特大城市都市田園綜合體規(guī)劃編管方法研究
——以武漢市為例

武漢市規(guī)劃研究院 胡冬冬，杜瑞宏

目前，國內(nèi)關(guān)于田園綜合體的理論研究與規(guī)劃實(shí)踐還處于創(chuàng)建摸索階段，存在明顯的重實(shí)踐、輕規(guī)劃，重建設(shè)、輕管控的現(xiàn)象。相關(guān)文獻(xiàn)多停留在對田園綜合體的概念內(nèi)涵、特征意義、功能構(gòu)成、建設(shè)運(yùn)營等方面的討論，缺乏規(guī)范化、普適化的規(guī)劃編制方法與對管控管理路徑的深入探析。因此，本文以武漢市都市田園綜合體為切入點(diǎn)，嘗試探索適應(yīng)當(dāng)前“五級三類”國土空間規(guī)劃體系改革思維的田園綜合體規(guī)劃編制與管控方法，以期發(fā)揮田園綜合體對周邊鄉(xiāng)村地區(qū)振興發(fā)展輻射作用的同時(shí)，能夠方便行政部門規(guī)劃管理，嚴(yán)格約束各類建設(shè)行為，實(shí)現(xiàn)自然資源保護(hù)與農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民發(fā)展的協(xié)調(diào)與平衡。

一、武漢市都市田園綜合體的概念內(nèi)涵

2017年中央一號(hào)文件提出“支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體，讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體”，從建設(shè)對象、實(shí)施基礎(chǔ)、受益主體和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向等多個(gè)方面明晰了田園綜合體的概念內(nèi)涵[1]。在此基礎(chǔ)上，武漢市結(jié)合湖北省“三鄉(xiāng)工程”的政策要求，對接國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)的建設(shè)要求，適應(yīng)鄉(xiāng)村地區(qū)“精細(xì)化”的規(guī)劃管理要求，提出在市域鄉(xiāng)村地區(qū)選擇30-50平方公里的地域空間，按照農(nóng)村生產(chǎn)生活生態(tài)“三生同步”的建設(shè)要求、一二三產(chǎn)業(yè)“三產(chǎn)融合”的發(fā)展要求和農(nóng)業(yè)文化旅游“三位一體”的功能要求，規(guī)劃建設(shè)若干大型都市田園綜合體，從而培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能和新模式，形成農(nóng)業(yè)農(nóng)村規(guī)劃管理新平臺(tái)和新抓手[2]。因此，武漢市都市田園綜合體是在鄉(xiāng)村地域選擇用地規(guī)模約30-50平方公里的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村土地為空間載體，以“三生同步、三產(chǎn)融合、三位一體”為標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵，以功能復(fù)合化、產(chǎn)業(yè)多維化、主體多元化為基本特征，促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)村資產(chǎn)綜合化發(fā)展[3]和社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新孵化平臺(tái)。

二、武漢市都市田園綜合體規(guī)劃現(xiàn)存問題

（一）規(guī)劃范圍不明晰，建設(shè)思路難統(tǒng)一

武漢市都市田園綜合體規(guī)劃的用地規(guī)模雖已確定，但規(guī)劃范圍是否包含小城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)空間，是根據(jù)區(qū)域道路、自然邊界劃定，還是結(jié)合行政界線劃定均無定論。因此，目前全市都市田園綜合體規(guī)劃范圍的劃定方法存在較大差異性，如新洲區(qū)、漢南區(qū)的都市田園綜合體是以一個(gè)小城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)空間為主導(dǎo)，帶動(dòng)周邊鄉(xiāng)村地區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展；蔡甸區(qū)、江夏區(qū)的都市田園綜合體是以若干小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)空間為主導(dǎo)，突出區(qū)域性城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)作用；東西湖區(qū)、黃陂區(qū)的都市田園綜合體則是聚焦于城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)之外的生態(tài)農(nóng)業(yè)地區(qū)，不涉及鎮(zhèn)區(qū)空間，以集鎮(zhèn)、大型農(nóng)村社區(qū)為主要建設(shè)空間帶動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)的全面發(fā)展。規(guī)劃范圍是否涉及鎮(zhèn)區(qū)，決定其規(guī)劃建設(shè)思路、模式和管控要求不同；是否按照行政界線劃定，決定其與法定規(guī)劃村莊規(guī)劃的銜接性、村域總體發(fā)展方向的一致性。因此，需進(jìn)一步明確都市田園綜合體規(guī)劃范圍劃定的方法，確保其發(fā)展思路、規(guī)劃內(nèi)涵和管控模式的統(tǒng)一性。

（二）規(guī)劃內(nèi)容不一致，發(fā)展愿景難實(shí)施

由于規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范的缺乏，武漢市都市田園綜合體規(guī)劃在不同編制主體和不同編制機(jī)構(gòu)差異化的理解與導(dǎo)控下，編制內(nèi)容和重點(diǎn)存在較大的分歧。部分規(guī)劃偏向于旅游發(fā)展規(guī)劃，側(cè)重適應(yīng)市場需求的旅游線路和產(chǎn)品設(shè)計(jì)；部分規(guī)劃偏向于概念規(guī)劃，側(cè)重適應(yīng)功能策劃的建設(shè)空間方案設(shè)計(jì)。同時(shí)，由于規(guī)劃信息不對稱，普遍存在都市田園綜合體規(guī)劃中的旅游項(xiàng)目策劃、空間設(shè)計(jì)方案與土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地指標(biāo)分布情況不一致、與市域村莊體系規(guī)劃中自然村灣遷并、保留、擴(kuò)建要求不一致，出現(xiàn)同一地域空間不同規(guī)劃銜接性不足的問題，導(dǎo)致都市田園綜合體發(fā)展愿景因不符合上位規(guī)劃要求而無法落地實(shí)施。

（三）規(guī)劃管控不得力，規(guī)劃管理缺抓手

由于鄉(xiāng)村地區(qū)本就是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)薄弱的區(qū)域，武漢市都市田園綜合體規(guī)劃目前又普遍缺乏對建設(shè)用地容積率、建設(shè)密度、建筑高度等建設(shè)指標(biāo)，以及建設(shè)風(fēng)貌和生態(tài)保護(hù)方面的規(guī)劃管控與引導(dǎo)內(nèi)容，導(dǎo)致其空間方案設(shè)計(jì)缺乏規(guī)劃依據(jù)和指標(biāo)支撐，規(guī)劃管理部門缺乏管控依據(jù)與管理抓手。因此，如何適應(yīng)都市田園綜合體這一農(nóng)村新業(yè)態(tài)的發(fā)展要求，形成清楚明晰的規(guī)劃管控思路，有效引導(dǎo)都市田園綜合體內(nèi)項(xiàng)目建設(shè)與生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展相平衡，應(yīng)當(dāng)是都市田園綜合體規(guī)劃研究的重點(diǎn)內(nèi)容。

三、武漢市都市田園綜合體規(guī)劃編制思路

（一）城鄉(xiāng)一體、三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)功能謀劃

都市田園綜合體應(yīng)以“區(qū)域聯(lián)動(dòng)、特色鮮明、鏈條完整”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，從區(qū)域視角出發(fā)，尊重現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)要求、順應(yīng)休閑消費(fèi)市場熱點(diǎn)需求，探索三產(chǎn)發(fā)展路徑，謀劃全域產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，策劃功能業(yè)態(tài)與建設(shè)項(xiàng)目。一方面結(jié)合食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型變化，改變單一糧油作物種植模式為適應(yīng)多元化食品消費(fèi)需求的農(nóng)業(yè)特色化發(fā)展模式，推進(jìn)都市田園綜合體農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、特色化的生產(chǎn)劃片和基地建設(shè)。另一方面，強(qiáng)化村莊與鄰近城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)互動(dòng)關(guān)聯(lián)關(guān)系，發(fā)展休閑度假、旅游觀光、養(yǎng)生養(yǎng)老、休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)耕體驗(yàn)、鄉(xiāng)村手工藝等第三產(chǎn)業(yè)，形成“以城促鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)融合發(fā)展態(tài)勢，從而探索以發(fā)展快的村莊帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展慢的村莊、以都市田園綜合體帶動(dòng)周邊鄉(xiāng)村地區(qū)、以城鎮(zhèn)帶動(dòng)鄉(xiāng)村的區(qū)域協(xié)作路徑。最終，構(gòu)建三產(chǎn)融合的“第六產(chǎn)業(yè)”發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、特色化和休閑化發(fā)展，在都市田園綜合體內(nèi)形成“與市場需求相適應(yīng)，與資源稟賦相匹配”的產(chǎn)業(yè)體系與功能業(yè)態(tài)。

（二）生態(tài)嚴(yán)控、歷史傳承的生態(tài)人文規(guī)劃

基于鄉(xiāng)村地區(qū)山水林田湖草等豐富的自然資源要素，都市田園綜合體應(yīng)按照先底后圖的“反規(guī)劃”思維，充分對接落實(shí)市、區(qū)級規(guī)劃所確定的生態(tài)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線等自然要素，進(jìn)一步細(xì)化管控要求，在區(qū)域生態(tài)框架下構(gòu)建管控嚴(yán)格的田園綜合體自然生態(tài)體系。同時(shí)，挖掘地方鄉(xiāng)土人情、歷史文化、民俗傳統(tǒng)等人文景觀要素，通過特色活動(dòng)策劃、公共空間與小品設(shè)計(jì)、建筑肌理延續(xù)、本土材料應(yīng)用等方式，構(gòu)建能夠體現(xiàn)鄉(xiāng)愁、留住鄉(xiāng)土記憶的人文生態(tài)景觀體系。

（三）存量挖潛、規(guī)土合一的用地布局規(guī)劃

基于鄉(xiāng)村地區(qū)村莊空間分布零散，人均建設(shè)指標(biāo)占比大，土地利用粗放不集約，建設(shè)指標(biāo)極其有限的現(xiàn)實(shí)情況，都市田園綜合體應(yīng)借助多元化田園開發(fā)項(xiàng)目對建設(shè)用地的迫切訴求，積極引導(dǎo)村民集中遷并，以農(nóng)村新型社區(qū)的建設(shè)方式改善農(nóng)村人居環(huán)境，降低農(nóng)村人均建設(shè)用地指標(biāo)；并對騰退出來的存量建設(shè)用地進(jìn)行功能置換，注入鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)、新功能，以存量土地挖潛利用的思路解決都市田園綜合體建設(shè)指標(biāo)的問題。同時(shí)，充分對接土地利用規(guī)劃中有關(guān)建設(shè)總量、耕地保有量等規(guī)劃要求，基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展謀劃、項(xiàng)目建設(shè)落地訴求，進(jìn)行“規(guī)土合一”的用地布局優(yōu)化，落實(shí)生產(chǎn)服務(wù)性和農(nóng)村生活性的公服設(shè)施配置要求與空間布局，落實(shí)道路、市政基礎(chǔ)設(shè)施的配置要求與空間布局，形成全域全要素的用地布局規(guī)劃方案，實(shí)現(xiàn)建設(shè)空間集約化建設(shè)和非建設(shè)空間功能化發(fā)展。

四、武漢市都市田園綜合體規(guī)劃管控思路

在自然資源部統(tǒng)一管理保護(hù)山水林田湖草等生態(tài)資源的國家部署下，在鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)行為日趨多元復(fù)雜的休閑經(jīng)濟(jì)市場影響下，“強(qiáng)底線管控、重建設(shè)引導(dǎo)”成為新時(shí)期鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管控的重要方向，也是適應(yīng)“自上而下”政府統(tǒng)籌管理與“自下而上”地方發(fā)展建設(shè)雙重訴求的管控模式。因此，都市田園綜合體應(yīng)當(dāng)以“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先、建設(shè)總量嚴(yán)控、剛彈管控結(jié)合”[4]為基本原則，從自然資源土地用途管控、建設(shè)用地建設(shè)行為引導(dǎo)、公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)等方面形成都市田園綜合體規(guī)劃管控圖則，以規(guī)范化的單元圖則式表達(dá)方法實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)全用途管控、全要素指引的規(guī)劃管控要求，從而科學(xué)引導(dǎo)鄉(xiāng)村規(guī)劃管理。

自然資源土地用途管控方面，主要是對生態(tài)紅線所涉及的生態(tài)要素類型（自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)地、區(qū)域性水域等）、土地用途、用地規(guī)模，以及基本農(nóng)田保護(hù)紅線和一般農(nóng)用地、林地等其他自然要素的用地規(guī)模進(jìn)行管控，并采取實(shí)線控制的方式。建設(shè)用地建設(shè)行為指引方面，主要是明晰建設(shè)用地性質(zhì)、規(guī)模、邊界，以及容積率、建筑密度、建筑高度等建設(shè)強(qiáng)度的剛性控制要求，同時(shí)對建設(shè)色彩、形式、材質(zhì)、組合方式等提出指引性要求。公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)方面，主要是以田園綜合體為建設(shè)契機(jī)，補(bǔ)充完善農(nóng)村生活性公共服務(wù)設(shè)施，確定不同等級村莊居民點(diǎn)的公服配套標(biāo)準(zhǔn)，從而加快城鄉(xiāng)公服均等化建設(shè)。

五、結(jié)語

綜上所述，本文以武漢市都市田園綜合體為切入點(diǎn)，試圖從中觀視角探討其在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、功能謀劃、用地布局、生態(tài)保護(hù)、人文傳承、建設(shè)時(shí)序等方面的規(guī)劃編制方法，并從自然資源土地用途管控、建設(shè)用地建設(shè)行為引導(dǎo)、公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)等方面探索其規(guī)劃管控路徑。以期將田園綜合體規(guī)劃納入至統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，作為鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管控和振興發(fā)展的基本單元，做到向上承接落實(shí)市、區(qū)級規(guī)劃要求的同時(shí)，能夠向下銜接農(nóng)村基層意愿，有效引導(dǎo)田園開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管理效能。