論山區耕地非農化非糧化

安徽省績溪縣自然資源和規劃局 胡育林

一、時代背景：

2002年電視劇《天下糧倉》里哀鴻遍野的場面還是歷歷在目，乾隆爺當年就知道糧食生產和國糧儲備是國之“第一緊要大事”。20世紀60年代，我國經歷了三年饑荒，教訓慘痛！以史為鑒，糧食安全是國家的頭等大事，是人民安居樂業的保證，2013年中央農村工作會議上提出了保護18億畝耕地紅線，確保糧食安全，飯碗要端在自己手里。2020年新冠疫情暴發，許多糧食出口國首先禁止了糧食的出口，所以18億畝耕地紅線是事關14億人口的吃飯問題。2020年12月28日召開的農村工作會議上，習近平總書記指出：“要嚴防死守18億畝耕地紅線，采取長牙齒的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度。”

土地是人類賴以生存的根本，“民以食為天”，耕地是糧食之“母”，這些都是顯而易見的道理。破壞耕地只需1秒，養成耕地就得人類幾十年不斷對土地進行改造，才能形成成熟的耕地。如果按自然界土壤形成算，得有上萬年或更長時間才能形成耕地，所以我們保護耕地要像保護大熊貓一樣。

全國目前現有耕地18.24億畝，占世界耕地的7%，其中約有50%的耕地分布在山區。缺糧我們可以種，3-6月就能收獲一茬，但如果缺耕地，就是永久性缺糧，所以中央提出18億畝紅線，要藏糧于地。雖然近年來，國家通過各種手段補充耕地數量，但依然呈下降趨勢，農地非農化、耕地非糧化現象十分普遍，如何遏制耕地非農化非糧化是當前亟待解決的問題。

二、山區耕地非農化和耕地非糧化的成因分析：

要想保護好山區耕地，必須仔細研究山區耕地的特點、當前相關政策、百姓的種植意愿。下面就談談耕地非農化非糧化的成因。

（一）耕地保護體系不完善

我國是土地公有制國家，為什么土地的違法行為還有這么多？首先，是利益驅使。一畝建設用地和一畝耕地的價格。大城市一畝建設用地拍賣從百萬到千萬，而我們征收一畝耕地才幾萬到十幾萬，形成了巨大差價，讓一些當權者、開發商看到商機，為政績為多錢鋌而走險，國家的衛片執法檢查、新聞媒體屢屢的曝光。其次，公有制觀念在老百姓腦中淡化。20世紀八十年代初，我國實行了土地家庭聯產承包責任制，近30年的土地穩定在農民手中形成了土地私有的觀念。再次，我國土地存在兩種形式：國家所有和集體所有制。然而在管理過程中，往往集體所有制沒有充分體現，村集體對管理存在放任的態度，沒有盡到土地所有者該有的權利和義務。最后，保護耕地的法律條款震懾力不夠、歷史遺留問題多、執法力量不足等造成了保護耕地的氛圍不好。

（二）耕地分配不公平

土地家庭聯產承包責任制已實施了近30年，二輪承包繼續維持30年不變，造成了有的農戶承包地無人種（死亡、嫁娶、外遷等人口減少），有的戶有人沒有地種（結婚、生子、搬遷等人口增加）。人均耕地少，土地都承包到戶了，各人對土地的意愿不一致，造成土地流轉難度大。流轉意愿達不成一致，造成項目區不連片。比如講：有人來投資生態農業項目，土地涉及農戶多了，那么就很難流轉意愿達成一至，造成項目區不連片，項目投資熱情不高，這樣就造成愿意種地的人無法獲得土地，也很難形成規模化。

（三）管控力度不夠強

城市和村莊的不斷擴展，造成周邊大量的土地非農化。同時，為謀取不正當的利益，出現了一些“大棚房”、圍地造景、占地造園等現象。還由于經濟效益驅使和管理的難易度決定農民的種植意愿。一些耕地種了竹子、菊花、核桃、中草藥、茶樹、果樹等經濟作物，耕地非糧化，但產出效益高。2000年前后在實施退耕還林過程中政策不明，導致一些基本農田實施了退耕還林，部門與部門間形成了“爭地”現象。

（四）土地的使用不合理

死人和活人爭地，高樓圍著大片的墳墓成了一道驚心的“風景線”。墳墓占地規模越來越大。首先是數量大，由于墳墓占地是一個累計數。其次是單個墳占地越來越大，尤其是土葬地區，墳墓占地遠遠超標，十分豪華。公益性公墓太少，隨著時間推移，墳墓數量不斷增加，難免會占用耕地，單體墳墓占地規模不大，隱秘性強，而且都在一些偏僻之地，不易發現。

（五）耕地質量等級不高

山區素有“七山一水一分田一分道路和莊園”之格局，耕地基本上是從山溝“摳”出來的，所以普遍地塊小、土地不平、灌溉等基礎薄弱等造成種糧經濟效益不高。山區耕地一般以梯田呈現，許多為“望天田”，俗話說的靠天吃飯田，保水保肥能力差。山區的耕地地塊小，高低落差大造成無法實施機械化操作，機耕路也沒有，從而使種植成本大大增加。而且近年來生態變好，連著山的耕地常常被動物襲擾，種不出莊稼，更加重了耕地撂荒。西北山區的耕地更加貧瘠，還嚴重缺水，生態環境惡劣，所以產出就更少。

（六）種糧經濟效益不高

目前，南方山區種一季水稻產出約1800元/畝，扣除翻地、種子、施肥、農藥成本就1000元不到，種糧周期約6個月，人均耕地1畝都不到，人工工資50元/天都攤不上。如果是種植小麥和油料作物產出就更少的可憐。所以農村青壯年勞動人口都進城務工去了，造成家中無勞動力，承包地拋荒或退耕還林。

三、防止耕地非農化非糧化對策和措施

堵疏結合，做到耕者有其田，耕地有人種。做好政策宣傳，上升保護耕地的政治地位，提高全民保護耕地意識，讓大家知道保護耕地的重要性和破壞耕地的嚴重性，產生敬畏之心。

（一）建立耕地保護體系

加快城鎮開發邊界、生態紅線、永久基本農田的科學劃定，以規劃達到人與自然和諧共生。

嚴格落實國土空間規劃，加大建設用地反哺農用地，讓建設用地和農用地的利益價值達到平衡。

加大法律條款對違法行為人的懲處力度，建議降低破壞耕地的入刑標準，將破壞耕地納入信用體系，對違法者產生強大的威懾力。

加大對農田基礎設施的建設投入，建立示范基地。特別是永久基本農田和質量等級較高的耕地，建立示范基地，以點帶面，規模化、科技化起示范作用。現在有許多農場和合作社在這方面就做得很好。

制訂公益墓葬制度和墳墓建設規范，節約集約土地。加強指導，學習西方的“下沉式”生態墓葬方式，最好不用“造房子”的方式，不得使用水泥等一些建筑材料去破壞土地，對分散建的墳墓要加強管理，加快每個自然村的墓葬點的規劃和建設，達到節約集約和生態保護效果。

建議制訂耕地保護處罰細則和使用耕地種植細則，就如基本農田五不準與農業農村部門的糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的規定，政府加強宣傳引導，激勵示范帶頭者。

（二）加大部門之間的銜接

正確處理退耕還林和基本農田重疊問題，歷史原因造成的錯誤要妥善解決，如果擱置這個問題談保護就成了“睜眼瞎”。機構改革后農業執法力量要有一支專業隊伍，落實責任，加大破壞耕地行為的巡查和執法。土地二輪承包發包方為村民委員會，而村委會在管理上已經“失位”，所以管理上要強化村委會的責任，讓管理“歸位”，對拋荒的要予以收回承包經營權，戶口不在本村的予以調整承包經營權，讓農民的土地集體所有制意識“回歸”。只有多部門多環節齊抓共管才能扭轉局面。

（三）加大種糧激勵機制

現在有的承包地退耕了、撂荒了，依然享受國家的種糧補助，這樣導致地種不種都一個樣，所以在糧補發放前要認真核實，精準發放，用獎勵機制激發群眾種地積極性。同時，要加大基礎設施建設，讓種糧戶看到效益，愿意種糧。加快良種培育，滿足不同的消費人群，讓糧食產出附加值升高。建立野生動物破壞補償機制，加大建設動物保護的隔離設施，讓種地百姓有保障。

（四）加強對破壞耕地的執法

常言道：“百說不如一做”。只有依法將違法者繩之以法，才能有警示效果。如野外用火現在老百姓就有很強的意識。加強執法要讓執法者有“武器”，執法者的武器就是法律條款，我認為當前保護耕地的條款和處罰措施太弱，違法的底線要清晰，違法的門檻要下降。在現場執法不能期望違法都到法院解決，要有簡易操作程序，到了法院一是周期長；二是降低了執法的時效性，一定要打早打小，要理直氣壯。加強執法力量，最好設立土地公安，將土地違法的當事人納入治安處罰。鄉鎮都有上萬畝耕地，有的幾萬畝，山區地塊分散，靠基層少量的公職人難辦好，要充分發揮村級的能動性，發動群眾，進行集體管理，古時的宗祠管理就非常好。只要透明管理，大家共同參與，就能達到“無為而治”。

（五）健全土地流轉平臺

加快推進土地的三權（所有權、承包權、經營權）制度，建立健全土地經營權流轉平臺，由政府主導，進行市場化運作。土地承包經營權要進行合理調整，村里要成立土地承包經營權監督管理小組，及時將無種植欲望的農民自愿地把土地流轉給種植大戶或者合作社經營；將戶口滅失者的土地承包經營權退還給村集體進行再分配；將撂荒的土地承包人的經營權流轉到確實有種植欲望的農民手中。讓村里的土地達到動態平衡，發揮最大效益。

（六）振興鄉村助力耕地保護

通過鄉村振興帶入項目，提高土地產出效益，讓農民對種地產生濃厚興趣，使勞動力自愿回到農村。通過鄉村振興，調整種植結構和模式，使得經營權向合作社和農場集中，形成規模化、科技化。通過鄉村振興扭轉農村“空心村”問題，通過農村全域治理，優化布局，積極開發耕地后備資源，增加耕地數量，加大土地整治項目的實施力度提升土地質量等級。