破解鄉村治理“內卷化”路徑之思考

中共安康市委黨校 王普

我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，完成了消除絕對貧困的艱巨任務，“三農”工作進入了鄉村振興的新階段，對鄉村治理提出了新的要求。但是，傳統的治理模式影響、治理主體的慣性、多元復雜文化的沖擊、脫貧攻堅還未妥善解決的矛盾等問題都對新背景下的鄉村治理形成了挑戰，如果不能破解，不可避免會進入“內卷化”。

黃宗智教授在《長江三角洲小農家庭與鄉村發展》一書把內卷化這一概念用于中國經濟發展與社會變遷的研究，指的是“一種內卷型的增長或是沒有發展的增長”。[1]這個概念被運用到經濟、社會、法律等多個社會科學領域之中。

一、鄉村治理現狀

鄉村治理隨著時代d 發展產生了新的變化，不能再用以往的思路觀察農村問題，尤其是在鄉村振興新的時代背景下，應該重新審視鄉村治理面臨的新情況。

（一）發展模式轉型

一是城鎮化發展帶來的人口流動造成鄉村人口結構發生變化。城市發展帶來的“虹吸效應”造成農村空心化現象。二是多種性質的經濟體開始進軍農業，使得農業市場化程度提高，同時促進了更多新興行業出現。三是“三農”事業的積極參與者日益豐富，使得農民的身份屬性發生變化，目前從事農業生產活動的人群并非都是農民，居住在農村的人口也并不是都是農民。

（二）對治理方式的要求提高

鄉村治理模式由粗放走向了精細化、法治化。法治是治國理政的基本方式，鄉村治理也必須依靠法治。隨著社會的進步、群眾法律意識的覺醒，治理工作的要求不但要解決群眾問題，還要按照合理合法的方式去進行。違法其實是鄉村治理最大的風險之一，我們需要告別過去短期利益的誘惑，追求農村社會的長治久安就必須要靠法治。

（三）治理矛盾轉換

如何對下放資源進行合理分配，提供更科學切實的公共服務；如何經營、管理、分配好集體資產的收益問題；如何促進農業高質量發展，實現鄉村振興成為新的焦點。目前鄉村治理改變了由政府一家獨攬的模式，需要更多更廣泛的主體來參與，并且依靠多種手段使用配合機制建構，這樣一來便形成了每個鄉村獨有的個性化困境。因此，原有的鄉村治理體系和能力不僅面對形勢變化帶來的實踐問題，也面臨民主化、法治化、市場化的發展問題，以及科技發展帶來的人民生活治理要求提高和社會結構分化整合等新的挑戰。

二、鄉村治理“內卷化”的表現

（一）鄉村治理的制度體系不完善

一是某些基本制度還有待完善。比如，至今《集體經濟組織法》還沒有出臺，集體經濟組織的法律地位、財產范圍、利益邊界等內容散見于其他法律法規或部門規章之中，既不系統也不完善，產權不明，這樣嚴重制約了集體經濟組織在鄉村振興中的作用發揮。基層自治組織承擔了過多政府的行政管理事務，強化管理職能、服務職能的建設沒有跟上來，容易與基層群眾產生疏離感。二是治理主體的能力亟待提高。鄉鎮公務員和事業單位工作人員的“天花板”現象普遍存在，除了個別能通過提拔解決外，很大一部分人員存在“職業瓶頸”，一旦不能打破瓶頸，就會滋生出職業倦怠感。村干部待遇低、任務重、責任大的基本面還沒有變，導致村組干部履職積極性不高。村干部工作能力素質有待提高，老辦法不管用、新辦法不會用，這也制約了其履行治理職責。三是治理職能轉變不到位，作用有待增強。現在農村基層治理組織履職方式在于管理而不是服務，“村委會”行政化傾向沒有得到徹底改變，與制度設計本意之中群眾自治組織在性質和功能上仍存在較大差距。

（二）復雜的社會環境對鄉村秩序有沖擊

一是封建迷信、精神空虛、道德滑坡、不思進取等老問題還時有發生。二是伴隨經濟社會的發展，一些鄉村出現婚喪嫁娶大操大辦、樣樣攀比等突出問題。三是圍繞在農村公共設施建設、低保及扶貧領域投入了大量資源的分配和爭奪，農村社會失范行為頻發、亂象叢生，造成了干群關系緊張、謀利型上訪頻繁發生、不滿情緒蔓延等現象，擾亂了鄉村的治理秩序。三是深刻的社會變革和國際環境的影響。部分群眾熱衷于非法宗教活動，封建迷信、宗族勢力、黑惡團伙在農村仍然有一定的市場。四是土地征用、房屋拆遷、環境污染、離婚率高、“三留守”等經濟、社會、生態、法律等互相交織的復雜問題處理難度加大。

（三）社會組織力量較薄弱

堅持自治為基，加強農村群眾性自治組織建設。[2]自治是鄉村治理的基本形式，鄉村社會組織又是組織村民的重要方式。由于鄉村經濟文化生活還不發達，造成社會組織發展滯后。特別是中央謀劃未來“盡可能把資源、服務、管理下放到基層”。[2]但是鄉村服務性、公益性、互助性農村基層社會組織數量明顯不足，農村社會工作和志愿服務的基礎更為薄弱，難以承接服務、互助、公益等社會職能。部分縣區雖然在探索政府向社會組織購買公共服務，但效果不明顯，需進一步探索和實踐。

（四）監督體系有待完善

一是農村監督組織發展程度和當地經濟發展呈“正相關”，經濟條件差的農村，監督組織的發展晚、作用小。二是監督形式單一，村級民主監督形式與渠道均單一，方式方法呆板。三是農民參與積極性低，究其原因，一部分農民表示“沒有能力監督”，另一部分農民表示“沒有時間”，還有農民表示“監督組織沒用”，從而導致其不愿意參與到村務監督組織之中。

三、破解鄉村治理“內卷化”的路徑

（一）進一步健全和完善鄉村治理的體制機制

（1）毫不動搖持續發揮黨建引領作用。堅持黨對“三農”工作的領導，充分發揮黨在農村工作中總攬全局、協調各方的領導核心作用。[3]將脫貧攻堅工作中形成的良好工作機制和經驗，根據實際需要運用到推進鄉村振興中，建立健全上下貫通、精準施策、一抓到底的鄉村振興工作體系。[4]農村基層黨組織是實現鄉村振興的堅強斗堡壘。要進一步加強黨對鄉村治理的領導，切實發揮黨員的先鋒模范帶頭作用。同時，要加強對農村黨員干部特別是“村兩委”的培訓，提高他們深化改革、發展經濟、促進和諧、維護穩定的能力。

（2）理順體制機制，明確職責邊界。加快制定修改《集體經濟組織法》等重要法律法規，依法依規厘清鄉鎮黨委、政府部門、基層組織之間的權責清單，理順職責邊界，將“管理”融入“服務”，明確定位，不越位、不缺位。

（3）建立健全民主監督機制。信任不能代替監督。鄉村振興所涉民生項目眾多、資金規模龐大，加強民主監督是必備環節。讓內外監督、上下監督融會貫通，最大限度地保障具有廣泛代表性的村民能夠依法享有與資源分配相關的信息知情權、決策參與權（發言權）等權利。

（4）因地制宜落實基層治理任務。一是充分考量鄉村實際，利用已有經驗下沉服務。二是推進鎮村工作一體化，實行具體工作量化到村、人員派駐到村、領導跟進到村，把人員和任務下沉到村，形成鎮村一體化工作格局。

（二）大力發展農村經濟組織和社會組織

（1）下大力氣增強村集體經濟發展后勁。農村集體經濟壯大了，農村社會治理才有堅實的物質基礎。推進農村社會治理體系和治理能力現代化是一項長期而艱巨的任務，必須要有大量的、持續性的資金投入作為支撐，集體經濟在未來鄉村振興戰略中待發揮的作用將是巨大的，盤活資產，發展、壯大村級集體經濟，使集體經濟組織從前期由政府幫扶走上能夠逐漸適應市場的發展規律，成為可以經風浪的成熟市場主體，為鄉村振興和基層社會治理發展提供源頭活水。

（2）加強農村經濟主體經營風險監管。在農村經濟發展中，落戶村鎮的經濟主體目前仍以小微企業為主，抗風險能力弱。重視對鄉村企業經營進行必要的風險監管，特別是金融企業在對鄉村發展實施扶持政策時，在資金扶持的基礎上要加大風險評估和資金管控，避免國家資金浪費、人民利益受損。

（3）進一步健全配套公共服務機構。建議在各村鎮社會性配套服務機構延伸發展方面尋求解決辦法，如：老人日間照料機構、社區工廠就近托兒機構、學齡兒童放學后的托管機構等，能夠有效解決就業人員的后顧之憂，維護農村基層社會治理已有成效。

（三）營造良好的治理環境

（1）加強新民風建設。以“誠孝儉勤和”為主要內容，以培育文明鄉風、良好家風、淳樸民風為重點，深入推進新民風建設，建立提升新民風建設長效機制。正確引領宗族力量、宗教信仰在鄉村基層治理框架內發揮正能量，去其糟粕。整合黨政、市場、社會三類資源，以行政村為單位，提供對社會弱勢群體的定制服務。組建符合當地實際情況的志愿服務團隊，通過集中組織、團隊活動、個人結對等形式，開展常態化的志愿服務活動，推動形成鄰里守望互助的良好風氣。

（2）重視新農村基礎教育和職業教育。一要充分認識推進鄉村基礎教育高質量發展的重要意義，進一步優化鄉村中小學校規劃布局和辦學規模，建設一支穩定發展的鄉村教師隊伍，加快教育信息化建設，促進優質教育資源共享，推動鄉村基礎教育教學水平整體提升。二要通過職業教育培育新型職業農民和農村專業人才，培養滿足農村發展需要、解決農村實際問題、穩定可持續發展的農業人才隊伍。

（3）培育鄉村治理新型組織。發揮鄉村新型多元化組織作用的重要路徑就是鼓勵發展、培育農民合作社以及各類協會，這是完善農村基層社會治理主體的一個重要方面。實踐也證明，要想使村民自治工作順利開展，就必須不斷提高農民組織化的程度。