通用機場對縣域經濟發展的影響分析

何 行，何 瀟

(中國民用航空飛行學院，四川 廣漢 618307)

截至2019年底，我國縣域面積共占國土面積的93%，容納了我國共74%的人口，可見縣域經濟是國民經濟的區域基礎和重要構成部分。黨的十九大報告指出：“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”，但目前我國最突出的民生問題仍是脫貧攻堅和區域經濟發展不協調的問題[1]。現階段正值我國全面建成小康社會、實現全面脫貧的決勝時期，解決縣域這一微觀行政單元的經濟發展步調緩慢和失衡等現狀，是縮小城鄉差距、在全國范圍內逐步實現區域協調發展的基礎保障。

完善交通基礎設施網絡建設是促進縣域經濟發展的先決條件，這種由交通網帶動的市場經濟活動可以拓展開放通道，進一步加強縣域間、縣域與市域間的經濟聯系。但目前，由于地理條件等因素的限制，我國大部分縣域交通正面臨基礎設施覆蓋面狹窄、運輸網絡建設停滯不前的困境，圍繞區域協調發展的“互聯互通”交通網絡尚未形成。為推動我國區域交通服務均等化戰略的實施以促進區域協調發展，亟需補足縣域基礎設施通達程度。

在上述背景下，國務院于2017年印發的《“十三五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》提出以偏遠地區、地面交通不便等地區為重點，加快推進通用機場建設的要求，并指出以通用航空為補充，構建覆蓋空間大、通達程度深、惠及面廣的綜合交通基礎服務網絡[2]。在此基礎上，我國各省紛紛發布通用機場布局規劃，通用機場建設已逐步在各省縣域鋪開，并以打造通用機場群為目標邁進。截至目前，我國在冊通用機場數量已達290個，已超過同期運輸機場總數，但與研究運輸機場和區域經濟發展關系的多類文獻相比[3-4]，國內研究通用機場這一新興基礎設施的經濟拉動作用的相關文獻還并不多見。因此，下文基于通用機場的縣域建設定位，集中于通用機場在打破傳統路網“地域集中性”格局、降低縣域運輸成本、有效聚集外來資源和促進縣域產業經濟發展等作用方面展開了論述。

1 我國縣域經濟和通用機場的發展現狀

1.1 我國縣域經濟的發展現狀

縣域經濟是以縣級行政區劃為地理空間，以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地的區域經濟。首先，在市場經濟環境下，中心城市的經濟活動已經擴散并輻射到周邊的縣域，縣域經濟競爭力的提升也與周邊地區及中心城市形成的經濟網絡圈層緊密相關。其次，由于各省縣域所處的歷史文化、地理位置以及自然條件的不同，縣域經濟具有各自主導產業發展的潛在基礎。因此，縣域間、縣域與城市間需要通過物質交換實現優勢互補，并依托于縣域自身優勢資源，打造因地制宜的經濟發展模式。截至2019年底，我國縣級行政單元容納了我國共74%的人口，但其國內生產總值為436 355億元，僅占全國總產值的53%,可以看出，我國縣域經濟在國民經濟中地位顯著，但縣域生產要素尚未整合完畢。

1.2 我國通用機場迎來高峰建設階段

根據《建設民航強國的戰略構想》，到2030年，在地面距離百公里范圍內，全國95%以上的縣級行政區、95%以上人口應得到航空服務[5]。通用機場即是實現這一“縣縣通、及時達”基本航空服務計劃的末端保障。自2017年民航局發布了《通用機場分類管理辦法》后，通用機場迎來了適宜的政策環境支持，開始進入高峰建設階段。在增長趨勢上，如圖1所示，從2017年至2020年6月，我國頒證通用機場數量從76個增至290個，年均增長59%，除高原地區的青海和西藏外，我國各省、市、區均已逐步建成通用機場，并朝著布局通用機場群方向邁進。在地區分布上，如圖2所示，東北、華北、華東及中南地區的通用機場數量占全國總數近85%，西南、西北和新疆地區的通用機場數量甚少。此外，截至2019年，我國通用機場共開通3條“通-干”、16條“通-支”和5條“通-通”航線，通用機場作為銜接干支航線網絡的最后一站，已經具備擴散航空運輸網絡的基礎設施功能。

圖1 我國通用機場數量增勢圖數據來源：我國通用機場和保障設施發展報告(2019)。

圖2 我國在冊通用機場地區分布圖數據來源：我國通用機場和保障設施發展報告(2019)。

2 我國縣域經濟發展的主要問題和交通瓶頸

2.1 我國縣域經濟發展的主要問題

2.1.1 縣域產業結構層次低

目前，我國產業結構層次偏低主要體現在：產業結構單一，傳統產業生產效率低以及缺乏特色產業等方面。首先，作為農業大國，我國農業經濟已然成為縣域經濟的核心部分之一，然而，我國大部分縣域地區農業種植模式仍以小規模家庭經營為主，農產品的種植、加工和流通環節松散，傳統農業生產效率低下。其次，我國縣域產業發展特征總體表現為“小而全、規模小、效益低”，只有少部分經濟強縣地區的二、三產業發展勢頭良好，大量縣域并未因地制宜發展特色產業，以至于縣域民營企業呈現保有量低、規模較小的態勢，發展前景并不樂觀。

2.1.2 縣域產業聚集程度弱

伴隨生產技術的進步和生產規模的擴張，生產活動效益會吸引勞動力、資本及非農產業等生產要素的流動和聚集，提高產品和服務的生產效率，進而提升產業市場競爭力。但由于缺乏區位優勢和經濟基礎等原因，縣域和縣域間、縣域和外部城市之間并未搭建起合作機制，我國大部分縣域資金、人才和技術的缺位問題尚未得到有效解決，優質生產要素的集聚程度不夠，縣域特色經濟的發展受到了一定程度的制約。一些產業集群已成雛形的縣域也呈現產業鏈條短、空間分布有限、產品種類少的特點，縣域經濟發展缺乏可持續動力源。

2.1.3 縣域經濟發展不均衡

我國縣域面積遼闊，但各縣域市場經濟的發達程度不一，經濟發展水平差異較大，我國縣域經濟發展的不平衡性顯著。我國縣域經濟的發展不平衡主要表現為：

1)從全國尺度來看，我國東、中、西部地區縣域經濟發展的不平衡。通過我國《中國縣域經濟發展報告(2019)》可知，在百強縣排名中，東部地區占比75%、中部地區占比18%、而西部地區僅占比7%[6]。由上述數據可看出，我國經濟強縣多集中于東部地區，其經濟發展實力和水平明顯強于中西部縣域地區，縣域經濟的地區差異性突出反映了我國縣域經濟發展還處于不平衡階段。

2)從省際尺度來看，我國多省存在省內縣域經濟發展的不平衡。除我國東、中、西部地區發展失衡外，我國各省省內縣域經濟發展的失衡現象同樣不容小覷。例如，從四川省2019年的數據來看，經濟最強縣(邛崍市)的縣域GDP為2 080億元，是最弱縣(爐霍縣)GDP的308倍；最強縣的縣域人均GDP為42 761元，是最弱縣縣域人均GDP 的3.16倍。(數據來源：中國縣域統計年鑒。)

2.2 我國縣域經濟發展的交通瓶頸

2.2.1 交通基礎設施拉動經濟增長的作用機理

交通基礎設施是交通運輸體系中，提升交通可達性和運輸效率的關鍵因素。如圖3所示，首先，交通基礎設施的建設投資通過帶動相關物資的市場需求，帶動GDP增長，即對當地經濟增長有直接影響作用。其次，交通基礎設施的完善和擴建通過提升交通可達性，能夠逐步降低生產要素和產品的運輸成本，增加原料產地和消費地的企業利潤，進而對當地經濟增長產生間接影響或“溢出效應”。最后，基礎設施的網絡特征能夠通過促進生產要素和產品進行區域擴散流動，來增強地區區位優勢，打破原有產業空間聚集形態，塑造區域經濟空間格局，即產生“空間效應”[7]。因此，交通運輸是縣級地區間、縣級地區與市級地區間進行市場經濟活動的基礎條件，建成縣域綜合交通運輸體系是縣域產業發展的重要支撐。

圖3 交通基礎設施對區域經濟的作用機理

2.2.2 公路、鐵路網絡布局不均衡，路徑依賴特征顯著

“基礎設施通達程度比較均衡”是區域協調發展的兩大戰略目標之一，近年來，我國不斷加快以公路、鐵路為主的城市交通基礎設施建設。據統計，截至2019年，我國鐵路營業里程達13.9萬公里，高速公路總里程10.86萬公里，總體規模已居世界前列，但公路里程密度及鐵路里程密度卻均處于較低水平，我國多數地區的運輸通達程度亟待提升。由《國家高速公路網規劃》、《中長期鐵路網規劃》可知，一方面，我國鐵路和高速公路的網絡布局均呈“東密西疏”型，東部沿海地區的基礎設施覆蓋率和運輸網絡發達程度遠高于地勢地貌復雜的中西部偏遠地區，且中西部大量縣、區尚未建成“縣縣通”路網，圍繞區域協調發展的大交通布局還未形成；另一方面，我國公路、鐵路的線路規劃均呈“直線型”，客、貨運輸的強路徑依賴特點使其影響范圍僅局限于主干線沿線區域，對位于“直線”外圍的縣域輻射能力微弱。

2.2.3 運輸機場網絡密度較低，機場體系亟需升級

我國運輸航空依托于“樞紐機場—干線機場—支線機場”的三級機場體系構成航空運輸網絡，但各地區運輸機場密度存在較大差異。由圖4所示，我國運輸機場密度主要可分為三個梯度，約四分之三的地區處于低密度梯度區，未達到平均水平，且其中九成機場地處中西部地區，可以看出，中西部地區運輸機場密度落后于東部沿海地區。根據《全國民用運輸機場布局規劃》可知，目前，我國樞紐機場、干線機場集中分布于省會和一、二線城市，其在拉動中心城市經濟增長的同時，對機場腹地范圍外地區的帶動作用較弱；支線機場雖占運輸機場比例高達73%，但多分布于三、四線中小城市，能夠進一步擴大航空運輸的地域服務范圍，但由于高昂的機場建設和維護成本，支線機場布局并不能有效延伸到縣域[8]。因此，現階段我國運輸機場的航空服務范圍尚不能有效滿足縣域運輸通達性需求。

圖4 我國各省、市、區運輸機場密度圖

由上述內容可知，首先，我國傳統地面基礎設施存在密度較低、覆蓋面窄和地區差異等顯著問題，促進縣域經濟高質量發展亟需提升縣域基礎設施通達程度。其次，傳統地面基礎設施產生的“虹吸效應”也會導致周邊縣域資源向中心城市外溢，阻礙了縣域生產要素的流動和集聚，加劇了省內區域經濟和縣域經濟發展的不平衡趨勢。

3 依托通用機場促進縣域經濟發展的可行性

3.1 通用機場的國外實踐經驗

國外已有通用航空業具有地區經濟帶動作用的實踐經驗。美國是通用航空規劃和通用機場建設起步較早的國家，截至2019年，美國已建成19 750座通用機場，位居世界第一，并已形成了發達的通用航空體系。以美國紐約為例，在紐約市周邊約1萬平方千米范圍內，共有3個民航運輸機場及8個通用機場，形成了以運輸機場為核心的多中心輻射式機場群[9]。同時，通用航空業也對美國國民經濟作出了顯著貢獻。2018年，美國通用航空的直接產出為901億美元，對GDP的直接貢獻為416億美元，為服務業、金融與保險業以及批發和零售貿易部門提供了大量就業機會；大約有1.2億乘客通過乘坐通用航空航班，在機場當地住宿、餐飲、購物等旅行支出總額接近55億美元，即在美國通用航空的經濟活動中，旅客支出占據了較高份額，進一步證實了通用機場對地方經濟發展具有拉動效果。

3.2 通用機場建設的國內政策支持

2012年，民航局發布《通用航空發展專項資金管理暫行辦法》，用于支持通航企業開展通用航空作業、通用航空飛行員培訓，以及完善通用航空設施設備等方面的專項資金[10]。2018年發布的《民航中小機場補貼管理暫行辦法》，保障短途公共運輸的通用機場已納入補貼范圍，并按最高補貼標準再上浮20%執行，支持力度已超過運輸機場，這為縣域布局規劃通用機場提供了政策支持和保障[11]。據統計，通用航空發展專項資金補貼已累計發放27億元，其主要補貼通航企業作業飛行和飛行員執照培訓，超過200家通航企業受益；民航中小機場補貼累計發放7 947萬元，主要用于補貼開展通航短途運輸的通用機場，已有11家通用機場受益；支線航空補貼累計發放1 040萬元，用于補貼通航短途運輸飛行，超過10家通航企業受益。

3.3 通用機場建設的經濟性定位

與公路、鐵路等傳統基礎設施相比，建設通用機場具有投資小、面積少、效率高等特點，對地廣人稀的縣域偏遠地區具有不可替代的作用。通常來說，建設單個通用機場的投資約等同于數十余公里公路或幾公里高鐵的建設成本，并能靈活規劃航線網絡、新建或取消航線。與支線機場相比，雖然現階段我國通用航空短途運輸航線也可在支線機場運營，但實際上，通用機場和支線機場在建設標準上差異顯著。《民用航空支線機場建設標準》對支線機場的飛行區、航站區、空管設施、生產輔助設施等一系列機場基礎設施設備做出了詳細且明確的數值要求[12]；而《通用機場建設規范》指出，當通用機場承擔不同的功能時, 應依據功能需求確定建設的內容和規模，其靈活性有利于節約通用機場建設資金和維護成本，減輕運營壓力[13]。

4 通用機場對縣域產業經濟發展的影響

根據前文對交通基礎設施拉動經濟增長的作用機理的論述，可將通用機場對于地方經濟影響劃分為三個層次。通過建設通用機場及擴建其航空服務設施來對地方經濟產生直接且即時的經濟影響，具體表現在為當地建筑、材料制造等產業創造收益和就業，即通用機場的原生影響。通過利用機場及其周邊資源，提供航空性服務和非航空服務來發揮通用機場和通用航空運營附加價值，具體體現為通過通航飛行活動帶動縣域旅游收入、貿易收入及政府稅收，即通用機場的次生影響；通過提供高效交通服務來與國民經濟部門在生產中產生聯系和作用，實現產業吸引和集聚，進而構成縣域經濟增長基礎，即通用機場的衍生影響。對于縣域產業經濟發展而言，通用機場的影響作用可細化為五個方面。

4.1 有利于充分開發縣域資源，促進傳統工業轉型升級

我國縣域分布了大量的山河、森林、濕地等生態資源以及礦石、煤炭等礦產資源，以農副產品為主要原料的輕工業和食品業，以礦石、煤炭為原料的重工業和新興產業，均依賴于縣域資源支撐。但當前，由于產業聚集程度較低、資源運行低效等因素，一些縣域的工業生產效率低下、工業產品開發落后，使得工業生產資源無法得到高效利用。

一方面，通用機場的建設能夠帶動縣域建材、土木、鋼鐵、機械、冶金和制造等相關產業發展，其運營也能夠聯動縣域基建、企業建設和房地產市場的投資，推進縣域工業化道路。另一方面，我國縣域遠離機場和港口，短程運輸主要使用貨車運送、長途運輸對接鐵路物流運送貨物，運輸范圍多局限于當前縣市，并不能高效輻射到周邊省市經濟中心。在運輸環節冗雜的縣、鄉級行政區布局規劃通用機場，能夠滿足對接縣域內外生產資源、提高縣域貨物集散能力、擴大物流配送范圍的供給要求。

4.2 有利于優化縣域農業產業結構，匹配新農業發展模式

農業作為縣域基礎產業，也是我國國民經濟增長的支柱性產業。據國家統計局數據顯示，截至2019年，我國第一產業增加值僅占國內生產總值的7.1%，且農業產值占比呈逐年下降趨勢。如何促進農業創新發展，提高農產品流通性，是提高縣域生產總值的關鍵問題。

雖然近年來我國縣域地區的公路、鐵路等基礎設施的建設正逐步鋪開，但其路徑長、耗時長的特性與農產品易腐敗變質的特征不相匹配，運輸過程中極易產生產品損失，減少生產者收益。通用機場對內銜接縣域公路，對外銜接鐵路和干、支機場網絡，是減少農產品流通環節、提高農產品供給速率和降低農產品的流通成本的有效運輸手段。在通用機場的銜接作用下，航空運輸能夠縮短農業產業間、產地與消費市場間的距離，增強農業生產要素和農產品流動性，使農業產業布局呈現以通用機場為中心的集聚型結構，朝著區域化、規模化的新農業產業群邁進，進而塑造縣域“農業與旅游”、“農業與文化”等產業名片。

4.3 有利于打造縣域綜合立體交通，帶動服務業高速發展

我國多數縣域產業發展以農業、工業為主，服務業比重較低，發展縣域旅游是提升縣域第三產業發展水平，豐富縣域經濟業態的重要抓手。我國縣級行政區橫跨高原、山地、丘陵等地貌，旅游資源種類豐富。但縣域旅游景區仍存在旅游景點知名度低、旅游資源發掘不充分、配套服務設施不完善等問題。發展縣域旅游業需要交通運輸手段為其服務，但由于縣級行政區普遍遠離中心城市，加之縣域傳統交通運輸方式覆蓋率偏低，旅客前往縣域地區的時間成本和經濟成本上漲，從而導致縣域景區客流量稀少。

依托通用機場打造縣域綜合立體交通體系是提升縣域通達程度、降低旅客出行成本、增加客流量的可行性措施。一方面，通用機場能夠通過干、支、通“三網融合”的航空運輸模式，進而與周邊市、縣、鄉以及各大熱門旅游景區的客源進行交通對接，以降低旅客運輸中轉時間，為縣域景區、餐飲、住宿、購物、娛樂等產業帶入人流，促進縣域消費升級和產業融合；另一方面，通用機場能夠通過利用縣域特色資源，在縣域景區打造低空觀光、低空探險、低空體驗等低空旅游產品，實現通航產業與旅游產業的有機結合，推動以旅游業為核心的縣域服務產業高速發展。

4.4 有利于集聚臨空經濟產業，培育縣域經濟新增長點

區域協調發展戰略的不斷推進，必然伴隨著區域經濟的整體發展。這使得區域內擴散效應大于聚集效應，中心城市的生產要素與縣域相互流通。伴隨著縣域通用機場等基礎設施的高速建設，依托通用機場完善配套基礎設施建設和產業扶持政策，有利于吸引縣域傳統產業逐步向通用機場集聚，形成與縣域特色相結合的小型臨空經濟產業。

結合我國各省的通航產業規劃各項政策性文件，可以預見，未來我國通航產業將進入高速成長階段。通航產業構成是以通航飛行作業為核心展開的諸多產業環節鏈條，其中主要包含了通航研發制造、地面服務保障、通航維修、通航保障、人員培訓、飛機租賃等產業[14]。各縣域由于經濟發展水平、自然資源特色、產業現有發展基礎以及民生問題的差異，應緊密結合自身現實情況和特點，科學選擇縣域通航產業類型，帶動關聯產業實現可持續發展。

4.5 有利于結合國家新基建工程，構建縣域通用智慧機場

“新基建”是以人工智能、云計算、區塊鏈等為代表的新技術基礎設施，現已應用于高速公路和軌道交通等基礎設施領域，與我國民航未來發展和機場建設也十分契合[15]。針對通用機場的經濟性和高效性定位而言，以“新基建”賦能通用機場這一“傳統基建”，即運用“新基建”的“5G、工業互聯網、數據中心、物聯網”等技術賦能通用機場。通過“新基建”推進通用智慧機場建設，能夠有效簡化縣域民眾出行流程，縮短旅客在地空運輸間的銜接時間，減少中間環節，滿足旅客高效出行需求，并由此提升通用航空飛行活動的安全性、便捷性，切實便利于縣域客貨運輸等飛行作業服務。

5 結語

目前，我國縣域經濟仍處于不平衡發展階段，且存在縣域生產要素尚未整合完畢、資源外溢嚴重等問題。而縣域交通運輸網絡覆蓋率偏低、運輸輻射力度弱是上述問題的主要成因。完善縣域交通運輸網絡、打造綜合交通運輸體系是提升縣域通達程度、促進縣域經濟高速發展的關鍵途徑。為擴張航空運輸服務范圍，縣域布局已是各省通用機場的建設趨勢，通用機場的建設經濟性和運輸高效性正能有效解決縣域當下所面臨的交通瓶頸，即通過承載“點對點”的航空運輸方式，銜接干、支線航空運輸網絡，對接公路、鐵路等地面運輸手段，以“點”拉動“線”，實現縣域生產要素的高效分配，以此促進縣域產業高速融合發展，培育縣域通航產業這一經濟新增長點。