水資源利用與區域協調發展

編者按：2021年5月14日，習近平總書記主持召開推進南水北調后續工程高質量發展座談會時指出，南水北調工程事關戰略全局、事關長遠發展、事關人民福祉。進入新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，形成全國統一大市場和暢通的國內大循環，促進南北方協調發展，需要水資源的有力支撐，并強調要加快構建國家水網主骨架和大動脈，為全面建設社會主義現代化國家提供有力的水安全保障。黨的十八大以來，黨中央統籌推進水災害防治、水資源節約、水生態保護修復、水環境治理，建成了一批跨流域跨區域重大引調水工程，有效改善了我國水資源時空分布不平衡狀況，在經濟社會發展和生態環境保護方面發揮了重要作用。南水北調是跨流域跨區域配置水資源的骨干工程，其后續工程的高質量發展對于優化我國水資源配置體系、完善水網基礎設施建設、促進區域協調發展具有重要意義。基于此，如何正確研判新時期調水工程面臨的新形勢新任務，如何正確理解高質量發展和水安全的關系，如何協調流域整體和水資源空間布局的均衡配置，如何加強水資源保護，統籌做好水資源利用與區域協調發展等成為我們亟待思考的問題。本期特邀國內知名專家圍繞相關問題展開討論，以期為實現中國區域協調發展提供新的思路。

全面認識水資源在區域協調發展中的重要作用

劉 勇

在由土地資源、水熱資源和礦產生物資源組成的國土空間資源中，水資源是僅次于土地資源的生產要素，在國民經濟和區域經濟協調發展中的地位和作用十分重要。新時代，在習近平總書記提出的以“兩山論”為核心的生態文明新發展理念的指導下，“以水定需”的水資源開發利用指導方針逐步形成，為進入高質量發展階段的全面現代化建設和區域經濟協調發展指明了方向。事實上，“以水定需”這一新的水資源開發利用指導方針包括生態用水和生產生活用水兩個方面。只有充分分析生態用水和生產生活用水在開發利用上的重要性、面臨的問題，探討發展對策，才能做到更加全面地認識水資源在區域協調發展中的重要作用，進而實現區域的高質量發展。

一、水資源對區域協調發展的影響

在生態保護優先理念的指導下，生態用水顯得更加重要。水文地理學上有個著名的水資源開發不得超過自然地表水資源量40%的閾值規則，因為超過40%的水資源量開采閾值，就將明顯改變或破壞原有自然生態環境狀況。因此，無論自然生態狀況如何（干旱或濕潤），任何區域要想保持原有自然的生態狀況，就必須遵守這個閾值規則。目前，我國華北和西北地區水資源明顯不足，而且還面臨著水資源開采超過40%閾值的風險（黃河流域已遠遠超過這個閾值指標），保障或恢復該地區生態用水就顯得格外迫切和重要，這是落實黃河流域生態保護和高質量發展戰略的前提。

至于生產生活用水量則直接決定了區域經濟協調發展的水平和狀況。第一，一個地區的自然水資源量直接決定了該地區生產生活用水量，進而決定了該地區的人口總量以及工業化和城鎮化可能達到的水平和質量。僅就人口而言，我國著名的“胡煥庸線”和三大地形地貌臺階十分清晰地顯示了人口分布與水資源分布的密切關系，也就是說，“胡煥庸線”以西以南人口密度低于10 人/平方千米，而該線以東以北人口密度低于300人/平方千米以上。第二，一個地區生產生活用水量還取決于水利工程建設水平，一些地區工程性缺水，對地方經濟的發展也具有明顯的制約作用。第三，自然水資源量直接決定了一個地區自然生態環境質量，從而間接影響著該地區人口密度和經濟社會發展水平，這同樣可以用“胡煥庸線”和三大地形地貌臺階加以解釋。總之，人類的生存生活水平和質量，在很多方面都直接或間接地受到水資源分布和水資源工程開采技術的影響。

二、區域協調發展中水資源合理利用面臨的主要問題

當前，區域協調發展中水資源合理開采利用面臨的主要問題包括自然水資源總量不足、時空分布嚴重不均、水資源開采利用不科學等方面的問題。就自然水資源總量不足而言，我國自然水資源總量，無論是地均量和人均量都遠遠低于世界平均水平，我國是一個自然水資源嚴重缺乏的國家，全國80%以上的城鎮都不同程度地存在著缺水問題，我國國土的一半以上為干旱或半干旱地區。自然水資源時空分布嚴重不均問題，也是自然水資源條件存在的最大問題，直接導致了我國各地區自然水資源量分布本底的巨大差異，濕潤、半濕潤、干旱和半干旱地區均有分布，大體上這四種自然水資源空間分布各占四分之一。自然水資源時空上分布嚴重不均，直接影響了我國各地區自然水資源利用的難度和成本，這也是我國人工水庫建設世界第一的主要原因。

水資源開采利用方面的問題，主要是水多了、水少了、水渾了和水臟了等問題。就水多了問題而言，需要建壩、蓄水和防洪，平衡自然水資源時空分布的嚴重不均。就水少了問題而言，需要采取修水渠、跨流域調水和節約用水等一系列工程和非工程措施加以解決。就水渾了而言，需要進一步加大生態保護和建設的力度，不斷加強植被恢復、小流域治理和淤地壩工程，減少水土流失，強化河流泥沙治理。就水臟了而言，需要采取產業結構和布局調整、提供水資源循環利用水平和高成本的末端治理等措施，逐步實現水體污染物“零排放”。

總之，我國自然水資源總量不足、時空分布嚴重不均、水資源開采利用不科學等方面的問題，是造成我國區域經濟東西差距大、南北產業結構明顯不同的基本原因。

三、解決水資源問題，促進區域協調發展

鑒于水資源在我國區域經濟協調發展中的重要作用，針對自然水資源存在的各種問題，需要從以下三個方面構建解決自然水資源面臨的問題，進而促進區域協調發展的基本對策。

一是在大力提高水資源利用效率和節約用水的基礎上，不斷加大“開源節流”力度。一方面我國許多地方都存在自然水資源嚴重不足問題，增加水資源來源是從根本上解決水資源問題的基本途徑，這包括深層地下水開采、非常規水源開采和治理、冰山水源利用、海水淡化以及循環用水開發等。另一方面我國水資源利用中還比較突出地存在著水資源利用效率不高、浪費現象嚴重的問題。因此，大力開發和推廣節約用水技術，不斷提高水資源利用效率，就成為有效解決我國日益增長的水資源需求的重要途徑。按照成本比較原則，節約用水和提高水資源效率應該是實現水資源“開源節流”的最重要的途徑之一。

二是調整優化人口和經濟布局，從根本上落實好“以水定需”方針。自然水資源分布與人口經濟的分布錯位，也是導致目前我國水資源布局不利于區域經濟協調發展的重要原因之一。按照“以水定需”方針，在調整人口和經濟布局成本較低的條件下，根據水資源對人口和經濟承載能力的大小，積極開展人口經濟布局的調整，以減輕水資源的壓力，就成為促進水資源與人口經濟布局不斷相互適應的重要選項。事實上，在市場經濟條件下，我國人口和經濟一直就存在著向水資源豐富地區遷移和轉移的客觀現實，建議制定相應的支持政策，鼓勵人口和經濟進一步向水資源豐富地區移動，以促進水資源分布與區域經濟布局更好地協調發展。

三是調整優化水資源分布，促進區域經濟協調發展。人口與經濟分布是人類活動的成果，自然水資源分布是發展潛力，自然水資源分布與區域經濟協調發展關系的相互適應，既需要調整人口與經濟分布，也需要調整水資源分布。這就需要通過比較兩種調整的技術成熟程度、對生態環境影響程度以及經濟成本大小來決定，以在不同的發展時期選擇最佳方案。從生態環境保護和區域經濟協調發展的角度看，各地區都需要開發和生態環境建設，調整水資源布局雖然技術難度大一些，但可能是遲早要采取的最終措施。例如，跨流域調水，特別是向我國干旱和半干旱的西北晉陜甘寧蒙新地區，以及進一步向人口經濟稠密的半濕潤華北地區調水，都是需要從頂層設計角度加以考慮的重大戰略問題。

作者簡介：劉勇，男，國務院發展研究中心副二級巡視員，研究員（北京 100010）。

中國北方缺水地區水資源管理與區域協調發展

石敏俊

區域協調發展戰略是以習近平同志為核心的黨中央做出的重要戰略舉措，是我國全面建成小康社會后進而實現全體人民共同富裕目標的內在要求。然而，近年來我國區域經濟發展分化態勢明顯，突出表現為經濟增速“南快北慢”，經濟比重“南增北降”，粵港澳大灣區、長三角城市群等南方區域已初步走上高質量發展的軌道，而西北、東北等北方省份增長放緩，發展動力不足，經濟轉型面臨較大困難。習近平總書記在中央財經委第五次會議上指出，“我們必須適應新形勢，謀劃區域協調發展的新思路”。緩解南北方區域經濟分化、促進南北方協調發展，就是新形勢下促進區域協調發展的新課題，也是促進“大循環”“雙循環”良性互動的重要舉措。

水資源是人類生存不可缺少的基礎性自然資源，同時也是社會經濟發展的重要資源甚至是戰略資源。任何一個國家或地區的社會經濟發展都離不開水資源的保障與支撐。自古以來，人類擇水而居，城池濱水而建。我國區域經濟發展逐步形成了若干重要經濟增長極，如長三角地區、珠三角地區等，都是圍繞水系形成的。近年來，我國城市化、工業化的快速推進，對水資源的需求日益增加，對于中國北方地區而言，水資源短缺已經成為制約區域可持續發展的最大瓶頸，尤其是京津冀地區要建設世界級城市群，水資源短缺成為難以逾越的關鍵制約因素。因此，深刻認識北方地區面臨的水資源短缺，深入思考缺水地區的水資源管理，積極探索突破水資源瓶頸制約的對策，對于緩解南北分化態勢、促進區域協調發展具有重要意義。

一、缺水已經成為制約北方區域發展的關鍵因素

受自然地理和氣候條件的影響，我國北方地區水資源稟賦基礎較為薄弱。加之北方地區大量布局了鋼鐵、煤炭、石化等高耗水行業，部分地區對于高耗水的農業生產的依賴程度也較高，使得北方地區水資源供需矛盾日益尖銳。2010—2019年，中國人均水資源量最少的10 個省份中，北方占了8 個，其中尤以華北平原為甚。人均水資源量最少的省（區、市）為天津，僅為105.8 立方米/人，其次是北京（136.7 立方米/人）、寧夏（162.0 立方米/人）、上海（172.0 立方米/人）以及河北（212.6 立方米/人）。京津冀三地與山西、河南、山東等省份連成一片，成為中國缺水問題最為突出的區域。一方面，這些省份的人均水資源量均遠低于500立方米/人的極度缺水紅線，不足世界平均水平的2%；另一方面，這些地區大多沒有大河干流經過，缺少外來的天然水源補給。南水北調和其他跨流域調水工程成為緩解中國北方地區水資源不足的重要手段。南水北調工程是迄今為止我國乃至世界上最大規模的跨流域調水工程。南水北調工程在全國范圍內對水資源進行綜合調配，對于促進資源要素合理流動，將南方的水資源優勢轉化為經濟優勢，支撐華北地區經濟社會發展，實現南北方協調發展具有重要的戰略意義。

二、北方地區水資源管理存在的問題

盡管南水北調工程可以在一定程度上緩解北方地區的水資源壓力，但從長期來看，北方地區突破水資源瓶頸制約、實現可持續發展，不能僅僅依賴跨流域調水和外部水源補給，而是應該加強和改善內部的水資源管理，尋求適應自身水資源稟賦的經濟發展模式。當前，北方地區水資源管理須重點關注以下幾個問題：

第一，重要糧食主產區的功能定位未充分考慮區域水資源承載能力。糧食生產需要消耗大量水資源，目前黃淮海地區、遼河平原等北方缺水地區依然是我國重要的糧食生產基地。以缺水問題嚴重的河北省為例，農業用水占河北全省水資源利用總量的70%—80%。冬小麥作為冀中南最重要的糧食作物，生產過程需要消耗大量灌溉用水。有研究估計，壓減河北的冬小麥種植面積，可使河北農業用水量減少50%左右。然而，2017年國務院出臺的《關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》中規定，以松嫩平原、三江平原、遼河平原、黃淮海地區以及汾河和渭河流域等優勢區為重點，劃定玉米生產功能區4.5億畝（含小麥和玉米復種區1.5億畝）；黃淮海地區還被劃定為小麥生產的優勢區。從保障糧食安全的角度，將這些地區劃定為糧食生產功能區有其合理性，但這一功能定位并未充分考慮當地的水資源承載能力，可能會加劇當地的缺水狀況。

第二，水資源稀缺性并未在市場上得到充分體現，以水價促進節水的杠桿作用尚未得到充分發揮。盡管北方地區缺水矛盾突出，反映水資源稀缺程度的水資源影子價格居高不下，但目前的農業水價仍然偏低，水費征收不足。部分地區雖已推出農業水價改革的相關文件和試點，但政策實施效果不佳，水價改革對農業節水的激勵作用尚未得到有效體現。對于工業部門而言，工業水價相對于工業收益也屬偏低。京津冀地區工業用水的影子價格與現實水價的比值普遍大于1，大多數情況下影子價格是現實水價的2—3倍以上。這說明，現實水價沒有充分體現真實的水資源稀缺程度，水資源稀缺性被低估了。工業水價偏低導致工業企業通過節水降低成本的內生動力不足，缺乏主動節水的積極性。

第三，區域產業體系與當地水資源稟賦不匹配，水資源承載能力尚未成為區域產業布局的決定性因素。決定區域產業體系的因素很多，水資源只是其中之一，但對于缺水地區來說，水資源承載能力對于區域產業體系形成具有關鍵性的影響。我國北方地區產業體系的形成是在經濟利益、歷史因素等多方面因素綜合作用下產生的結果。即便是缺水地區，如果該地區承擔著重要的經濟社會發展功能，節水目標往往會讓位于經濟社會發展目標，以至于與水資源稟賦相適應的產業體系迄今尚未形成。以京津冀地區為例，水資源約束下產業結構優化的模擬結果顯示，京津冀地區尤其是冀中南地區的產業結構與適應當地水資源稟賦的最優產業結構相差甚遠，尤其是鋼鐵工業等需做出較大幅度的壓縮。近年來，河北省為推動產業轉型升級，已開始壓減鋼鐵產能，以減少工業用水量，然而直到2020 年，河北省的鋼鐵產能依然保持全國第一，預計在短時期內河北鋼鐵大省的地位難以撼動。

三、北方地區優化水資源管理的對策建議

第一，華北地區農業部門應強化相關政策中量水而行的導向性，結合區域水資源承載能力，科學調整糧食生產任務指標。對于缺水地區，應適當調減糧食生產的考核指標。從長期來看，自然資源部門和農業農村部門應適度調整基本農田和商品糧主產區的范圍，對于部分嚴重缺水地區，應適時調整糧食主產區的定位。

第二，深入推進農業水價綜合改革，加快建立健全水價、水權等節水機制，促進農業用水方式由粗放式向集約化轉變。首先，農業水價改革應注重發揮政府和市場的協同作用。如果完全依靠市場機制，會造成農業水價過高，農民難以承受，從而影響農產品生產和糧食安全。但如果完全依靠政府財政補貼，一方面會導致政府財政負擔過重，另一方面也會影響節水效率。此外，農業水價改革還應遵循因地制宜的原則，依據各地水資源稟賦、經濟發展水平、灌溉條件、種植結構等條件，制定符合當地實際的區域差異化政策，有計劃地推進農業水價綜合改革。

第三，區域產業布局應充分考慮水資源承載能力，建立與區域水資源稟賦相適應的現代產業體系。應堅持節水優先的底線，加速地區產業結構、產業布局向節水型體系轉變。尤其是對于嚴重缺水地區，應嚴格限制高耗水產業發展；在水資源相對豐沛地區，在處理好污水排放的基礎上可適度發展高耗水產業，形成各展其長、優勢互補的區域產業體系。

第四，積極探索基于市場機制的水資源管理模式，讓市場在水資源相關的資源配置中發揮更多的關鍵性作用。積極探索并逐步完善工業、服務業和生活用水的水價形成機制，最大限度地消除政策性因素導致的現實水價和影子價格的人為扭曲，努力使水資源稀缺性在市場上得以體現。通過優化水資源管理，倒逼產業結構調整，推動區域產業體系向節水、高端的方向轉型升級。（中國科學院數學與系統科學研究院張卓穎副研究員對本文亦有貢獻）

作者簡介：石敏俊，男，浙江大學公共管理學院求是特聘教授，浙江大學區域與城市發展研究中心執行主任（杭州 310058）。

促進水資源利用和區域協調發展

沈大軍

2019 年，習近平總書記在中央財經委員會第五次會議上提出“推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局”；2021 年，習近平總書記在推進南水北調后續工程高質量發展座談會上明確提出，優化水資源配置體系，全面提升水安全保障能力，為全面建設社會主義現代化國家提供有力的水安全保障。因此，如何促進水資源利用和區域協調發展是當前我國水利工作所面臨的緊迫任務。我國幅員遼闊，人口眾多，地區間自然資源稟賦和經濟社會發展水平差別較大，區域協調發展從來都是一個重大挑戰。目前，在我國區域發展形勢總體向好的情況下，區域經濟發展明顯分化，發展動力極化，區域發展空間布局正在發生深刻變化。新形勢下促進區域協調發展，需要按照客觀經濟規律調整完善區域政策體系，發揮地區比較優勢，促進要素合理流動和高效集聚，增強創新發展動力，加快構建高質量發展的動力系統，增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，增強其他地區在保障糧食安全、生態安全、邊疆安全等方面的功能，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。水資源作為區域發展的重要資源要素之一，如何科學利用，至關重要。

一、我國水資源利用的現狀和新要求

水是生命之源、文明之魂，是人類一切生活和生產必不可少的重要條件，是人類物質文明、精神文明、政治文明和生態文明建設的關鍵要素。水治則天下寧，水利歷來在我國的政治和經濟生活中扮演著十分重要的地位。在中華文明的歷史進程中，治水始終是興國安邦的大事。遠古時代，就有“大禹治水”的傳說。進入文明社會以后，水利始終是影響經濟社會發展、國計民生甚至朝代更替的關鍵因素之一。

但我國基本水情一直是夏汛冬枯、北少南多，水資源時空分布極不均衡。我國多年來水資源總量居世界第四位，但人均水資源占有量僅為世界人均水平的四分之一，單位耕地面積水資源量約為世界平均水平的二分之一。我國南方地區面積占全國的36%，人口占54%，耕地占40%，GDP 占56%，水資源量占全國的81%；北方地區面積占全國的64%，人口占46%，耕地占60%，GDP占44%，水資源量卻僅占全國的19%。其中，黃河、淮河、海河流域更是我國水資源供需矛盾最為突出的地區。我國還是世界中低緯度地區降水和河川徑流年內集中程度高、年際變化大的國家之一。降水量和河川徑流量的60%—80%集中在汛期，特別是北方地區集中程度更高，天然來水過程與需水過程要求十分不協調，絕大多數地區需要通過工程調蓄來滿足。特殊的氣候以及地形地貌特征，導致我國區域間水資源條件差異顯著，水旱災害頻繁，水資源開發利用任務艱巨、難度較大，一些地區水資源供需矛盾尖銳。水資源成為影響我國地區間協調發展，以及人口、資源、環境協調發展的關鍵因素。

新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國水資源利用取得了重大的歷史性成就。經過40 多年的快速發展，我國水資源利用和管理工作積極探索創新，從無到有、從有到嚴、從嚴到科學，已經基本建立了適合國情和水情的科學合理、系統綜合的水資源開發、利用、節約和保護框架體系。我國水資源利用有了質的飛躍。1980 年到2019 年，我國萬元GDP 用水量和萬元工業增加值用水量分別從1501 立方米/萬元（2019 年價，下同）和644 立方米/萬元下降到60 立方米/萬元和39 立方米/萬元。更為可喜的是，我國在2013 年達到用水總量峰值后，隨后實現了用水總量的零增長，大大緩解了水資源供需矛盾和水環境壓力。

進入新時代，在全面建設社會主義現代化國家和實現中華民族偉大復興的進程中，在全面建設生態文明和美麗中國的工作中，水利工作需要全面提升水旱災害防御能力、水資源集約節約利用能力、水資源優化配置能力、大江大河大湖生態保護治理能力，從而為全面建設社會主義現代化國家提供有力的水安全保障。水資源工作需要全面貫徹新發展理念，按照高質量發展要求，以建立水資源剛性約束制度為主線，在保障基本生態用水的前提下，推動以可用水量確定經濟社會發展的布局、結構和規模，提高水資源集約節約利用水平，強化水資源保護，推進解決水資源過度開發利用問題，切實將經濟活動限定在水資源承載能力范圍之內，促進生態文明建設和高質量發展。

二、推進區域協調發展的水資源利用戰略和任務

實施區域協調發展戰略是新時代國家重大戰略之一，是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的重要組成部分，也是推動高質量發展的重點工作。我國的水資源利用需要統籌規劃推進區域協調發展的戰略和任務。

1.新時期推進區域協調發展的水資源利用戰略

第一，堅持生態優先戰略。生態優先戰略是基于我國高質量發展的要求而提出的。高質量發展要求堅持質量第一、效益優先，切實轉變發展方式，推動質量變革、效率變革、動力變革，使發展成果更好地惠及全體人民，不斷實現人民對美好生活的向往。生態優先戰略要求按照全國主體功能區規劃要求，建立生態環境硬約束機制，加快構建綜合治理新體系，統籌考慮水環境、水生態、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機聯系，推進流域上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協同治理。生態優先戰略，要求把修復我國（水）生態環境擺在優先位置，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，堅持山水林田湖草沙系統治理，以提升水生態系統質量和穩定性為核心，復蘇河湖生態環境，加強河湖生態保護治理，加快地下水超采綜合治理，維護河湖健康生命，實現河湖功能永續利用，實現人水和諧共生。

第二，堅持四定戰略。四定戰略也即堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產。四定戰略是基于我國水資源短缺的水情而建立。四定戰略要求把水資源作為最大的剛性約束，合理規劃人口、城市和產業發展，堅決抑制不合理用水需求，大力發展節水產業和技術，大力推進農業節水，實施全社會節水行動，推動用水方式由粗放向節約集約轉變。

第三，堅持協調均衡戰略。協調均衡戰略主要是基于我國水資源時空分布特點的要求。協調均衡戰略要求從生態文明建設的高度審視人口、經濟和社會發展與水資源的關系，根據不同區域的水資源承載能力、現有開發強度和發展潛力等，統籌謀劃人口分布、國土開發、經濟架構、產業布局和水資源利用格局，實現水資源在空間上供給與需求相平衡，進而實現社會、經濟、生態效益最大化。

2.新時期推進區域協調發展的水資源利用任務

第一，全面加強節約用水工作。節水是解決我國水問題的根本出路，是嚴格規定的國家意志，也是理應配合的全民行動。要貫徹新發展理念，全面落實節水優先方針，將節水貫穿經濟社會發展和生態文明建設全過程，大力實施國家節水行動，推動節水制度、政策、技術、管理創新，動員全社會參與節水建設，充分發揮政府引導和市場調節作用，切實推動用水方式轉變。建立和培育惜水愛水護水理念，將節約保護水資源的理念深植人心，營造全社會的節水氛圍，樹立綠色文明意識、生態環境意識和可持續發展意識。

第二，推進國家水網建設。國家水網是以全國江河湖泊水系為基礎、輸排水工程為通道、控制性調蓄工程為節點、智能化調控為手段，集水災害防控、水資源調配、水生態保護等功能于一體的綜合水網，是解決我國水資源時空分布不均，提升國家水安全保障能力的根本性措施，也是推進區域協調發展的重要保障。國家水網建設的目標是加快完善系統完備、科學合理的水資源利用基礎設施體系，解決發展不平衡不充分的問題，從而推進區域協調發展。目前，我國已經規劃實施的南水北調東線、中線和規劃中的西線工程溝通長江、淮河、黃河、海河四大流域，初步形成了“四橫三縱”的國家水網框架，但在流域防洪體系建設、水資源配置能力、河湖調蓄和生態功能等方面還需進一步完善。

第三，全面推進國家水權制度建設。國家水權制度是生態優先和“四定”原則的具體體現，也是推進節水優先方針的有效舉措。要持續推進重點河湖生態流量目標確定與管理，推動已確定重點河湖生態流量目標的實施，建立河流生態用水監測預警機制和管控責任制，開展重點河湖生態流量保障評估。要繼續扎實推進江河流域水量分配，加快推進江河流域水量分配工作，盡管完成跨省流域水量分配工作，進而推進省內流域水量分配工作。加快推進確定地下水管控指標。要嚴格取水用水管理，嚴格水資源論證和取水許可管理，加強規劃和建設項目水資源論證，進一步發揮水資源在區域發展、相關規劃和項目建設布局中的剛性約束作用；水資源超載地區要嚴格執行暫停新增取水許可政策要求，同時加快制訂實施超載治理方案。

第四，積極應用市場機制，更好地發揮政府作用，全面提升水資源治理水平。促進區域協調發展邁向更高質量，需要發揮政府與市場“兩只手”的作用，充分發揮市場作用，消除區域市場壁壘、促進要素自由流動。要充分應用產權和價格等經濟激勵機制和手段，推進水權交易，加快水資源費稅改革和價格改革。要按照高質量發展要求，堅持節約資源和保護環境的基本國策，加快建立健全能夠充分反映市場供求和水資源稀缺程度，體現水生態價值和環境損害成本的水資源和水環境價格機制。要積極穩妥地推進水權確權，培育發展水市場，開展多種形式的水權交易，促進水資源從低效益領域向高效益領域流轉。

作者簡介：沈大軍，男，中國人民大學環境學院教授，博士生導師（北京 100872）。

充分發揮南水北調工程的環境與經濟雙重紅利效應*

邵 帥

南水北調工程是緩解中國北方水資源嚴重短缺局面、促進國家可持續發展的重大戰略性工程。習近平總書記在推進南水北調后續工程高質量發展座談會上指出，南水北調工程事關戰略全局、事關長遠發展、事關人民福祉。進入新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，形成全國統一大市場和暢通的國內大循環，促進南北方協調發展，需要水資源的有力支撐。事實上，南水北調工程既可以發揮預期的生態環境保護紅利，也可能產生協調區域經濟發展的經濟紅利，因而其對于推動生態文明建設和促進區域協調發展具有重要意義。但是，不可忽視的是，在推進南水北調工程建設的過程中，往往會由于不同相關主體的收益目標不一致而導致協調困境，從而阻礙環境與經濟雙重紅利效應的產生。因此，在推進南水北調工程建設的過程中，應該嚴守生態環境保護紅線、推進產業結構轉型升級、建立健全區域間利益補償機制，從而真正實現“一江清水永續北上”的戰略目標。

一、嚴格劃定南水北調工程所涉及地區的生態環境保護紅線

習近平總書記強調，南水北調，成敗在水質，水資源、水生態、水環境必須統籌協調、系統治理。事實上，在南水北調工程的沿線地區分布著大量的污染密集型企業。例如，作為南水北調工程東線的重要供水地區，江蘇省分布著大量的化工企業，給南水北調工程的水質安全帶來了嚴重威脅。2019年，江蘇省委辦公廳正式下發了《江蘇省化工產業安全環保整治提升方案》，推出“依法依規推進整治提升”“壓減沿江地區化工生產企業數量”“壓減環境敏感區域化工生產企業數量”等嚴厲舉措。但是，值得注意的是，那些被迫搬遷或者關停的污染密集型企業可能會在水資源豐富且環境規制相對寬松的地區重新選址建廠，這種污染密集型企業跨區域轉移現象會帶來新的環境風險，不利于實現南水北調工程的環境保護與經濟發展的雙重紅利效應。因此，要堅守南水北調工程的生態環境保護紅線，通過區域間環境污染聯防聯控倒逼沿線地區的經濟綠色轉型發展。

第一，南水北調工程涉及眾多沿線地區，這些地區的環境治理狀況和經濟發展水平存在明顯差異，而這種環境治理與經濟發展的不平衡特征將會導致區域間環境標準難以統一，不利于形成有效的環境治理協同機制，甚至會導致跨區域污染轉移問題。因此，應該逐步縮小南水北調工程沿線地區環境治理的區域差異，循序漸進地統一區域間的環境治理標準，并通過建設生態環境監測網絡構建起區域間環境污染聯防聯控體系，從而避免跨區域的污染產業轉移而導致的負面環境影響。第二，應該密切關注南水北調工程沿線地區“低質量經濟”的發展趨勢與遷移動向，鼓勵污染密集型企業進入相關工業園區，并為其匹配更加完善的污染控制與處理基礎設施，降低其引致的環境風險。第三，綠色技術有助于提高資源利用效率、促進生態環境保護，是實現環境保護與經濟發展雙重紅利效應的重要保障，因而在推進南水北調工程的過程中應該依托綠色技術為經濟轉型賦能，尤其需要加速污染密集型企業的綠色轉型，從而提高區域經濟發展質量。

二、依托南水北調工程進行區域產業結構轉型升級

南水北調工程沿線地區用水情況的變動無疑會引致各地區經濟社會發展情況隨之變化。同時，南水北調工程推進背景下水資源的空間配置改變也會引致產業結構的空間調整。南水北調工程能夠緩解缺水地區的水資源瓶頸，為受水地區的產業發展創造便利條件，但也可能導致各地區之間進行資源競爭，引致跨區域的產業同構與惡性競爭現象，從而不利于區域經濟的高質量發展，甚至可能反過來對南水北調工程中的水資源質量造成不利影響。習近平總書記多次強調應該堅持“三先三后”的原則，即先節水后調水、先治污后通水、先環保后用水，指出無論是節水還是治污，都要把水資源作為剛性約束，倒逼經濟轉型和產業升級，加快形成節水型綠色型生產生活方式，推動經濟社會發展全面綠色轉型。

因此，應該充分重視南水北調工程中的水資源利用效率問題，通過綠色用水發揮南水北調工程對產業結構轉型升級的倒逼作用。第一，要依托南水北調工程推進相關地區進行產業結構調整，嚴格規避區域間的產業同構化布局，淘汰南水北調工程沿線地區的落后產能，推動高耗水和高污染產業進行綠色轉型升級，積極推動高效節水行業發展，有效提高水資源利用效率和效益。第二，應該遵從南水北調工程沿線地區的區域特征與發展優勢，進一步深化區域產業多樣化分工，形成上下游產業聯動機制，構建完善的產品價值鏈，推進區域間的產業深度對接協作。第三，在推進南水北調工程建設的過程中，應該強化區域間產業綠色協同發展機制，兼顧區域產業發展速度與環境承載力，為產業發展提供更加完善的配套設施與更高水平的環境保護能力。

三、建立健全南水北調工程的區域間利益補償機制

南水北調工程雖然為相關地區的生態環境共治和經濟協調發展提供了契機，但是中國獨特的行政集權、財政分權制度引致的地方政府競爭會在一定程度上產生地方保護主義甚至以鄰為壑的治理格局，導致區域間的環境保護和經濟發展協作難以形成真正的合力。在此背景下，不同相關主體在利益分配方面往往存在不一致甚至沖突的問題，導致南水北調工程的環境紅利和經濟紅利難以同時發揮。因此，應該優化和完善南水北調工程的區域間利益分配機制，遵循一盤棋系統思想和整體性布局思路，推動建立南水北調工程的利益共同體。

具體而言，可以在南水北調工程中的供水地區與受水地區之間制定相關的利益補償機制，加強供水地區與受水地區之間的利益相關性，從而促進區域間的良性互動。第一，需要逐步完善中央政府協調監督下的南水北調工程中各利益主體間的自愿協商與交易機制，推進供水地區與受水地區的政府、企業、居民之間積極開展自愿協商，因地制宜地根據實際問題實施差異化利益分配方案。第二，應該積極探索南水北調工程的水資源定價機制，建立健全有利于供水地區生態環境保護的水資源價格體系，以完善供水地區與受水地區之間的水資源市場交易制度。第三，可以將供水地區與受水地區的綜合經濟發展績效進行掛鉤，由受水地區對供水地區進行資金補貼，從而解決由單一政府管理南水北調工程造成的供水地區的資金困難，彌補供水地區企業和居民搬遷導致的資金缺口。

*基金項目：國家社會科學基金重大項目“推動能源供給側與消費側協同綠色發展促進人與自然和諧共生研究”（21ZDA084）。

作者簡介：邵帥，男，華東理工大學商學院教授（上海 200237）。

高質量推進南水北調中線工程水源區協調發展*

鄧宏兵

2021年5月14日，習近平總書記在河南省南陽市主持召開推進南水北調后續工程高質量發展座談會時強調指出，促進南北方協調發展，需要水資源的有力支撐。水資源支撐南北方協調發展是一個亟待破題的重大問題，水源區高質量協調發展是破解這一問題的核心和前置問題，如何高質量推進南水北調中線工程水源區協調發展是貫徹落實習近平總書記重要講話精神的內在要求。南水北調工程對我國區域協調發展具有重要作用，水資源是否安全、水源區能否持續供水是南水北調工程能否持續發揮作用的關鍵，這就意味著水源區高質量協調發展是南水北調工程的重中之重。中線工程水源區位于湖北省丹江口市和河南省南陽市交界之處，水域橫跨鄂、豫兩省且涉及陜西省。中線水源區的跨區域存在表明中線工程水源區還需要解決多區域管理協調等問題，水源區如何高質量協調發展是推進南水北調后續工程高質量發展面臨的一大現實問題。

一、科學認識高質量推進南水北調中線工程水源區協調發展的重大意義

第一，區域高質量協調發展是新時代新階段新特征決定的。黨的十九大報告指出“要在繼續推動發展的基礎上，著力解決好發展不平衡不充分問題，大力提升發展質量和效益”。也就是說，當前我國社會主要矛盾的表現形式之一就是發展質量不高，區域發展不協調。正確理解區域高質量協調發展的本質是前提和關鍵。新發展理念下的區域發展本質上講就是質量問題、協調發展問題。

第二，高質量推進南水北調中線工程水源區協調發展是國家戰略和意志的要求。2016 年1 月5日、2018 年4 月26 日、2020 年11 月14 日，習近平總書記分別在重慶、武漢、南京主持召開長江經濟帶發展座談會；2019 年9 月18 日，習近平總書記在鄭州召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會。從長江大保護到黃河大保護，政策與實踐的訴求本質上還是解決區域（流域）的高質量協調發展問題。

第三，高質量推進南水北調中線工程水源區協調發展是新形勢新階段區域發展的內在訴求。習近平總書記在南陽座談會上強調，要深入分析南水北調工程面臨的新形勢新任務，要統籌加強需求和供給管理，對水源區和受水區的水資源利用、生態保護與綠色發展及協調發展提出了明確要求。不難看出，水資源支撐南北方協調發展，水源地保護和高質量協調發展是一個需要優先解決的問題，高質量推進南水北調中線工程水源區協調發展事關水資源支撐南北方協調發展大局，是前提和基礎。

二、精準把握高質量推進南水北調中線工程水源區協調發展的重大問題

第一，水質達標與污染問題。根據國務院南水北調辦公室和原環保部聯合通報的南水北調（中線）工程水質保護情況，主要入庫河流水質達標率97.4%，不達標斷面主要位于徑流量小且流經城鎮下游河段。生產污染問題普遍存在，農業面源污染治理長效機制還未建立，水源區負面清單有待進一步完善。

第二，協同聯動機制尚未建立，“九龍治水”亂象依然存在，全流域污染防治、聯合執法、綜合治理格局亟待形成，行政分割導致相關問題治理難度加大。主要表現是水源區生態保護綜合管理機構缺失、環境污染聯防聯控機制缺乏。南水北調中線工程水源區涉及3省7個地級市44個縣（市、區），缺乏水源區跨省域、跨部門、跨層級的生態保護協作綜合管理機構；各部門執法監管不統一，執法效力低；缺乏應對重大事故、環境突發風險的協作處理能力。

第三，各級政府財政事權和支出責任劃分有待優化。中央與地方事權、財權劃分需要優化。水源區現行的中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，庫區漁民轉業安置、居民搬遷、水源區生態保護等本應由中央直接負責的支出事務由地方承擔，地方財政難以維持。同時，省與市縣的財政事權、財權也不對等。

第四，生態保護修復機制和生態補償機制尚不健全。漢江干支流河岸帶和庫區庫濱帶生態保護與修復、水庫消落地管理、秦巴山區生物多樣性保護、庫區下游地區因水量減少帶來嚴重生態問題等都有待協調處理。目前，國家對南水北調中線水源區實施的均衡性轉移支付方式的生態補償政策沒有體現淹沒區的損失以及地區發展的機會成本；中線水源區企業和居民搬遷補償不到位，存在“補償客體模糊”和“補償錯位”情況。

第五，水源區綠色發展壓力較大，綠色發展導向不明、方向不清。以工業生產為主導的投資型、內向型經濟仍占主導地位；高技術產業發育嚴重不足，部分新興產業尚處于培育階段，產業規模總體較小，綠色與創新發展受到制約；水源區特色生態產業發展緩慢，產業鏈條短，產品附加值低；生態旅游業服務產品內容比較單一、缺少文化內涵，生態產品價值實現路徑尚未打通。

三、建設南水北調中線工程水源地高質量協調發展協作區

第一，積極推動和促進從國家層面設立“南水北調中線工程水源地高質量協調發展協作區”。由國家相關部委牽頭，聯合湖北、河南、陜西三省主管部門及十堰、南陽、安康等地行政管理部門，成立“南水北調中線工程水源地高質量協調發展協作區”建設領導小組。充分發揮政府在南水北調中線工程水源地高質量協調發展中的領導作用，建立部門間聯動工作機制。編制《南水北調中線工程水源地高質量協調發展協作區規劃》，與國家及相關地區“十四五規劃”實現高度對接，解決頂層設計與“一張藍圖干到底”問題。

第二，建立并實施協作區水資源管理制度，制定并優化協作區水資源配置方案。確立水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污“三條紅線”。嚴格入河湖排污口設置審批，完善飲用水水源地核準和安全評估制度。嚴格控制水資源短缺和生態脆弱地區高用水、高污染行業發展規模。

第三，建立協作區水資源聯合保護體系，推進協作區水生態系統保護與修復聯動機制的建立。編制協作區水資源保護規劃，把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據。加強水資源保護和水污染防治力度，大力開展重要飲用水水源地安全保障達標建設。綜合運用調水引流、截污治污、河湖清淤、生物控制等措施，推進地區水生態修復。加快生態河道建設和農村溝塘綜合整治，改善水生態環境。嚴格控制地下水開采，深入推進水土保持生態建設工作。

第四，創新“南水北調中線工程水源地高質量協調發展協作區”協同治理體系。一是加快財政事權和支出責任劃分改革，合理劃分財政事權和支出責任。合理劃分中央與省財政事權和支出責任。根據國務院辦公廳印發的《生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發〔2020〕13號）中規定的“適當加強中央在長江、黃河等跨區域生態環境保護和治理方面的事權”的要求，應積極推動中央與地方的財政事權和支出責任劃分改革。明確地方財政事權和支出責任。在加強省級統籌前提下，將適宜由地方更高一級政府承擔的生態環境領域基本公共服務支出責任上移，避免基層政府承擔過多支出責任。二是創新“南水北調中線工程水源地高質量協調發展協作區”綜合管理體系和技術體系。建立最嚴格的資源利用和管理體系，創新管理技術體系。三是建立“南水北調中線工程水源地高質量協調發展協作區”綜合協調管理及執法機構，尤其是跨行政區的協調管理及執法機構，完善聯席會議制度。四是深度推進協作區體制機制和制度創新。主要包括生態環境保護多元補償機制、污染治理聯防聯控長效機制、山水林田湖草系統修復機制等方面。五是建立協作區高質量綠色發展協作體系，實現協作區協調發展共贏。建立區域產業發展統籌協調機制，推動協作區產業生態化和生態產業化大發展，優化協作區發展空間格局。積極推進生態工程建設，大力實施協作區生態保護和綜合治理工程；建設綠色產業體系，大力發展生態化的現代工業，生態化的現代農業，加快發展生態旅游、健康養老、特色文化等產業，通過項目帶動協作區綠色經濟快速發展。

*基金項目：國家社會科學基金2020 年后期資助項目“流域生態文明建設研究”（20FGLB017）。

作者簡介：鄧宏兵，男，湖北省政協委員，中國地質大學（武漢）區域經濟與投資環境研究中心主任，中共湖北省委政研室（省改革辦）生態文明改革智庫辦公室主任，教授、博士生導師（武漢 430078）。

南水北調后續工程高質量發展的方向與戰略舉措

廖元和

2021年5月14日，習近平總書記在推進南水北調后續工程高質量發展座談會上指出：“促進南北方協調發展，需要水資源的有力支撐。”這一科學論斷，揭示了中國南北方協調發展的關鍵途徑，本文認為：建立秦巴山地綠色發展協作區，加強該區域生態與水資源保護，對于推動南水北調后續工程高質量發展，促進南北方協調發展將發揮關鍵戰略作用，是提供水資源支撐的重大舉措。

一、南水北調后續工程高質量發展方向

中國南北方經濟發展不協調的基本原因之一是生產要素分布不均衡，供應不協調，南方缺煤，北方缺水，黃河流域陜縣點所測的年徑流量總量僅為430 億立方米，而長江流域大通點測得的年徑流量總量為9293 億立方米，也就是說，黃河流域的水資源供應量不足長江流域的二十分之一，南水北調工程因此成為支撐南北方水資源供需平衡的關鍵戰略舉措。

從南水北調后續工程的建設來看：中線工程將是重點。一是現在從丹江口水庫引水的中線工程總長為1400 多公里，還沒有調蓄水庫，輸水量也遠沒有達到規劃要求。二是長江水利委員會郭樹言、李世忠、魏廷琤的研究報告《從三峽水庫小江引水工程研究》提出從三峽水庫年調水135 億立方米。錢正英院士認為，從三峽庫區調水北上有三大優勢：其一是長江三峽水庫水量豐富，年平均水量為4300 多億立方米，年調水100 億—200 億立方米水對三峽水庫水量影響不大；其二是小江引水工程的高程為海拔145 米至175 米，即三峽水庫的蓄水高程，對發電影響不大；其三是越巴山、翻秦嶺、入渭河、進黃河沿途淹沒損失小，便于施工與管理。如果中線工程從丹江口水庫引水的后續工程完成，加上新建設的中線小江工程從三峽水庫引水的方案得以實現，那么中線工程就可以向北方年輸送300億立方米水資源，占南水北調工程總輸水規劃量的三分之二以上。

二、建立秦巴山地綠色發展協作區的重要意義

秦巴山地指秦嶺、大巴山兩側的漢水上游、嘉陵江上游、渭河上游及洛河上游的山地和各區域，包括陜西的安康、漢中、商洛等市縣和河南的盧氏縣、南召縣、洛寧縣、淅川縣，湖北的十堰市、丹江口市，四川的廣元市、巴中市，重慶的城口縣、巫山縣，甘肅的天水市等，橫跨豫、陜、甘、川、渝、鄂六省（市）區域，覆蓋50 多個縣，國土面積22.5 萬平方千米，總人口3765 萬人，建立秦巴山地生態與水資源綠色發展協作區對于南水北調工程和南北方區域協調發展具有重大現實意義和深遠影響。

一是秦巴山地處于南水北調中線工程的關鍵區域，南水北調中線工程是從長江最大支流漢江中上游的丹江口水庫調水，在丹江口水庫東岸的河南淅川縣境內開挖工程干渠，經長江流域與淮河流域分水嶺向北送水。無論湖北丹江口市還是河南淅川縣，均屬于秦巴山地，其生態環境直接影響著南水北調中線工程的水量與水質。就中線工程的新方案而言，通過小江工程從三峽水庫引水到黃河，更是全線經過秦巴山地。秦巴山地生態環境保護和水資源保護與利用，對于南水北調中線工程發揮著關鍵性的決定作用。

二是秦巴山地是漢江、嘉陵江、渭河、洛河的發源地，對長江、黃河流域的旱澇災害具有重大影響。漢江又稱漢水，是長江中游的最大支流歷史上漢江常發洪水，進而影響武漢的安全及長江中游水汛。嘉陵江是長江上游重要的產沙河，一方面泥沙大量注入長江影響河道淤積；另一方面嘉陵江和漢江同時發洪水，將對長江流域的洪澇災害產生重大影響。渭河是黃河流域的最大支流，每年輸入黃河的泥沙平均約5.8 億噸，約占黃河泥沙總量的三分之一。渭河南岸秦嶺山地年徑流量豐富而年際變化小，北岸黃土區域徑流小而年際變化大。治理渭河主要就是控制北岸黃土區的泥沙流入。洛河也是黃河中游的重要支流，發源于秦巴山地的陜西省渭南市。洛河的支流眾多，季節性河流多，多發洪水，黃沙淤積，是黃河流域中游的又一泥沙來源江河。

三是有利于推進國家的鄉村振興戰略。秦巴山地連片貧困地區縱橫秦嶺、巴山間的陜西、甘肅、四川、重慶、湖北、河南等六省市近80 個縣（區），是“十二五”規劃以來中國新一輪扶貧攻堅的主戰場之一。秦巴山地雖然是中國跨省域的集中連片貧困地區，但這里水量豐富、植物品種眾多。自古以來，漢江、嘉陵江、渭河、洛河的河谷平原地區都是農產品豐富的區域，也是中國農耕文明和文化的重要發祥地。秦巴山地人口眾多，是中國工業三線建設時期的重要區域，有一定工業基礎。地理環境的相似性、歷史聯系的緊密性和生態環境的統一性以及貧困連片山區的特殊性，為建立秦巴山地生態保護與水資源保護和利用的綠色發展協作區提供了充足的依據。

四是秦巴山地綠色發展協作區是聯系成渝地區雙城經濟圈、關中城市群、長江中游城市群和中原城市群等四大城市群的通道和紐帶，是四大城市群之間的薄弱環節和欠發達地區。如果秦巴山地綠色協作發展區較快發展起來，不但將極大地促進成渝地區雙城經濟圈與關中城市群之間的交流，中原城市群和長江中游城市群之間的交流，而且有利于南北方、中西部之間的融合發展，極大地促進黃河流域與長江流域之間的協調發展。

三、建立秦巴山地綠色發展協作區的戰略舉措與路徑

建立秦巴山地綠色發展協作區的主要舉措有兩個：一是保護生態環境和水源，保障南水北調工程后續工程的推進。例如，建立秦巴山地生態環境與水源保護綠色發展協作區的重要任務之一建議要在漢江、嘉陵江、渭河與洛河上中游建立一大批大中型調蓄水庫，這將有利于對漢江、嘉陵江、渭河、洛河的上游治理，減少長江與黃河中游的洪澇災害和泥沙流入，具有重大的戰略意義。二是改變連片貧困山區的容貌，通過綠色發展促進南北方協調共進。秦巴山地區域綠色發展的主要產業是現代山地農業，溝通南北與中西部的物流業商貿業，現代文化旅游業，部分高端的特色工業。隨著2021年從鄭州到重慶的鄭萬高鐵通車，這條經過河南、陜西、湖北、四川和重慶等地，縱貫秦巴山地的現代交通大動脈將成為秦巴山地綠色發展協作區的重要推動力量。

建立秦巴山地綠色發展協作區可以有兩種路徑：一是通過頂層設計，自上而下進行規劃和組織。二是自下而上，先由地方政府通過經濟發展協調會的組織形式通過專項合作漸進式推進。但無論哪種方式，都是政府主導的以生態環境和水資源保護為主目標促進南水北調后續工程的綠色發展協調區。

作者簡介：廖元和，男，重慶工商大學教授，教育部重點基地長江上游研究中心博士生導師（重慶 400067）。