提升社區治理水平的制約因素探析*——以烏魯木齊市為例

中共新疆維吾爾自治區委員會黨校（新疆行政學院） 格巖

一、社區自身發展速度較慢

（一）地區經濟發展水平較弱

隨著社會的發展進步，我國多民族地區經濟也有了飛速的發展，各民族物質文化水平都有所提升，但由于歷史、自然等多方面因素，地區經濟的發展是社區提升發展能力的重要因素，沒有強有力的經濟實力支撐，社區就很難得到較快速度的發展。

就國家統計局發布的中國統計年鑒（2020年）中按三次產業分地區生產總值（2019年）統計，新疆地區生產總值為13597.11（單位:億元），排名較后，與寧夏、青海、甘肅等西部地區水平類似，而相較而言與內地尤其沿海等地區（上海地區總產值為38155.32，浙江62351.74）還存在很大距離。另外，在分地區按行業分城鎮私營單位就業人員平均工資統計中，新疆地區合計為79421（單位：元），排名較后，與上海（149377）、江蘇（96527）等地存在一定差距。

從上述簡要對比可以看出，包括與東部地區在經濟社會發展等方面相比，新疆在內的西部少數民族地區仍較為落后。因此，經濟社會發展水平成為制約烏魯木齊市這樣的多民族地區城市社區發展治理能力的重要因素之一。“經濟基礎決定上層建筑”，沒有經濟的發展進步，社會運轉的各個方面都很難實現跨越式的轉變。

（二）“單位制”影響深遠

單位制是我國社區管理模式的最初模式，對社區的管理模式發展和居民生活都產生了較深刻的影響。主要影響表現在社區和居民對政府的依賴性強以及社區自身缺少凝聚力等方面。

在過去的單位社會中，國家行政權力深深滲透到生活的各個方面，達到了國家和社會的高度重合，出現了“單位就是社區，社區就是單位”的現象。社會資源由政府和單位統一分配，居民僅僅是被分配和被管理者的角色。在這樣的體制下，社區居民生活的方方面面都由單位出面管理，居民和社區形成了一種由上而下的從屬關系。長期的深刻影響下使得居民習慣于認為社區事務就是應該由政府來管，主動參與的意愿缺失。

“單位制”在當時的時代背景下有一定的積極影響，使得國家具有強大的凝聚力和影響力，能夠有效動員一切力量進行社會建設。但隨著時代的發展，單位制的局限性越來越明顯，逐步開始向街居制、社區制轉變。制度轉變是一方面，更重要的是需要居民思想意識能夠跟著制度的轉變而改變，這也需要一定的時間來過渡和發展。

二、社區居民參與不充分

社區居民參與是指居民個人參與社區公共事務決策與管理的過程和行為。社區居民參與社區事務的管理是社會公民參與精神的體現和基層公民參與的直接表現。然而在目前烏魯木齊市多民族社區治理工作中，居民大都僅僅配合社區的工作、服從社區的管理，以社區主人翁意識主動參與社區事務的情況仍較少。

依照參與主體的自愿程度不同，居民參與可以分為兩種：一種是主動參與，顧名思義即社區居民自覺自愿地參加社區事務，具有積極主動性，參與效果較好；而另一種是居民被動參與社區事務，參與的居民并不是出于自身的意愿，而是出于社區工作需要、社區工作人員的積極調動等形式被動參與其中，主動性弱，遲到早退，或者是敷衍了事，一旦完成自己的任務立刻“撤退”。也有人認為被動式的居民參與沒有意義，只有社區居民自覺地參與到社區事務中才能最大化地體現社區居民參與的作用。

目前烏魯木齊市大多數多民族社區的居民參與仍屬于或者接近于被動式參與，主動參與較少。社區居民參與過程表現出主動參與意愿低、參與渠道不暢等特征。

（一）主動參與意愿低

烏魯木齊市多民族社區居民主動參與度較低，受歷史發展、體制變革等方面影響，大多社區居民很少主動參與社區事務，通常都在社區居委會的一再組織和動員下參加與自己相關度較大的活動，對于其他社區內的公共事務興趣冷淡，關心較少，也很少會主動與社區居委會交流或反映情況。大多數居民對于自己所在的社區建設和發展幾乎一無所知，除了居委會工作需要配合的時候，基本上不會自覺主動了解社區建設事宜。有的社區工作人員僅在需要應付上級考核或組織相關活動時才與社區居民聯絡，或者通過直接讓社區樓棟長、單元長參加的方式簡單應付。

在走訪社區的過程中筆者以社區居民的身份主動與社區工作人員交流，希望更好地了解社區發展情況存在較大障礙，社區工作人員長期忙于自身工作并且習慣于社區居民參與度低的現狀，也并不樂意與社區居民主動溝通交流社區發展情況。這樣的現狀短時間內難以徹底轉變，需要社區工作人員和社區各民族居民在很長時間中逐步轉變。

（二）參與渠道不暢

社區居民需要有居民參與的機制才能長期有效地參與到社區事務當中。目前來看烏魯木齊市多民族社區居民在一定程度上仍然游離于這一機制之外，參與機制并沒有把社區居民納入進來。當前我國社區居民可以參與到社區治理過程中的制度化渠道仍較為有限，社區負責公共事務的正式機構主要包括居委會、業主委員會、物業公司等。在目前烏魯木齊市多數多民族社區中，處理社區公共事務的主要部門為社區居民委員會或社區工作委員會，因此社區事務的主要負責機構單一，而主要負責部門忙于處理上級分配的行政事務，缺少長期可以使社區居民參與其中的工作機制。

有時居民也想參與到社區建設中，或者對社區建設有一定的想法、建議，但烏魯木齊市大多數多民族社區卻并沒有持續有效能夠使得居民參與其中的機制。因此，在居民有想法、有意愿參與的時候也難以付諸行動，沒有暢通的渠道讓居民參與進來。例如，在筆者走訪社區的過程中，一位年輕居民敘述了自己主動參與社區公共事務的一次經歷。

該居民所在社區的路燈多年失修，給生活造成了一定的不便，尤其女性居民下班時間較晚時回家路上存在一定的安全隱患。她向社區工作人員提出了此問題，社區工作人員也表示會盡快處理，然而之后卻沒有任何進展，也沒有相關反饋，社區工作人員并沒有切實去解決問題。經過將近半年左右的時間仍沒有任何進展和回復該居民將此問題報向當地媒體，媒體進行了關注和報道，在媒體報道之后社區工作人員才向該居民認真回復了此問題，并又經過了一段時間的協商和處理才最終解決了問題。由此可見，居民想要真實有效地參與社區建設之中存在著很大的困難和阻礙，目前烏魯木齊大多數社區并不能實現居民的有效參與，需要社區盡快建立相關的參與渠道，例如定期組織開展居民參事議事、建立民主評議機制、建立便民信息站等等。

三、社區工作者隊伍建設不完善

社區工作者隊伍建設滯后也是烏魯木齊市多民族社區治理能力受限的重要原因之一。人才是發展的保障，沒有人員的保障，再多的工作和計劃也難以實施。社區工作者隊伍建設重點體現在兩個方面：人員的數量和人員的基本素質，即社區工作者隊伍建設需要能夠“保質保量”。目前影響和制約著烏魯木齊市多民族社區發展的一個重要因素就是社區隊伍的建設滯后，主要表現在社區工作人員流動性大、專業程度低、工作人員民族比例參差不齊等方面。

首先，社區工作人員流動性較大，難以留住人才仍然是突出問題。雖然近年來，烏魯木齊市多民族社區工作人員已經不再是由傳統印象中的“社區大媽”組成，而是吸納了許多高校畢業生，但是有限的待遇水平、繁重復雜的工作內容等原因致使大多數高校畢業生也僅僅將社區作為一個工作跳板或過渡平臺，一旦有更合適的工作崗位便立刻從社區離開。目前經常加班加點的工作現狀更降低了一些社區工作者繼續在社區工作的動力，導致社區存在“留人難”的問題，即便是有較多年輕人的社區，年輕人也通常待不久，造成社區工作缺少延續性。人員流動較頻繁成為社區隊伍難以建設的原因之一。

其次，社區工作人員的專業化程度和綜合素質也有待提高。目前烏魯木齊市多民族社區工作人員當中，大多數是在進入社區之后才開始了解和接觸社會社區工作事務，對社區現代化建設和管理方面的理論知識了解較淺，在日常工作和與社區各民族居民、轄區單位、企業聯絡過程中產生的問題比較多，處理居民糾紛、摩擦的處事能力比較弱。社會生活的豐富化促使社區居民需求越來越多樣化，對社區服務的要求也越來越高，相應的對社區工作人員的能力也有更高的要求，例如對于殘障人士等特殊群體，只有擁有專業化水平的人員才能更好地滿足其需求，但就目前烏魯木齊市多民族社區人才情況來看，滿足類似于這樣的特殊性需求還是能力有限。

四、社區基礎設施建設不平衡

社區的基礎設施建設包括社區基本辦公用地、社區服務機構及設施等，例如社區居委會、警務室、社區活動中心等。社區的基礎設施建設能夠在一定程度上顯示出社區的發展現狀及政府和社會對社區的關注力度。雖然近幾年政府和社會逐步重視了社區的發展，但烏魯木齊市多民族社區發展水平參差不齊，有些社區基礎設施較好、較完備，但也有的社區建設仍然滯后，尤其地域較為偏僻的小社區，基礎設施建設仍然滯后，主要表現在：社區辦公環境簡陋、面積狹小，社區服務設陳舊或缺失等問題。

首先，部分烏魯木齊多民族社區辦公面積狹小、場地分散凌亂、環境簡陋、缺少設施等情況與社區承擔的巨大工作量極其不相符。還有一些社區的辦公場所和公司等用地混合、拼湊在一起，缺少獨立的辦公環境。同時缺少社區工作相關的硬件需求，例如很少有社區能夠獨立擁有可以讓社區工作人員使用的培訓中心等場地。因此硬件設施的缺少直接導致了一些社區工作的“名存實亡”，也使得一些社區工作職能停留在文字中，難以實際進行，也使居民與社區難以保持緊密的聯系。

其次，社區居民的日常休閑娛樂場所也較為有限。一些社區并沒有能夠供社區居民娛樂休閑的社區活動室等，休閑鍛煉設施也較為陳舊。據筆者了解，目前烏魯木齊市各多民族社區的資金來源主要是政府資金，幾乎不存在其他形式的收入，因此社區的發展與政府的支持緊密相連，社區的發展受制于政府的關注度。雖然近年來政府逐漸注重社區的發展，但政府能用于社區建設和發展的資金也十分有限，并不能方方面面考慮到社區的建設需要，形成了烏魯木齊市多民族社區基礎設施仍有滯后的困境。

五、社區信息化建設水平仍需提升

隨著社會飛速發展、社區事務的日益繁雜和居民生活水平的提高，網絡發展迅速居民對社區信息化建設的需求日益高漲。社區信息化建設主要指通過信息化手段，建立滿足社區服務需求的網絡體系和綜合管理平臺。社區信息建設是提升社區治理水平、改善社區民生服務的重要手段，目前烏魯木齊市多民族社區網絡信息技術的應用水平有了較大改善，但還需提升。信息化建設工作還存在許多問題，突出體現在基礎管理平臺效率低、信息化應用能力低等方面。一方面，目前烏魯木齊市各區縣的社區信息化建設水平參差不齊，缺少系統化的社區管理和網絡服務平臺。部分地區有相關的網絡軟件，但僅限于社區內部事務管理，難以實現不同社區、不同部門間的信息溝通。大多數社區雖然有一定的網絡信息建設，但仍然處在初級階段，問題很多，操作起來也比較麻煩，效率較低。尤其表現在社區與不同單位和部門進行工作對接過程中，例如類似于出租房屋管理、流動人口管控等方面工作，不僅僅是社區自己內部的工作，同時涉及公安、民政、稅務等多個單位和部門。這些單位和部門在向社區進行信息或工作對接的過程中，出現錄入相關數據時由于軟件不兼容，同樣的數據要進行多次錄入等情況。有時也出現錄入的條目和內容不一致，社區工作人員不得不多次上門登記核實信息，給居民帶來了一定的麻煩，降低了工作的效率和質量。民政局等單位與社區、街道進行信息對接時也基本都是通過騰訊等大眾網絡社交軟件或者郵件等方式發送和接受，較為隨意，保密性較差。另一方面是社區工作人員自身對網絡信息技術應用的能力較弱。尤其是一些學歷層次稍低的社區工作人員，缺少一定的信息技術應用能力，在操作和應用的過程中也會存在一些問題。這些都限制了烏魯木齊多民族社區信息化建設水平的提升。缺少科學、完善的信息技術支撐已經成為烏魯木齊市各個多民族社區治理需要加強的核心內容。綜上所述，城市社區治理水平受多方面因素影響，尤其是類似于烏魯木齊這樣多民族地區的城市社區治理工作具有較多異質性，與一般地區單一民族社區治理相比，有一定復雜性和難度。這些因素對社區治理能力提出了更高的要求。