，全省多個縣市前來考察，被媒體廣泛報道。

但時至今日，當地投入運營的農村污水處理站只有三百余個，僅完成一半多，且沒有一個得到當地政府的正式驗收，合同中的城鎮污水廠和供水廠尚未建成運營。

目前，合作企業焦頭爛額，地方政府已經有終止合作的意向，昔日示范項目或將宣告流產。五年來，全國PPP項目潮起又潮落，瓊中項目正是農村污水難治理的縮影。

“蜜月期”

如果將這次政企合作視為一場姻緣，項目開始的前三年，被王鐘靈稱為“蜜月期”。

王鐘靈是上海三乘三備環保工程有限公司的董事長兼總經理，也是政企聯手成立的新公司——瓊中鑫三源水務投資管理有限公司（簡稱鑫三源）的法定代表人和董事長。

作為化工專業的博士，他在2005年就做過污水處理廠的項目，有多年環境工程經驗。動起做農村污水治理的念頭，是因為2014年，他看到江蘇改善農村衛生條件的“廁改”新聞。

他將目光投向海南，考察了7個縣市后，最后落地瓊中。

王鐘靈回憶，當時的瓊中縣也想改變水環境的面貌，并且也付諸了實際行動，但結果不盡如人意。以縣政府所在的營根鎮為例，政府也曾在2013年前后吸引公司來做過農村污水治理。營根鎮鎮長李全均介紹，“做完以后就沒人管了，排水管道壞了也沒人修”。

王鐘靈表示，他和時任瓊中縣縣領導“一拍即合”，縣里不希望設施“有人生沒人養”，建好以后就報廢，王鐘靈承諾“包生孩子包長大”，不僅要做到建管結合，而且要做全省的示范。

“蜜月期”里，項目進展飛快。

2015年5月，PPP項目正式發起，三個月之內，瓊中縣確認了由縣水務局作為代表政府的實施機構。2016年6月，縣水務局和鑫三源簽署合同，富美鄉村污水處理點投資約為150萬/自然村，這部分總價8.16億。合同簽署半年內，就完成了四五十個農村污水處理站的建設。

鑫三源建設的農村污水處理點非常好辨認，白色的柵欄圍起來一塊地，占地約七十平方米，里面有一棟白色小房子，用來放置相關設施，房子外的地上種滿了美人蕉等植物，地面下是污水處理的管網。

這樣的場景，在檳榔樹和芭蕉樹漫山遍野的瓊中農村十分顯眼，路上隨便問一個村民，都知道鑫三源的污水處理點在哪里，營根鎮村民對鑫三源的工程評價也頗高。

項目也順利入選海南省2016年第一批PPP項目庫，不久后，入選為財政部示范項目，吸引各地官員過來參觀考察。

彼時，也是全國PPP項目浪潮的高潮。僅2016年，全國就有11260個PPP項目入庫，投資總額達13.5萬億元。

PPP模式的優勢在于，政府能以較低的出資額撬動一個數倍乃至數十倍的工程項目，既達到了招商引資的目的，又可以規避債務風險，還能在較長的時間段里由社會資本方負責運維管理。

PPP浪潮興起，是因為地方政府傳統的融資平臺和融資模式已風險重重。2014年，財政部PPP工作領導小組成立，財政部連發數文，推廣PPP模式，試圖化解地方財政的風險。

項目逾期未完成被叫停

PPP項目暗含天然的壟斷屬性，讓社會資本嘗到甜頭。瓊中PPP項目的合同期為30年，在這期間，在瓊中縣范圍，鑫三源對同類的特許經營權有優先獲得權。

但項目實施5年之后，王鐘靈卻嘗到了苦頭。2020年8月20日，瓊中PPP項目服務中心發出一紙停止建設的通知。

一份長達15頁、未加蓋公章的項目補充協議顯示，因鑫三源無法按照原合同約定，“在3年建設期內完成項目的融資、建設”，要求對未開工建設且未招標、已招標未建設、已開工建設項目不再納入合作內容。

“我做出的成績是有目共睹的，也遇到了前所未有的困難。”56歲的王鐘靈已頭發灰白，常穿深色夾克，拉鏈拉到胸口，說話時全神貫注身體前傾，走起路來步履匆匆。

截至2020年12月，鑫三源投入運營的農村污水處理站只有三百余個，僅占承諾的一半多，而14個鄉鎮或農場的污水處理廠只有1個接近建成，6個自來水廠中只有2個開始動工。

工期拖延，和鑫三源的資金問題有千絲萬縷的聯系。瓊中縣水務局局長崔大偉對南方周末記者解釋，政府也知道鑫三源受到很多外力因素阻礙，“建設過程中資金未能及時跟上，是導致超出合同建設期的主要因素”。

王鐘靈沒有否認這兩三年的財務危機，現在已經籌措到了資金，“賬上還有很多錢”。

鑫三源現在有四十多位員工，絕大多數都是90后的本地人。鑫三源總經理栗正康就是當地人，在他看來，項目無法如期推進，是因為政府在驗收方面拖延進度，且不支付相關運維費用。

截至2020年12月，自投入運營起，三百余個農村污水處理點沒有一個得到政府的驗收。一個處理點每月產生的運維支出，“包括人工費、水電費等在內，有三千元左右”，如此合計，三百多農村污水處理站的運維費用每月超過九十萬。

根據合同，沒有正式驗收的項目應屬試運行期，試運行期間的運營成本由鑫三源承擔，但合同規定，“試運行期一般不超過3個月”，但有的項目已經試運行3年多了。

崔大偉表示，在項目驗收完成之后，會根據運維管理辦法確定運維費用支付細則，“這是后面的事情了”。目前，鑫三源所有農村污水處理站都處在驗收的過程中，“一個都沒經過正式驗收”。

同時他也表示，鑫三源建設運營的污水處理站效果不錯，水質也達標。“東西是做得好，但是這個（指驗收）跟東西好不好沒關系，畢竟是將來要移交給政府的項目，我還要看你所有的各種結算、審核等資料。鑫三源現在資料的提供過程中，今天缺這個明天缺那個。”不過，哪些材料阻礙了處理站的驗收流程，崔大偉并未說明。

王鐘靈認為，項目遲遲未能驗收，在于政府不愿意提供資料。在瓊中深耕五年，他已經盡最大努力在交材料，“根據2018年的第一版驗收方案，政府要求我們企業提供難以提供的規劃材料，而第二版方案2020年中才出，導致驗收工作滯后，產生很多問題”。

崔大偉表示，項目驗收需要具備相關驗收條件及資料，目前鑫三源正在準備中，縣水務局也在積極配合。鑫三源已建好的農村污水處理站，都處在準備驗收的過程中。

“做農村污水處理最吃力不討好”

在琳瑯滿目的PPP項目中，使用者付費是企業獲利的重要源頭。國家發改委和國家財政部PPP雙庫定向邀請專家、E20研究院院長薛濤分析，這些項目中，“做農村污水

處理最吃力不討好，因為既不是使用者付費型，政府方面也沒有剛性支出的需求”。

在合作雙方爭議最多的資金問題上，該PPP項目合同中寫道，收入來源為：水費、污水處理費和財政補貼。對于財政補貼，還有更詳細的說明：由于鄉村水環境治理項目服務對象為農村用戶，僅從使用者付費角度，難以維持運營和保障投資人回收成本及取得投資回報。故采用使用者付費和可行性缺口補貼的形式。

王鐘靈表示，他們已經在項目上投入了六個多億。根據合同，建設期內政府按投資額的6.9%-7%進行財政補貼，約合四千多萬。包括政府出資的500萬注冊資金在內，鑫三源目前收到政府方面資金共9600萬元左右。但由于已建成的項目未能驗收，運維費完全由企業承擔，企業捉襟見肘。

薛濤分析，這類項目的一個突出矛盾在于，農村污水處理沒有明確的處理量，因此當初設計的工程數量可能超過實際所需，花費過高，從而就容易產生債務風險。

2019年，海南人大執法檢查組檢查瓊中時，在《海南日報》上登出的檢查意見就曾提出，“發現瓊中將農村生活污水處理設施水污染物排放標準設置過高”。

排放標準等級越高，意味著前期建造和后續運營維護的成本也會越高。因此，當時檢查組建議，瓊中要考慮當地財政資金承受能力、村莊人口規模和分布，考慮投入與產出比，“靈活設置農村污水排放標準，合理利用資源”，“因地制宜建設，避免造成資源浪費”。

薛濤分析，根本原因還是農村污水治理的通病——啟動前的基礎條件不清晰，導致建設需求模糊，監管力度和管理模式沒有統一明確的規定，從而帶來了很多后期扯皮的問題。

不只是資金，農村污水項目的前期征地和后期運營中的協調，都難以一帆風順。比如征地，“沒有相應的規范與現實匹配”，薛濤說，往往就是在村鎮集體土地或是田頭地間的農用地里“摳”出來一小塊，沒有土地證，溝通起來也是難度大、成本高。栗正康就認為，在農村污水項目征地拆遷方面，政府后期支持力度不夠，“鄉鎮污水處理廠和供水廠這個矛盾更突出”。

實際運營中，也可能會發生“電沒接過去”“管子沒接好”“排污口出不來水”等等各方面問題。上述海南人大檢查組就發現已建好的296個農村分散式污水處理設施中有137個運行不正常，據當時瓊中有關負責人反饋，主要原因是沒有安裝電表，“只要電表一安裝，設施就能正常運轉”。

在王鐘靈與瓊中縣蜜月期結束的2017年，財政部、國資委發布了相關通知，意在放緩PPP腳步和控制風險，集中清理工作也在全國拉開帷幕。經過半年的清理，2018年5月財政部PPP中心公布，退庫與整改的PPP項目達3700個，投資額共計4.9萬億元。

審慎的基調仍在延續。2020年，財政部PPP網站上，每月仍有數十個PPP項目陸續被清退出庫。

這是王鐘靈第一個PPP項目，恐怕也是最后一個。如果項目被終止，瓊中的農村污水處理該如何繼續？　在接受南方周末記者采訪時，崔大偉點了點頭,表示會繼續做，但具體實施方案政府還在協商中。“我們的目標是農村污水要達到省里的要求，城鎮污水這塊打算2021年都啟動，兩三年內做完。”

瓊中的財政資金緊張，并不是一個秘密。2019年，瓊中縣才摘掉了“國家級貧困縣”的帽子。2020年，海南戴上“自貿港”的皇冠后，瓊中大街小巷拉上了歡慶的紅色橫幅，與之并肩的還有脫貧攻堅的標語。

未來瓊中是否還能繼續完成這個十幾億的水環境治理項目？　崔大偉說：“生態環境保護是第一位的，會積極爭取上級資金把污水處理項目做好。”