農村突發事件應急管理的法治途徑探索

湖南工商大學法學院 林智軍

一、農村突發事件的概念和發生特點

（一）農村突發事件的概念

農村突發事件是指突然發生的、難以事前預料的，給農村組織和農戶家庭造成或者可能造成重大損害后果的突發性事件。根據導致突發事件發生的原因不同，可以將農村突發事件分為農村災難性突發事件和農村群體性突發事件。

（二）農村突發事件發生的特點

1.較強的地域關聯性

我國農村地形多樣，有東部寬廣平坦的平原、西部低洼的盆地，以及西南部連綿不斷的山嶺和高原，以及中部的低緩丘陵。地形的特殊性一方面導致突發事件頻發，如滑坡、泥石流等地質災害事故；另一方面山區交通不便，一旦發生突發事件，嚴重影響救援效率。此外，我國偏遠農村道路建設不完善，違章搭建較多，而且農村公路修建技術水平低、公路點多、道路狹窄、路面狀況差，違章現象突出，管制不嚴，導致農村事故災難頻發。

2.居民群體特殊性

相對于城鎮，農村地區因其經濟的發展相對滯后，導致其法治建設、常住居民素質、各領域專門人才方面均相對落后。在人員素質方面，農村地區的老年人通常因其受教育程度較低，且因年老體弱，所以對于突發事件的認知能力和反應能力都較弱。此外，農村地區的未成年人往往認知能力較低而好奇心較強，這也是事故災難的誘因之一。最后就是農村地區大量的青壯年勞動力外出務工，導致農村的常住人口中，缺乏應對突發事件的中堅力量。

3.農村缺乏應對突發事件的中堅力量

我國農村地區的基層治理模式即村民委員會制度，決定了農村地區的日常工作管理由村民選舉的村委會干部擔任，而農村治安則由基層的公安部門負責。但是由于農村居民群體以老人和未成年人為主，并且農村派出所的警力缺口較大，導致農村地區應對突發事件的中堅力量乏力。

二、農村突發事件應對現狀分析

（一）我國農村突發事件應對的法律依據

1.以《突發事件應對法》為核心

當前，《突發事件應對法》是我國突發事件應對的主要法律依據，該法的基本原則是預防結合應急管理，國家綜合性地評估和分析突發事件的應對措施，盡可能地減小突發事件發生的可能性以及減輕突發事件造成的破壞。

2.各層級和功能的法律作為重要組成部分

針對突發事件的類別不同，各單行的功能性法律也就不同，如《交通運輸突發事件應急管理規定》是對事故災難類型的突發事件提出應對措施要求，從我國突發事件立法層面角度分析，有關突發事件的法律可以分為中央和國務院總體層面的法律法規、地方法律法規、司法解釋以及各部委的規章和文件。

（二）農村突發事件的應對機制

1.預防與應急管理準備工作

預防以及應急管理準備環節是整個應急管理機制中最基礎的部分。農村突發事件的預防應重視風險分析，通過提高相關部門的警覺意識，及時消除引起災難發生的各類隱患。

2.監測與預警

監測與預警是突發事件應急管理重要的保障措施。小型突發事件的監測依賴于農村派出所、村民委員會及上級監測部門，其中農村突發事件的預警級別發布則是由城市相關部門發布。預警信息的發布一般通過電視、報刊、信息網絡、警報器、宣傳車或組織人員逐戶通知等方式進行。在農村多以廣播、公告甚至農村上門宣傳等方式進行預警，預警方式少、速度較慢。

3.應急處置與救援

作為應急管理機制的關鍵環節，應急處置和救援在不同轄區有不同的處置應對層級，對于較大區域的突發事件應急處置與救援，是由中央國務院做主要指揮，地方各部門設立指揮機構做直接工作。而針對較小區域的突發事件，各地方部門直接及時實施應對措施。

三、我國農村突發事件法治應對存在的問題

（一）《突發事件應對法》作用有限

《突發事件應對法》作為我國目前應急管理位階最高的應急管理法律，其功能的界定以預防為主，規定比較籠統，尤其是缺乏關于應急管理的實際操作規范內容。同時，當前我國城鄉各級的應急管理指揮機構更多的是將單行的應急管理法律法規或者應急預案作為法律依據。最后，我國地域廣闊，各區域的地理環境和社會人文狀況存在很大差異，加上各種其他因素影響，導致很多突發事件發生時，現行的應急管理法律未必能發揮作用，需要真正承載著應急管理功能的“基本法”進行指導與規范，而《突發事件應對法》就其作用而言，顯然有限。

（二）農村突發事件應急管理機制缺乏變通

前文所述的農村突發事件的特殊性，決定了相關的法律創制和運行不僅需要精細化的考量，或者通過法律解釋加以支撐，還要因地制宜地進行變通，否則就會不合實際。例如在新冠肺炎防控工作中發揮了重要作用的《傳染病防治法》第九條規定了村委會應當組織居住村民參與農村地區的傳染病預防與控制活動。而農村的居住主體為老人和兒童，整個群體缺乏自覺接受預防疾病意識。因此，盡管法律條文明確規定村民委員會的職責，卻缺少因地制宜的變通，未能提出適合農村大眾接受預防教育的方法。

（三）缺少社會成員參與

應急管理工作，尤其是預警和事后的應對，需要村民及時有效地進行參與。如今網絡在農村的各項工作中也扮演著越來越重要的角色，因此，突發事件的報警、救援需要有效的聯絡體系，發動集體組織成員及時有效加入應急管理隊伍中。村民委員會對當地自然、人文環境較為熟悉，應對過程中能結合實際選擇救援方式，如能使突發事件應對機制結合社會，將會提高救援效率，也會提高突發事件預防效果。

四、農村突發事件應對的法治措施與建議

（一）加快制定“應急管理法”

推進應急管理法律體系建設的首要任務是應急管理“基本法”的制定。法律的制定要具有權威性、確定性、預先設定性等特點，通過設立規則，預先配置公民權利義務和國家公權力機關的職責權限等內容，為有效應對與解決已出現或可能出現的問題提供解決方案。《突發事件應對法》作為我國目前應急管理法律中位階最高的法律，并沒有發揮出其應有的功能，可操作性較差，無法有效應對應急管理的相應問題。我國缺少一部提綱挈領性的應急管理“基本法”，來統籌指導不同應急領域、不同階段的應急管理工作，以確保農村突發事件應急管理工作有法可依，因此應急管理基本法的制定正當其時。

（二）完善農村突發事件應急管理機制

完善農村突發事件應急管理機制，應致力于確保突發事件的發生不至于對人、物和環境造成重大破壞。應急管理工作貫穿突發事件全過程，因此應急管理決策應明確每個環節的責任人和應急預案，并制定面對突發事件的總體目標、部門協調原則、各種救援力量協同要求等。

（三）創設農村法律服務平臺

面對農村應對突發事件的法治渠道匱乏、農民法治意識薄弱以及尋求法律途徑難的問題，可以考慮構建農村法律服務性平臺，為農村突發事件的應急管理提供專業性的法律指導，同時協調配合領導指揮工作。在各級黨委、政府和村委會的主導下，農村法律服務性平臺由專門的駐村法律服務人員為農村建設提供關聯性法律服務，以有效提高農村的法治建設，通過參與農村的管理決策、參與農村社會公共安全管理和承辦具體的法律事務，確保農村的社會管理和日常生產作業活動依法開展，降低風險、規避糾紛矛盾。

（四）采取信息化法治措施

考慮到我國農村地區發展的切實需要和應急管理法治目標，應盡快建立貫通農村的互聯互通的信息化平臺，充分利用和發揮具有互聯網技術、信息共享技術和數據挖掘技術優勢的農村突發事件應急管理信息系統，構建警民互通、多部門合作協調以及農民群眾的事實溝通的響應機制，進而提高農村政府與農民群眾的抵御突發事件能力，進而科學、高效地處置突發事件。

五、結語

社會主義新農村的建設和發展過程中，勢必會伴隨突發事件的應對問題。在依法治國的大背景下，對于農村地區的突發事件應急管理，法律的制定和施行都應充分考慮農村的特殊性，從農村實際出發，制定出適合農村的法治建設思路，建立完善的農村突發事件應急管理法治體系，創新突發事件應對措施，全力保護村民的人身和財產安全。