我國民族區域自治立法的完善路徑探索
——基于重慶四縣自治條例和單行條例的反思

西南政法大學國際法學院 陳禎瑾

民族自治地方享有與一般地方大為不同的立法權限，它可保障少數民族當家作主的權利，具體現尊重民族差異，求同存異的思想。我國《憲法》第112條的規定，我國的民族自治地方其中包括自治區、自治州、自治縣三級。自治縣作為自治地方最基層的一級，是與少數民族群體聯系最為緊密的地方單位，其立法更能體現當地民族特性，并直接或間接影響到自治州以及自治區的立法，故對自治縣的自治立法權進行探討至關重要。本文擬從解析重慶四個民族自治縣的自治條例和單行條例入手，反思其在自治立法方面存在的不足，且有針對性地提出完善建議。

一、重慶四自治縣立法成果分析

重慶市共有四個民族自治縣，即秀山土家族苗族自治縣、石柱土家族自治縣、彭水苗族土家族自治縣和酉陽土家族苗族自治縣。重慶四縣根據憲法、民族區域自治法和法律及行政法規的基本原則，結合當地少數民族的特點，其制定了4部較為完備的自治條例和11部單行條例。通過分析這些條例，我們可得知許多有益實踐，但同時也發現仍存一些明顯不足。

（一）民族自治立法的有益實踐

無論是在重慶四個自治縣的自治條例還是單行條例，都從各自治縣的當地實際情況出發，對其上位法規的有關內容進行了明確細化和具體落實，這些有益實踐在自治條例和單行條例都有較為充分的體現。

從自治條例上得知，例如：《彭水苗族土家族自治縣自治條例》規定自治縣人民代表大會的代表、在自治縣人民代表大會常務委員會組成人員中合理配備苗族、土家族和其他民族的人員，并且要求自治縣人民代表大會常務委員會的主任或副主任和自治縣縣長應由苗族或土家族公民擔任①。規定少數民族在該縣人民代表大會的人數，在一定程度上可反映少數民族自身的訴求。而規定少數民族擔任領導職務，體現了自治區域的特點與少數民族的權利代表。這使得少數民族當家作主的權利得到現實的保障。

從單行條例中，可以看到對民族習俗極大地尊重，也是對國務院《殯葬管理條例》因時因地的變通體現。例如：《彭水苗族土家族旅游管理條例》第七條規定：“鼓勵和支持公民、法人和其他組織投資經營具有民族文化和自然生態體驗的旅游項目，開發加工具有彭水歷史文化內涵，苗族土家族特色的旅游產品?！痹摋l例的第十一條規定，“自治縣的人民政府應充分利用自治縣旅游資源優勢，積極打造蚩尤九黎城、摩圍山、阿依河、烏江畫廊、郁山古鎮、鞍子苗寨等具有民族特色和地方特色的旅游品牌，建成民俗文化生態旅游目的地。”因此該條例尤為強調利用自身少數民族的特有文化和地理特點開發旅游資源，再將其發展成旅游品牌特色。這些立法規定，無疑都是對《憲法》《立法法》等上位法相關規定的具體落實。

（二）民族自治立法的不足之處

1.民族特色不夠明顯

《立法法》第七十二條規定，設區的市制定地方性法規的權限在于“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”三個領域。而從四個自治縣單行條例的立法領域來看，單行條例立法更加傾向于水資源保護、資源開發以及城鄉建設管理，與經濟息息相關。除秀山縣和酉陽縣對于殯葬進行了管理規定外，四縣并未制定與當地少數民族生活或習俗特色相關的詳細條例。雖然經濟發展對于一個縣十分重要，但是也不應該忘了對文化的保護和發展。制定保護當地文化特色、調節人民生活的單行條例，可以使立法系統更加完善，治理更加有據可循。

2.條文內容不夠具體

下位法的主要目的是解釋和執行上位法，即重點在于解決當地的具體問題，故對法規條文的可操作性要求較高。四個自治縣自治條例的具體規定普遍存在流于淺表、不夠詳實的問題。例如，四縣的自治條例中均規定了依法做好征兵、民兵、預備役、人民防空等有關國防軍事的工作。但是四縣的自治條例也只對相關工作進行列舉與說明，并未在后文中規定相關工作的具體落實措施?；谡鞅⑷嗣穹揽盏裙ぷ飨瞪鐣卫淼闹匾獌热?，同時又事關當地少數民族的利益，應考慮對之進行立法，以補足缺憾。

3.立法變通權存有缺失

根據《立法法》第75條的規定“自治條例和單行條例可依照當地民族的特點，對法律和行政法規的規定做出變通規定?！弊兺嘣诿褡辶⒎ㄖ邪l揮了重要的作用。通過梳理重慶四個自治縣自治條例和單行條例的主體內容，我們可以得知，四縣的自治條例普遍存在機械套用上位法的問題，均未對有關內容進行變通。例如：《石柱土家族自治縣自治條例》第13條關于保障宗教信仰自由的規定基本上原文套用憲法第36條的內容。四縣的單行條例中雖有個別條例對照上位法內容做出了一些變通和補充，但這些方面的嘗試也有不足，例如：《酉陽土家族苗族自治縣殯葬管理條例》雖關照到一些民族特性，但該條例與上位法《重慶市殯葬管理條例》之間又存在較多類似條款，變通性不夠，不能充分體現該地區土家族和苗族的特點，很好解決該地域民族群眾這方面的一些矛盾和問題。

此外，有個別條例規定可能涉嫌違背憲法。例如：《彭水苗族土家族自治縣城鄉建設管理條例》第74條規定“本條例由自治縣人民代表大會常務委員會負責解釋”，但是依據《憲法》《立法法》的相關規定，我國的法律解釋機關是全國人大常委會，自治縣人民代表大會常務委員會無權解釋自治條例或者單行條例。

二、民族區域自治立法的完善路徑

重慶四個民族自治縣在自治立法方面暴露出的一些困境多屬我國民族區域自治立法的共有問題，針對此問題，按照民族區域自治立法的普遍規律，完善民族區域自治立法需在下述幾個方面下功夫。

（一）科學規劃民族區域自治立法項目

法律是當下所處時代的物質生產條件和社會實際情況下所產生的社會共同意志，立法項目只有適應時代發展和回應實際關切，才能獲得普遍認可并被有效遵循?？茖W規劃民族區域自治立法項目，一方面，要準確把握上級國家機關的立法規定，出臺配套舉措。全面理解和準確把握《憲法》《民族區域自治立法》《立法法》等法律法規的精神內涵，以便在地方立法時將上位法更快更好地應用到當地的實踐中。另一方面更要發揮主觀能動性，出臺解決實際問題的立法項目。民族地區在規劃自治立法項目時，必須針對本地區出現的新情況、新現象，梳理上位法不能解決的突出問題，及時開展立法予以規范和解決。

（二）注重發揮區域內外法律專家作用

民族區域地方如光建立科學的立法體系、完備的法律規范，不僅需要堅實的理論指導，這應具有相對應的法律人才儲備。民族區域自治立法質量的好壞，在很大程度上取決于立法人員能力的大小。通過分析重慶四縣自治立法存在的種種不足可以發現。當前，民族地區自治機關立法部門人員普遍較少，且具有較強地法學專業素養的人員相對缺乏，正嚴重制約民族地區自治立法的質量。為了提高立法人員的專業能力素質，彌補立法專業力量不足的問題，需要充分發揮區域內外法律專家的作用，創設民族立法專家庫或者立法服務基地，發揮專家庫成員參與立法或培訓立法工作人員的作用，增強條例規范的專業性、立法語言的嚴謹性、立法內在的邏輯性。

（三）鼓勵當地民族群眾積極參與立法

民族區域群眾由于長期居住于當地，因此是當地少數民族歷史文化的創造者，他們對當地什么問題應當需要通過立法來解決最有發言權。讓他們參與到當地立法中，不僅能使法案更加貼近當地實際，解決為立法而立法、不知立什么法、立法內容單一等問題，還能強化少數民族群眾對法律的認同感。積極鼓勵民族地區群眾參與立法工作，可建立自治立法聽證制度，強化自治立法的透明度，廣泛聽取當地各民族代表和利益團體代表的意見和建議，建立基層立法聯系點，充分發揮人大代表參與起草和修改自治立法的作用，確保自治立法的民主性、代表性和社會可接受性。

（四）合理吸納少數民族習慣法內容

少數民族習慣法內容十分豐富，不僅影響了民族地區的歷史發展進程，還使不同區域形成了獨有的社會生活習慣。從民族地區社會治理來看，少數民族習慣法能起到較好解決當地糾紛的效果，且有利于維護地區社會穩定與和諧發展。民族區域自治立法，應以《憲法》《民族區域自治法》賦予的自治權為基礎，對于少數民族習慣法中的精粹與合理成分進行明確，并通過變通和補充的方式納入民族地區自治立法體系之中，為國家層面法規和少數民族習慣法的良性互動提供空間和支持，這樣既能維護國家法的權威，又利于當地民族的一些好的習慣做法被實施；既可保持民族地區原有的多樣性，又能促進整個社會的長治久安。

三、總結

民族區域自治立法作為我國立法重要的組成部分，在各民族地方得到了很好地實踐。各地根據相關法律規定，結合當地的具體情況，制定了相關的自治條例和單行條例，且取得了一定的立法成果。但從重慶四自治縣的立法實踐角度出發，仍存民族特色不夠明顯、條文內容不夠具體、立法變通權存有缺失等問題。這些問題雖是重慶四自治縣集中暴露出的一些困境，但也實屬我國民族區域自治立法的共性問題。針對這些問題，按照民族區域自治立法的普遍規律，完善民族區域自治立法，應在合理規劃民族區域自治立法的項目、充分發揮注重發揮區域內外法律專家作用、鼓勵當地民族群眾積極參與立法、合理吸納少數民族習慣法內容等方面下功夫。

注釋

①《彭水苗族土家族自治條例》第十三條、十四條、十五條。