河南省提高區域中心城市規模能級研究*

河南省社會科學研究院 郭志遠

河南作為一個人口近億的人口大省和全國經濟總量排名第五的經濟大省，單靠鄭州一個中心的帶動遠遠不夠，在鄭州之外培育多個區域性中心城市就成為新時代河南推動區域協調發展的必然選擇。河南省“十四五”規劃中提出，“提升南陽、安陽、商丘等區域中心城市規模能級，培育特色城鎮組團，建立健全區域協同發展機制，強化跨市域交通對接、功能銜接、產業鏈接，吸引人口經濟要素加快集聚”。從城鎮化發展規律和國內外城市發展經驗來看，城市規模能級主要是指一個城市的綜合實力以及該城市對周邊地區的輻射帶動能力，規模能級的大小又主要表現在城市的人口規模、經濟規模、影響范圍等方面。當前，南陽、安陽、商丘3個城市雖然被選定為河南省的區域核心城市來培育，但是還存在許多短板和不足之處，需要在今后的發展中重視和解決。

一、河南提高區域中心城市規模能級的重要意義

作為一個人口近億的人口大省和全國經濟總量排名第五的經濟大省，培育若干區域性中心城市成為河南提升整體競爭力和推動區域協同發展的必然選擇。

（1）是培育區域經濟發展新動能的歷史需要。鄭州之外的南陽、商丘、安陽等城市經濟實力較強、區位優勢明顯，但是從這3個城市的發展現狀來看，2020年南陽、商丘、安陽地區生產總值分別為3925.86億 元、2925.33億 元 和2300.5億元，常住人口分別為971.31萬人、781.68萬人和547.76萬人，距中心城市的要求尚有一定距離，最大的不足就是城市規模能級不夠，還不足以完全匹配區域性中心城市的地位，對周邊地區的輻射力帶動力較弱。通過提升區域中心城市的人口規模和經濟總量，提高城市規模能級是落實中央區域協同發展戰略的具體實踐，是優化河南區域空間發展格局的重要舉措。

（2）是增強與中心城市協同發展能力的現實要求。從國內外城鎮化發展實踐來看，區域中心城市通常具有人口多、經濟總量大等特征。經過改革開放以來40多年的發展，我國沿海發達省份多數都已形成“雙中心”，甚至“多中心”，像遼寧有沈陽和大連，山東有青島和濟南，浙江有杭州和寧波，廣東有廣州和深圳，而廣大中西部地區由于市場力量相對較弱，多表現為省會城市“一城獨大”，河南也是如此，省會鄭州既是中原城市群的核心，又是國家中心城市，各種國家戰略在鄭州疊加，鄭州也進入了國家中心城市建設行列。但是，在鄭州之外還需要若干區域性中心城市，在人口集聚、經濟集聚、公共服務等方面分擔鄭州國家中心城市的部分功能，從而推動全省經濟社會發展更加協調。

（3）是優化中原城市群城鎮化體系的戰略舉措。當前，我國區域經濟發展已經從一個單打獨斗的城市競爭時代進入了一個區域協同和區域合作的時代。作為全國第7個國家級城市群，中原城市群包含了河南18個城市以及周邊30個城市，目前城市群內有1個國家級中心城市—鄭州以及1個副中心城市—洛陽。南陽、商丘、安陽與周邊地區具有聯動發展的良好基礎和廣闊空間，通過提升南陽、安陽、商丘這3個區域中心城市的城市規模能級，能夠在一定程度上豐富和完善中原城市群城鎮體系，從而增強城市群整體實力和對外競爭力。

（4）是增強對腹地輻射帶動能力的重要途徑。打造區域性中心城市，目的就是要在鄭州國家中心城市輻射范圍之外的地區，通過區域中心城市規模能級的提升，形成城市強大的集聚輻射與帶動區域經濟社會整體發展的體系功能。河南區域經濟發展戰略格局有一個明顯的短板，就是在鄭州中心城市和洛陽副中心城市之外，缺乏較低層次的中心城市。目前南陽、商丘、安陽雖然被“提名”為區域中心城市，但是這3個城市規模偏小，對腹地的輻射帶動能力較弱。在距離鄭州、洛陽相對較遠的廣大腹地，通過提升規模能級，增強南陽、商丘、安陽的輻射力和帶動力，進而帶動周邊廣闊的腹地協同發展。

二、提高區域中心城市規模能級的主要路徑

未來一段時期，要提升南陽、安陽、商丘3個城市的規模能級，必須從增強城市產業支撐、強化創新驅動、加強與周邊地區互聯互通、擴大開放發展、提升宜居水平等幾個方面集中發力。

（一）構建現代產業體系，增強經濟輻射力

在經濟進入高質量發展階段的今天，現代化的產業體系是城市發展的重要基礎，是南陽、安陽、商丘建設區域性中心城市的必備條件，缺少了高度發達的現代產業體系，建設區域性中心城市只能是空中樓閣。這3個城市中，安陽是老工業城市，南陽和商丘是典型的農業大市，產業基礎都相對薄弱，按部就班地發展顯然難以滿足建設區域性中心城市的需求。當前，以數字化和信息技術為代表的新一輪科技革命和產業變革正在席卷全球，這也為南陽、安陽和商丘搶抓機遇、實現彎道超車創造了重要的歷史機遇。南陽、商丘、安陽要提升城市規模能級，必須立足自身產業基礎和比較優勢，積極內引外聯，推動產業基礎再造和產業結構升級，加快構建符合區域稟賦又緊跟時代步伐的現代產業體系，為建設區域性中心城市提供強大動力。

（二）推動創新驅動發展，增強創新帶動力

創新是發展的第一動力，同時也是區域性中心城市的重要職能之一。但目前來看，南陽、商丘和安陽3個城市的科技基礎實力還相對薄弱，高等教育和科研院所資源相對不足，創新對經濟的發展支撐明顯不夠。為了增強在區域發展和城市群建設中的創新帶動作用，南陽、商丘和南陽一方面要用好現有各類創新資源，另一方面要與省內外高等院校和科研院所加強合作，構建現代化創新體系。此外，還應加強區域性公共技術創新平臺的建設，推動共建中原城市群產業技術創新聯盟，為區域性中心城市建設增強科技供給。發揮財政資金對創新投入的引導作用，根據產業發展需求，重點打造一批帶動能力強的制造業研發中心和現代農業研發中心，提升科技資源公共服務能力和水平。

（三）完善基礎設施體系，增強互聯互通支撐力

基礎設施是一個涵蓋交通運輸、郵政通訊、能源安全、生態環境等的綜合性系統。區域基礎設施建設能夠為物流、人流、資金流、信息流、技術流、能源流的傳輸提供有效載體和通道。在城市群發展過程中，與城市群內部其他地區基礎設施資源共建共享、互聯互通，構建內部暢通、關聯周邊、影響全國的互聯互通的基礎設施體系，是建設區域中心城市的必然要求。為此，在未來的發展中，南陽應加快推進合肥—西安高鐵南陽段建設，并謀劃爭取呼南高鐵豫西通道在南陽設站；商丘應加快推進北京—雄安—商丘高鐵建設，積極謀劃周口—商丘—永城—淮北的城際鐵路；安陽應加快推動豫東北機場盡早完工投用，提升安陽高鐵綜合服務功能，積極爭取與中原城市群周邊的長治、濮陽、邯鄲、鶴壁等城市互聯互通的城際鐵路項目。

（四）加快宜居城市建設，增強人口吸引力

區域中心城市建設需要進一步壯大城市體量、提升城市品質，解決人口吸引力不足的問題，而建設幸福宜居現代化城市的功能定位正是對這一需求的響應。城市的發展歸根結底是“人”的發展，唯有堅持人民城市為人民的理念，建人民向往的城市，增強人在城市的幸福感和歸屬感，才能吸引更多人群集聚，讓城市變得更有活力。一是促進城鄉融合發展。推動城鄉空間布局更加優化，合理布局城市轄區范圍內的生產、生活、生態空間，深入實施一中心多組團式發展戰略，通過交通、產業等重大項目的實施，加強中心城區和周邊組團城市的一體化發展。二是加強宜居宜業城市建設，嚴格按照國家“雙碳”要求，發展綠色產業、綠色公交、綠色服務，走綠色化城鎮發展道路。三是加快建設與周邊組團城市間的生態廊道，廣泛開展城區小游園建設和城郊森林公園提升行動，最終實現城市品質和城市承載能力的提升。

（五）提升對內對外開放水平，增強高端要素集聚力

在我國開放型經濟體系建設格局中，中原城市群承擔著成為“內陸地區雙向開放新高地”的重要職責。對于建設區域中心城市的南陽、商丘和安陽而言，全面推進國內、國外開放，既是功能定位使然，也是自身發展所需。在新的國際背景下，要加快構建開放型經濟新體制，實施更大范圍、更寬領域、更深層次的開放戰略，不僅要積極“走出去”，深度參與國際合作交流，更要加快推動面向周邊地區的開放合作。首先，要發揮各類開放平臺和載體的作用。一方面要發揮好現有的南陽綜合保稅區、商丘物流保稅中心的作用，加快推進安陽保稅物流中心、口岸等開放平臺建設。其次，積極與鄭州航空港、河南自貿試驗區和“中歐班列”開展對接合作，空陸網海“四路并進”，融入河南開放大局。

三、提升區域中心城市規模能級的對策建議

針對南陽、安陽、商丘等中心城市提升城市能級亟待解決的突出問題，從完善政策支持體系、加快體制機制創新、全面優化營商環境、增強要素保障和強化區域聯動等方面提出了針對性的對策建議。

（一）完善區域中心城市政策支持體系

南陽、安陽和商丘要加快建成區域性中心城市，國家和河南省的政策支持必不可少。從土地、財稅、金融、人才、基礎設施和公共服務設施、產業發展、對外交流等方面全面加強對南陽、商丘、安陽建設區域中心城市的政策支持。一是加強土地政策支持，在建設用地指標上予以傾斜，保障區域中心城市建設對基礎設施、產業發展的用地需求。二是加大財政和融資政策支持，在地方債分配中向區域中心城市基礎建設進一步傾斜，加大對南陽、商丘和安陽棚戶區改造、脫貧攻堅、國有企業改革等重大項目的財政支持力度，在法律法規允許的條件下提高企業和個人所得稅地方留成比例，加大對符合條件的企業稅費征收減免緩支持力度。三是加強人才支持力度，在支持原有人才計劃的基礎上，進一步完善高端人才、專業人才、高技能人才的引進政策，為中心城市建設提供強有力的人才支持。

（二）加快區域中心城市建設體制機制創新

深化對區域中心城市建設重大事項的研究，加強對區域中心城市建設中涉及到的發展改革、規劃建設、產業政策等重大問題的協調和對接，推動區域中心城市與鄭州、洛陽等在產業、開放、創新、教育、文化、交通、醫療等領域的對接與合作，推動與周邊城市相關區域重大基礎設施、公共服務布局和產業體系的對接融合。建立健全區域中心城市建設推進機制，明確責任主體、明晰主體責任、加強監督監測、強化工作考核及結果運用，協調推進各項工作任務落實。創新區域中心城市發展機制，在堅持并充分發揮市場在資源配置中的決定性作用的同時，更好地發揮政府作用，進一步深化政府管理體制改革，以高效便捷的政府服務、優質的生態環境、良好的文化氛圍、完善的公共服務，提升區域中心城市的吸引力和影響力。

（三）全面增強要素保障能力

按照區域中心城市建設要求，加快健全體制、完善機制，切實增強要素保障能力。按照“優化、調整、提升”的總體思路，科學編制國土空間規劃，完善“多規合一”城鄉規劃體系。在城市建設用地、用地指標、區劃調整等方面考慮南陽、商丘、安陽生態環境保護和保糧食產量的特殊實際，積極向國家層面爭取支持，并在省級層面給予一定傾斜，增強區域中心城市建設用地保障。加強傾斜政策、加大投入力度、深化體制機制改革，加大對區域中心城市財政轉移支付力度，在各種專項資金分配上向3個城市適當傾斜，增強區域中心城市建設資金保障能力。進一步做好人才引進和培育工作，支持區域中心城市進一步做好人才發展平臺的建設，在省級及以上協同創新中心、重點實驗室、工程（技術）中心、研究中心、實踐基地等建設以及職稱評定、人才計劃方面實施傾斜政策。加大人才引進和培育投入力度，在落實中央和河南省有關人才政策的基礎上，推出符合區域中心城市建設的人才管理創新體系。

（四）強化區域協同聯動發展

區域中心城市建設要加強與周邊地區的聯動發展，通過對外合作拓展城市發展空間。特別是強化與鄭州這個國家中心城市的協同聯動，與鄭州在基礎設施聯通、國際交流聯動和完善產業體系方面形成更加科學合理的分工與合作，進一步鞏固中原城市群核心城市的綜合樞紐、科創中心、貿易中心和經濟中心地位，形成多核心協同驅動發展的格局。此外，還應強化區域中心城市與周邊地區聯動發展，科學規劃與其周邊地區的基礎設施、公共服務和生態建設布局和產業分工，增強區域中心城市對周邊地區的輻射帶動作用。

（五）構建全省一流營商環境

當前，我國經濟社會進入高質量發展階段，營商環境就是生產力，人民群眾對美好生活的向往成為我們新的奮斗目標，企業進行投資活動更多是考慮當地的營商環境的好壞。因此，高質量需要高質量的營商環境做保障。營造一流的營商環境，必須要聚焦市場主體、民生福祉需要，著力作風建設、能力建設，推進平臺建設、網絡建設、機制建設，推動職能轉變、提質增效、開放創新，加快形成法治化、國際化、便利化營商環境，通過營商環境的優化為區域中心城市建設增添動力。以配合做好全國和全省營商環境評價為抓手，對標對標國際國內一流城市，按照國際標準，持續提升優質制度供給、服務供給、要素供給能力，全力打造河南營商環境新高地。