特大城市都市田園綜合體規劃編管方法研究
——以武漢市為例

武漢市規劃研究院 胡冬冬，杜瑞宏

目前，國內關于田園綜合體的理論研究與規劃實踐還處于創建摸索階段，存在明顯的重實踐、輕規劃，重建設、輕管控的現象。相關文獻多停留在對田園綜合體的概念內涵、特征意義、功能構成、建設運營等方面的討論，缺乏規范化、普適化的規劃編制方法與對管控管理路徑的深入探析。因此，本文以武漢市都市田園綜合體為切入點，嘗試探索適應當前“五級三類”國土空間規劃體系改革思維的田園綜合體規劃編制與管控方法，以期發揮田園綜合體對周邊鄉村地區振興發展輻射作用的同時，能夠方便行政部門規劃管理，嚴格約束各類建設行為，實現自然資源保護與農村農業農民發展的協調與平衡。

一、武漢市都市田園綜合體的概念內涵

2017年中央一號文件提出“支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體，讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體”，從建設對象、實施基礎、受益主體和產業導向等多個方面明晰了田園綜合體的概念內涵[1]。在此基礎上，武漢市結合湖北省“三鄉工程”的政策要求，對接國家現代農業示范區的建設要求，適應鄉村地區“精細化”的規劃管理要求，提出在市域鄉村地區選擇30-50平方公里的地域空間，按照農村生產生活生態“三生同步”的建設要求、一二三產業“三產融合”的發展要求和農業文化旅游“三位一體”的功能要求，規劃建設若干大型都市田園綜合體，從而培育農業農村發展新動能和新模式，形成農業農村規劃管理新平臺和新抓手[2]。因此，武漢市都市田園綜合體是在鄉村地域選擇用地規模約30-50平方公里的農業、農村土地為空間載體，以“三生同步、三產融合、三位一體”為標準內涵，以功能復合化、產業多維化、主體多元化為基本特征，促進鄉村地區農村資產綜合化發展[3]和社會經濟轉型升級的農村創業創新孵化平臺。

二、武漢市都市田園綜合體規劃現存問題

（一）規劃范圍不明晰，建設思路難統一

武漢市都市田園綜合體規劃的用地規模雖已確定，但規劃范圍是否包含小城鎮的鎮區空間，是根據區域道路、自然邊界劃定，還是結合行政界線劃定均無定論。因此，目前全市都市田園綜合體規劃范圍的劃定方法存在較大差異性，如新洲區、漢南區的都市田園綜合體是以一個小城鎮的鎮區空間為主導，帶動周邊鄉村地區聯動發展；蔡甸區、江夏區的都市田園綜合體是以若干小城鎮鎮區空間為主導，突出區域性城鄉聯動作用；東西湖區、黃陂區的都市田園綜合體則是聚焦于城鎮建設區之外的生態農業地區，不涉及鎮區空間，以集鎮、大型農村社區為主要建設空間帶動鄉村地區的全面發展。規劃范圍是否涉及鎮區，決定其規劃建設思路、模式和管控要求不同；是否按照行政界線劃定，決定其與法定規劃村莊規劃的銜接性、村域總體發展方向的一致性。因此，需進一步明確都市田園綜合體規劃范圍劃定的方法，確保其發展思路、規劃內涵和管控模式的統一性。

（二）規劃內容不一致，發展愿景難實施

由于規劃編制技術規范的缺乏，武漢市都市田園綜合體規劃在不同編制主體和不同編制機構差異化的理解與導控下，編制內容和重點存在較大的分歧。部分規劃偏向于旅游發展規劃，側重適應市場需求的旅游線路和產品設計；部分規劃偏向于概念規劃，側重適應功能策劃的建設空間方案設計。同時，由于規劃信息不對稱，普遍存在都市田園綜合體規劃中的旅游項目策劃、空間設計方案與土地利用總體規劃中的建設用地指標分布情況不一致、與市域村莊體系規劃中自然村灣遷并、保留、擴建要求不一致，出現同一地域空間不同規劃銜接性不足的問題，導致都市田園綜合體發展愿景因不符合上位規劃要求而無法落地實施。

（三）規劃管控不得力，規劃管理缺抓手

由于鄉村地區本就是城鄉規劃管理技術薄弱的區域，武漢市都市田園綜合體規劃目前又普遍缺乏對建設用地容積率、建設密度、建筑高度等建設指標，以及建設風貌和生態保護方面的規劃管控與引導內容，導致其空間方案設計缺乏規劃依據和指標支撐，規劃管理部門缺乏管控依據與管理抓手。因此，如何適應都市田園綜合體這一農村新業態的發展要求，形成清楚明晰的規劃管控思路，有效引導都市田園綜合體內項目建設與生態保護、農業發展相平衡，應當是都市田園綜合體規劃研究的重點內容。

三、武漢市都市田園綜合體規劃編制思路

（一）城鄉一體、三產聯動的產業功能謀劃

都市田園綜合體應以“區域聯動、特色鮮明、鏈條完整”的產業發展思路，從區域視角出發，尊重現狀產業發展基礎、落實基本農田保護要求、順應休閑消費市場熱點需求，探索三產發展路徑，謀劃全域產業發展空間，策劃功能業態與建設項目。一方面結合食品消費結構轉型變化，改變單一糧油作物種植模式為適應多元化食品消費需求的農業特色化發展模式，推進都市田園綜合體農業產業化、規模化、特色化的生產劃片和基地建設。另一方面，強化村莊與鄰近城鎮的產業互動關聯關系，發展休閑度假、旅游觀光、養生養老、休閑農業、農耕體驗、鄉村手工藝等第三產業，形成“以城促鄉”的城鄉融合發展態勢，從而探索以發展快的村莊帶動區域發展慢的村莊、以都市田園綜合體帶動周邊鄉村地區、以城鎮帶動鄉村的區域協作路徑。最終，構建三產融合的“第六產業”發展模式，實現農業產業化、特色化和休閑化發展，在都市田園綜合體內形成“與市場需求相適應，與資源稟賦相匹配”的產業體系與功能業態。

（二）生態嚴控、歷史傳承的生態人文規劃

基于鄉村地區山水林田湖草等豐富的自然資源要素，都市田園綜合體應按照先底后圖的“反規劃”思維，充分對接落實市、區級規劃所確定的生態紅線、基本農田保護紅線等自然要素，進一步細化管控要求，在區域生態框架下構建管控嚴格的田園綜合體自然生態體系。同時，挖掘地方鄉土人情、歷史文化、民俗傳統等人文景觀要素，通過特色活動策劃、公共空間與小品設計、建筑肌理延續、本土材料應用等方式，構建能夠體現鄉愁、留住鄉土記憶的人文生態景觀體系。

（三）存量挖潛、規土合一的用地布局規劃

基于鄉村地區村莊空間分布零散，人均建設指標占比大，土地利用粗放不集約，建設指標極其有限的現實情況，都市田園綜合體應借助多元化田園開發項目對建設用地的迫切訴求，積極引導村民集中遷并，以農村新型社區的建設方式改善農村人居環境，降低農村人均建設用地指標；并對騰退出來的存量建設用地進行功能置換，注入鄉村新業態、新功能，以存量土地挖潛利用的思路解決都市田園綜合體建設指標的問題。同時，充分對接土地利用規劃中有關建設總量、耕地保有量等規劃要求，基于產業發展謀劃、項目建設落地訴求，進行“規土合一”的用地布局優化，落實生產服務性和農村生活性的公服設施配置要求與空間布局，落實道路、市政基礎設施的配置要求與空間布局，形成全域全要素的用地布局規劃方案，實現建設空間集約化建設和非建設空間功能化發展。

四、武漢市都市田園綜合體規劃管控思路

在自然資源部統一管理保護山水林田湖草等生態資源的國家部署下，在鄉村地區建設行為日趨多元復雜的休閑經濟市場影響下，“強底線管控、重建設引導”成為新時期鄉村地區規劃管控的重要方向，也是適應“自上而下”政府統籌管理與“自下而上”地方發展建設雙重訴求的管控模式。因此，都市田園綜合體應當以“生態保護優先、建設總量嚴控、剛彈管控結合”[4]為基本原則，從自然資源土地用途管控、建設用地建設行為引導、公共服務設施配置標準等方面形成都市田園綜合體規劃管控圖則，以規范化的單元圖則式表達方法實現鄉村地區全用途管控、全要素指引的規劃管控要求，從而科學引導鄉村規劃管理。

自然資源土地用途管控方面，主要是對生態紅線所涉及的生態要素類型（自然保護區、水源保護地、區域性水域等）、土地用途、用地規模，以及基本農田保護紅線和一般農用地、林地等其他自然要素的用地規模進行管控，并采取實線控制的方式。建設用地建設行為指引方面，主要是明晰建設用地性質、規模、邊界，以及容積率、建筑密度、建筑高度等建設強度的剛性控制要求，同時對建設色彩、形式、材質、組合方式等提出指引性要求。公共服務設施配置標準方面，主要是以田園綜合體為建設契機，補充完善農村生活性公共服務設施，確定不同等級村莊居民點的公服配套標準，從而加快城鄉公服均等化建設。

五、結語

綜上所述，本文以武漢市都市田園綜合體為切入點，試圖從中觀視角探討其在產業發展、功能謀劃、用地布局、生態保護、人文傳承、建設時序等方面的規劃編制方法，并從自然資源土地用途管控、建設用地建設行為引導、公共服務設施配置標準等方面探索其規劃管控路徑。以期將田園綜合體規劃納入至統一的空間規劃體系，作為鄉村地區規劃管控和振興發展的基本單元，做到向上承接落實市、區級規劃要求的同時，能夠向下銜接農村基層意愿，有效引導田園開發建設活動，強化鄉村地區規劃管理效能。