引入公平競爭審查制度規(guī)制行政壟斷的研究

西南石油大學 謝蕊檐

高標準的市場體系建設，不僅要完善公平競爭制度，強化競爭政策的基礎地位，更要落實公平競爭審查制度，加強并不斷改進反壟斷執(zhí)法。我國在2019年實現反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法，為優(yōu)化公平競爭審查制度執(zhí)法環(huán)境，在機構改革下，本文主要探討公平競爭審查制度發(fā)展至今對規(guī)制行政壟斷行為的影響及其自身仍存在的不足并給出一些建議。

一、引入公平競爭審查制度規(guī)制行政壟斷的必要性

（一）什么是公平競爭審查

公平競爭審查是政府通過內部控制機制有意識地對公權力影響市場經濟的能力進行控制和干預，用以彌補《反壟斷法》在規(guī)制行政壟斷上的失靈現象。

（二）引入公平競爭審查制度規(guī)制行政壟斷的必要性

行政壟斷作為目前我國壟斷的主要形式之一，其造成的不充分競爭嚴重阻礙了市場經濟發(fā)展。由于受到各種不定因素的影響，政府并不一定能恰當地處理好自身與市場的關系，事實上，政府往往會因為政治俘獲或其他原因做出不利于市場競爭的行政行為，進而從根本上損害著市場對資源的配置以及市場經濟的運行效率。影響政策制定效果的因素有很多，因為政府政策制定行為存在復雜性，在制定過程中任何偏差都會導致政策制定難以實現其效果。因此，通過公平競爭審查制度對行政壟斷進行規(guī)制是非常有必要的。

二、引入公平競爭審查制度規(guī)制行政壟斷帶來的效益體現

（一）雙保障體系減少行政壟斷發(fā)生

我國在公平競爭審查制度實施以前，用以對行政壟斷進行規(guī)制的主要方式是通過《反壟斷法》的實施提供救濟，這種救濟方法是一種事后救濟。從實施效果我們可以看出，事后救濟確實實現了及時止損的功能，但是對于已經造成的損失以及產生不利影響卻難以恢復。公平競爭審查制度中的事前審查主要表現在各級政府行為中，當政府在做出一定的行政行為之前或出臺政策措施之前，均先進行自我審查，判斷行為是否具有排除、限制競爭的效果，如果具備這種可能性的，應當進行調整，直至符合相關要求，這樣就從源頭上遏制了行政壟斷行為。

（二）彌補對抽象行政壟斷規(guī)制的空缺

抽象行政壟斷行為作為一種資源配置手段，它是一把“雙刃劍”，在市場經濟競爭秩序的構建中，它具備獨特優(yōu)勢，但也成為制約市場經濟發(fā)展的制度性障礙。公平競爭審查制度將各類主體制定的涉及市場主體經濟活動的政策和措施都納入到審查的范圍中，將審查對象的范圍進一步擴大，從而彌補了《行政訴訟法》不能規(guī)制抽象行政行為的空缺，并將舉報主體界定為“任何單位或個人”，這一擴大主體范圍的行為為那些可能遭受到排除、限制競爭政策措施侵害的市場主體則提供了另一種行之有效的救濟途徑。

（三）助力疫情過后復工復產

北京、黑龍江、四川等地均出臺了加強公平競爭的政策措施及相關通知，從清理主體、清理標準、清理程序、清理實效等方面提出更高的要求，進而為助力復工復產營造良好環(huán)境。對于那些可能會對疫情后的復工復產產生較大負面影響的，要進一步評估其對市場競爭環(huán)境的負面影響程度。對于未經公平競爭審查的政策措施，一律不得報送審查，更不得予以出臺。同時，要求政策措施的制定要平等地對待各類市場主體，不能使用“區(qū)別對待”，要確保各類所有制企業(yè)依法使用資源要素，依法平等地保護、幫助各類企業(yè)復工復產，切實解決人民群眾生活和工作問題，喚醒經濟活力，大力推進建設統(tǒng)一、開放、有序競爭的市場體系。

三、引入公平競爭審查制度規(guī)制行政壟斷仍存在的不足

（一）公平競爭審查中自我審查難以保證審查效果

難以保證自我審查效果，主要體現在兩個方面，一是事前審查和事后審查要求審查主體和審查標準應當專業(yè)、客觀，但在實踐中難以實現；二是公平競爭審查制度缺乏對審查主體應有的獎懲機制，長此以往自我審查恐流于形式。我國目前的事前審查一般采用的是自我審查模式。實踐中，這種審查模式可能面臨兩大障礙：動機悖論和能力悖論。一旦出現自我審查主體能力不足、審查人員缺乏有關競爭和壟斷的經濟和法律知識的現象，審查人員在進行自我審查時，就很難過識別出違法性要素，缺乏判斷能力，導致自我審查效果不佳。

（二）公平競爭審查制度實施缺乏有力監(jiān)督

我國公平競爭審查制度的監(jiān)督模式包括：自我監(jiān)督、社會監(jiān)督。

自我監(jiān)督主要通過以下兩種方式得到實現：一是政策制定主體遵循公平競爭審查基本流程，并要求形成明確的書面審查結論；二是定期評估，經審查后出臺地政策措施，制定主體應對其實施所產生的正面效果或負面效果定期評估。社會監(jiān)督方面，公眾舉報機制存在問題:一是，文件沒有明確反映人或舉報人在進行反映或舉報時需要提供的事實或證據應滿足的條件，這樣將會導致大量的無效舉報或惡意舉報的出現，進而導致有關機關處理舉報效率低；二是，缺乏權威公開統(tǒng)一的信息網絡平臺，這樣將導致舉報人的舉報信息得不到有效處理，且公眾對于自己的舉報信息也難以得到實際的反饋。

四、完善公平競爭審查制度的建議

（一）完善制定機關自我審查模式

公平競爭審查的自我審查模式一方面從源頭上遏制行政壟斷行為源頭的產生；另一方面由于存在著上文所述的動機悖論和能力悖論，自我審查形式在實踐中展現成效存在較大難度，所以需要在已有的監(jiān)督機制之外,建立有效的激勵機制。由于難以保證政策措施制定主體在自我審查時的公正性和客觀性，所以需要通過恰當、合理的制度設計，讓政策制定的主體根據實際情況積極主動地進行公平競爭自我審查。具體方法包括：獎勵那些積極主動開展公平競爭自我審查并取得了顯著效果的政策制定主體，通報批評那些不主動開展公平競爭自我審查或執(zhí)行效果不佳的政策制定主體。為了進一步加強激勵的正向引導和懲戒的反向約束，在確立了政策制定機關的獎懲機制上，還有必要細化公平競爭審查的具體標準和程序。

（二）強化公平競爭審查監(jiān)督機制

公平競爭審查以自我審查為中心，這種審查方式難以實現該種制度的全面落實，所以，僅從制度本身出發(fā)是不夠的，還需要強有力的外部監(jiān)督。

第一，建立文件透明化機制。只有當文件實現公開透明，政府行為才能真正處于社會公眾的監(jiān)督之下。具體而言：要建立公平競爭審查綜合信息公布網站，中央網站負責公布國務院及各部委所頒布的行政法規(guī)和規(guī)章的公平競爭審查相關信息；除此之外，中央網站還應將各地實施的公平競爭審查制度的具體情況進行季度公布或年度公布，尤其是在審查中存在較大問題的地區(qū)，對于已經進行改進的可以予以撤銷，從而實現中央和地方的網絡信息互聯(lián)互通、信息即時共享。

第二，完善市場各主體投訴舉報平臺。現在絕大部分政府文件的公布都是在網上進行，而社會監(jiān)督是提升審查工作質量的一項重要保障。應明確投訴舉報渠道，盡快在各地區(qū)建立公平競爭審查投訴舉報平臺，或利用現有投訴舉報平臺增設公平審查專欄和專線。同時，對平臺內投訴舉報反映的情況要及時調查核實；如有違反制度要求的，責令其及時改正；對造成嚴重后果的行為，依法追究責任；典型案例要及時曝光，提高公平競爭審查制度的威懾力和透明度。

第三，強化政府主體責任追究機制。責任不明確就會導致政府主體制定政策措施的隨意性，所以要加強政府主體責任追究：1、明確責任主體。在公平競爭審查中，責任主體是政策措施制定機關，應加強對政策措施主要負責人和其他直接責任人員的責任追究。2、明確追責情形，包括未進行公平競爭審查、未即時公布審查信息、出臺消除、限制競爭政策措施等。3、明確追責形式，以出臺文件的形式對不同的追責情形采用相應的責令檢查、限期改正、通報批評等方式進行追責。同時，將公平競爭審查制度的實施納入法治政府建設的監(jiān)督中，將公平競爭審查工作納入法治建設評價指標體系。各級政策制定主體應建立通知制度。對工作扎實、成績顯著的給予獎勵，對工作不力的及時督促整改。

五、結語

公平競爭審查制度所涉及的方面較廣，其所涵蓋的政策措施數量龐大，不管是對已經出臺文件進行的存量清理還是對將要出臺文件進行的增量審查，在實際操作中，除了需要審查人員在大量的法律法規(guī)中摸索和探尋，還需要和不同政策部門進行磨合和協(xié)調。最新的《反壟斷法征求意見稿》已經將公平競爭審查制度寫入其中，這意味著公平競爭審查制度下的審查模式已經得到了在法律層面的認可。除此之外，各國學者也嘗試通過跨學科研究的方式探尋公平競爭審查的最優(yōu)路徑。根據最新的相關文獻的檢索，我國已有學者從大數據技術的角度對公平競爭審查制度的實施進行文本研究，并創(chuàng)新性地提出了將大數據技術應用到公平競爭審查的人工排查過程中，研究結果固然是有效的，但科學技術一定存在著誤差和局限性，我們不能將公平競爭審查制度的實現全部寄托于科學和技術。綜上，我國要真正發(fā)揮公平競爭審查制度對行政壟斷的規(guī)制成效還需要進行大量的立法、執(zhí)法和司法以及科學技術方面的探索。