江蘇省河長制實施方案介評*

河海大學法學院 黃雅屏

水資源至關重要而且不可或缺又無以替代，是人類生活和經濟發展最為需要的自然資源之一①。我省河流密集、水系發達，水資源不但豐富而且孕育了很多非物質文化遺產，水生態、水文化、水環境交織構建了唯美而發達的江蘇。但過去很長一段時間，為了片面的追求經濟效益、追求地區的快速發展，很多河流湖泊的水域被非法占用，水面明顯下降，這樣河流湖泊的調蓄能力就大不如前；為了違規排放污水，有些企業、個人私自架設排污口，飲用水源和水質明顯受到污染，水環境遭到破壞；還有為了謀取經濟利益非法采砂取土，以及違法設障、圍圩，甚至毀壞河床和水利設施等現象，這些對于我省的水安全、水治理、水生態、以及防洪排澇都提出挑戰。

為提升河道管理，促進河流治理體系的完善，更好地為全省的經濟發展保駕護航，更好地給人民群眾提供“水清、岸綠”的生活環境，江蘇率先開始“河長制”這一全新制度的摸索與實踐，通過從上到下，對大大小小的河道設立五級“河長”的創新管理體系—省、市、縣、鎮、村，實現了對區域內河流的“全面無縫覆蓋”，強化了流入所有河流湖泊的水質達標的責任，進一步加強對整個河道的整治和管理，維護河道及其流域的生態健康。“河長制”實際上是江蘇首創且被推廣全國的破解我國河流流域綜合治理難題的制度創新。“河長制”實際也是黨政負責人主導下的流域協同治理制度，其核心在于對黨政責任人的問責追究，具有明顯的問題應對特征。

一、江蘇省河流眾多且多為跨域河流

江蘇是全國唯一擁有“大江、大河、大湖、大海、大運河”的省份，水域面積占16.9%，位列各省之首。同時，江蘇經濟發達，產業集聚，以1%的國土面積創造全國10%的GDP，國土面積GDP密度位列各省之首。因此江蘇較早遇到了水資源短缺、水環境污染、水生態損害等水治理問題。

同時江蘇省內的河流多為跨域河流，例如：沭陽縣的柴米河全長59千米，既貫穿宿遷市，還涉及下游的連云港市。江蘇省是長江下游的平原地區，河道流域都相互連通交錯，我省主要河流可以分為三大流域系統：包括沂河、沭河、新沂河、新沭河的沂沭泗水系；包括淮河、蘇北灌溉總渠、串場河、新通揚運河的淮河下游水系；以及長江和太湖水系。最重要跨域河流長江在我省境內的長度約為418公里，流域面積高達3.9萬平方公里，還有大大小小180多個湖泊集中在太湖流域，跨域河道的代表還有用于調節水量的江南運河貫穿于長江與太湖之間。

江蘇省境內還有眾多跨流域調水主要河道：用于江水北調的不牢河、中運河、里運河；用于江水東引的泰州引江河、泰東河、通榆河；用于引江濟太的望虞河和吳淞江，這些都是跨域重要河流。

而江蘇省實行“河長制”，所管理的范圍恰恰就包含很多跨域河流河道與湖泊。“河長制”本身強調的是屬地責任，行政首長負責制也從實質上強化了區域管理。而跨域河流的綜合治理涉及上下游、左右岸、不同行政區域，如何對跨域河流的河長制的推進現實有效的法制保障，從法律制度層面，確立相應的聯合議事協調機制、信息共享、源頭控制、水陸統籌、聯防聯控等保障和監督舉措，有效避免糾紛的發生，為精準施策提供保障是我省“河長制”實施的難點。

二、江蘇省“河長制”實施方案從水質達標到修復水生態層層遞進

“河長制”為江蘇首創，而且在水污染防治、水資源保護、水環境凈化、水生態修復等方面已經發揮實效。2018年1月，《江蘇省河道管理條例》施行，河長制在江蘇以立法的形式被確認。為進一步加強全省河湖管理與保護，健全河湖管理保護長效機制，根據《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發〈關于全面推行河長制的意見〉的通知》（廳字〔2016〕42號）要求，緊密結合江蘇實際，江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳印發了《關于在江蘇全省全面推行河長制的實施意見》，省政府印發《江蘇省生態河湖行動計劃（2017-2020年）》，省河長制工作領導小組印發《江蘇省河長制工作考核辦法》，省河長制辦公室還配套了《江蘇省河長制湖長制工作2018年度省級考核細則》，各個市縣也出臺一系列《關于全面深化河長制改革的實施方案》，例如蘇州市、無錫市等。

隨著河長制從全面建立到全面見效，河湖面貌明顯改觀，生態系統逐步恢復，為了最終達到“河暢、水清、岸綠、景美”的水生態目標，《關于在全省全面推行河長制的實施意見》提出了五項總體目標，五個主要任務②，五項保障措施③。

《實施意見》緊密結合江蘇實際，突出全覆蓋，注重操作性、可行性，并且對于河湖治理提出了更高的要求④，以長江生態治理為例，江蘇通過河長制大力開展岸線清理整治，落實長江生態環境“共抓大保護、不搞大開發”；江蘇拆除長江沿江生產生活類建筑物124.7萬平方米，岸線利用長度減少60.3千米，復綠573萬平方米。同時，沿江水域實現全面禁止采砂，有效保護了河勢穩定和水生態環境⑤。江豚被稱為“水中大熊貓”⑥，隨著南京長江大保護的展開，南京濱江區域的江豚頻頻現身，大保護成效初步顯現，目前南京大約能觀測到的有50到60多頭江豚，也成為城市一亮麗的自然生態風景線。在地方新聞的視頻中，記者在南京長江大橋下觀測長江江面時，發現遠處橋下一頭頭黑灰色的江豚聚集在一起。在隨后的半小時里，一群一群江豚開始上演沖浪比賽。這是近年來觀察到數量最多的一次。

三、江蘇省“河長制”實施方案尚需“落地”

（一）加強監督，落實責任制

河長制責任體系開創性的以黨政領導負責制為核心，監管不僅是對于破壞河道行為的監管，也是對各級河長的監督考核。

河長制執法監管也是一種水行政執法，行政執法也面臨著如何監督，如何考核的難題。建立監督的長效機制，對水行政執法活動進行全面監督，是河長制法制化框架構建的核心。一是行政機關內部對行政權的監督；二是行政機關外部對行政權的監督，即自律監督和他律監督。尤其是加強內部監督中“總河長”對于跨域河流所涉各相關河長的協調監督，以及外部監督中檢察院提起公益訴訟的相關制度規定，以及公眾參與和信息共享的法律制度研究。

為了進一步強化對于河長的考核，日后考核將借助河長制信息管理系統，采用高科技信息化的方式檢查河長履職情況，更多的引入專業化數據，尤其是跨域河流的斷面數據，更加專業客觀。信息化的引入，不僅增強考核的公平公正，也有助于河長間的數據共享，有利于治水工作⑦。

（二）加強公眾參與，突出全覆蓋

社會公眾是河湖保護的受益者、參與者、推動者。從省市縣鄉村五級河長齊抓共管到多元化設立民間河長，我省不斷創新河湖治理模式，提高公眾參與度，共護水韻美。

全省各級各地將民間河長作為河長體系的必要補充，設立“企業河長”“巾幗河長”“黨員河長”等民間河長，創造便利條件，積極推動民間河長履職⑧。如果可以參考“學習強國”App模式設置河道監管監督相應的公示軟件、提供公益電話，加強宣傳和有獎舉報，河道綜合治理將更加立竿見影。

注釋

①河道既具有防洪、調蓄、排澇、灌溉、供水、航運等多種功能，也是水資源和生態環境的重要載體，對防范自然災害，維護生態平衡、保障經濟社會發展和人民群眾生產生活具有重要作用。

②日前，江蘇省委常委十三次會議審議通過《關于在全省全面推行河長制的實施意見》，要求在全省江河湖庫全面推行河長制，構建責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制。其主要任務包括：(一)明確“河長制”實施范圍，逐級落實“河長”。(二)全面開展河道管理現狀調查，認真制定加強管理和整治方案。全面組織對河湖管理現狀調查，對水域占用、違章建設、行洪障礙、非法采砂取土等狀況、取排水口設置、河體水質、飲用水水源地保護區劃定以及水利工程設施完好情況，逐一登記建檔，并實行年度動態管理。目的是為了科學制定管理和整治方案以及年度計劃，建立檢查與考核機制。(三)加強飲用水源地管理，確保城鄉供水安全。(四)劃定河道管理保護范圍，實行“水面率”檢查考核機制。(五)定期開展巡查，打擊非法涉水行為。

③(一)建立機制，加強協調。(二)強化監督，加強考核。(三)加強宣傳，營造氛圍。(四)落實經費，保障需要。(五)加強領導、扎實推進。

④最早太湖地區的河長制以水質達標為主要目標，2012年起實施的河道管理河長制則主要以保障防洪安全、供水安全、生態安全為重點，本次《實施意見》圍繞保護水資源、防治水污染、治理水環境、修復水生態等重點，突出系統治理、水岸同治、長效管理及功能提升，統籌河湖功能管理、資源保護和生態環境治理，為營造水清岸綠景美的水生態環境提供機制保障。

⑤江蘇省級層面發布全國首個以河長制助力長江禁捕退捕的文件，把落實禁捕退捕、保護水生生物等作為河長履職的重要內容，助力超前完成清船、清網、清江、清湖任務。

⑥江豚是一種小型齒鯨，屬于國家一類保護水生野生動物，長期生活在長江中下游水域。

⑦《實施方案》中強調要強化監督，加強考核。各級“河長制”管理辦公室負責管轄區內河湖整治和管理工作的監督檢查與考核。對不履行或不認真履行職責，整治和管理不力的，要通報批評。對因失職、瀆職導致河湖遭受嚴重破壞、功能衰減、嚴重災害事故的，要依法依紀追究相關人員責任。

⑧我省開展“最美民間河長”“最美基層河長”推選活動；南京市建鄴區設立“家門口河長”“媒體河長”；常州市出臺《民間河長實施意見》；南通市發展一批“老舅媽河長”“銀發河長”；靖江市成立“走河”民間河長公益團。