國家治理現代化視域下的事權和支出責任劃分

商琪

回顧我國改革歷程，不難發現財政改革始終內嵌于中國經濟改革進程中，作為改革的“排頭兵”，不斷進行自我調整，為經濟社會改革和國家治理提供保障和激勵。黨的十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，明確了財政在國家治理中的地位和作用。合理且穩固的政府間財政關系，對實現一個國家的繁榮發展和長治久安具有十分重大的意義。而合理劃分事權和支出責任是建立科學規范政府間財政關系的核心內容，是各級政府有效提供基本公共服務的前提和保障，是推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀需要。為此，以推進國家治理體系和治理能力現代化為價值目標，認真審視我國事權和支出責任劃分改革的現狀，推進事權和支出責任劃分改革，無疑具有重要的理論和實踐意義。

一、文獻綜述

從事權和支出責任劃分的重要性來看。劉曄（2017）認為，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，其對國家治理體系和治理能力的作用是通過各級政府的事權來體現的，事權則是通過各級政府的支出責任來履行的，而各級政府的財權和財力從根本上看是為政府履行事權和承擔支出責任服務的。因此，科學合理地劃分中央和地方政府間事權并構建“事權和支出責任相適應的制度”是全面深化財政體制改革、實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎性環節。李齊云（2013）認為，完善事權和支出責任相適應的制度是整個財政體制協調運轉的基礎環節，多級政府體系下，只有明確事權和支出責任，才能劃分財政收入，再通過轉移支付等手段調節上下級的財力余缺，補足地方政府履行支出責任存在的財力缺口。傅光明（2019）認為，合理劃分中央與地方財政事權和支出責任是政府有效提供基本公共服務的前提和保障，是建立現代財政制度的重要內容，是推動國家治理體系和治理能力現代化的客觀需要。

事權和支出責任劃分的理論基礎基本可以歸結為財政分權理論。財政分權理論集中探討了中央和地方財政關系問題，最初主要為了解釋地方政府存在的合理性和必要性，認為將資源配置類事權委派給地方政府，地方政府會在獲取更多財政收入的激勵下，開展財政競爭，從而更關注轄區居民的真實偏好。Tiebout（1956）提出“以足投票”理論，認為在人口自由流動的前提下，每個地區提供的公共物品和征稅方式有差異，居民可通過選擇居住地的方式表露自己的偏好，得到使自身效用最大化的公共物品。Stigler（1957）發展出最優分權模式菜單理論，認為地方政府更能了解居民效用，組織公共服務的投票表決事項成本更低。Oates（1972）提出財政分權定理，認為讓地方政府將一個帕累托有效的產出量提供給它們各自的選民，總是要比由中央政府向全體選民提供特定并且一致的產出量有效得多。Tresch（1981）提出“偏好誤識論 ”，認為由于信息不完全，中央政府在提供公共產品過程中存在著失誤的可能性，易造成對公共產品的過量提供或提供不足，而由地方政府來提供公共產品，社會福利才有可能達到最大化。

針對政府間財政事權與支出責任的劃分原則及方式方法。Bastable（1892）在 19 世紀末提出了受益、行動、技術三個原則。結合中國的實際情況，樓繼偉（2013）總結了外部性、信息處理復雜性和激勵相容三個劃分原則，并提出了事權劃分的重點：一是適度加強中央事權。將國防、外交、國家安全等關系全國政令統一、維護統一市場、促進區域協調、確保國家各領域安全的重大事務集中到中央，減少委托事務，以加強國家的統一管理，提高全國的公共服務能力和水平。二是明確中央與地方共同事務。將具有地域管理信息優勢但對其他區域影響較大的公共產品和服務，作為中央與地方共同事權。三是明確區域性公共服務為地方事權。將地域信息強，外部性弱并主要與當地居民有關的事務放給地方，調動地方政府的積極性。賈康（2014）認為完善政府間事權和支出責任，要從政府間收入劃分調整入手，并提出中央、省和市縣三級政府收入劃分應遵循的三個原則：一是以效率、公平、征管便利和收入充足為原則；二是要盡量減少共享稅，切實增加各層級的專享收入規模；三是要擴大直接稅和地方稅。劉尚希（2013）認為，要建立事權與支出責任相適應的制度，一個重要前提就是明確事權。明確事權是深化分稅制改革中制度設計和全程優化的始發環節。在界定事權和支出責任后，需要有相應的財力保障，具體操作辦法是財力向地方傾斜，多分給地方一些或者是增加中央支出，適當上劃部分地方事權。

針對省以下事權和支出責任劃分。山東深化財稅改革課題組（2015）認為，建立事權和支出責任相適應的制度，重點要從合理劃分政府間的事權和支出責任、進一步理順政府間的收入以及完善轉移支付制度等方面入手，推進相關改革。安徽省財政科學研究所課題組（2018）認為，省以下財政事權和支出責任劃分不僅是政府間權責配置問題，還是行政管理體制改革的內容，涉及政府與相關部門職能調整，事關全局，需要整體實施與重點推進相結合。

二、改革開放以來事權和支出責任劃分的演進與評析

（一）我國事權和支出責任劃分演進與評析

自1978年改革開放，為發揮地方政府在我國經濟建設中的作用，中央政府逐步展開了央地分權改革。1980-1993年我國逐步展開了財政包干制改革，推行包干制大致經歷了三個階段：分別是1980-1984年的“劃分收支、分級包干、一定五年不變”體制，1985-1987年的“劃分稅種、核定收支、分級包干、一定五年不變”體制和從1988年開始推行的“大包干”體制。包干體制的三個階段雖然體制內容有所變化和調整，但其基本思想是相同的，就是地方政府收支緊密掛鉤，多收可以多支，少收必須少支，自求平衡。地方政府在自己的收入范圍內可以自主安排支出，鼓勵了地方之間的經濟競賽和發展競爭，調動了地方政府發展當地經濟的積極性和創造性。但也帶來了經濟社會發展中的一些負面效應，突出表現為中央政府宏觀調控能力的趨弱和地方政府的惡性競爭。但總體來說，包干制改革主要著眼于收入劃分改革，在事權劃分上并未有太多安排。

1993年，黨的十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制的若干問題的決定》提出“把現行地方財政包干制改為在合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制”，分稅制改革被提上了議事日程。1994年施行的《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》明確了分稅制改革的原則和主要內容是：“按照中央與地方政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出范圍；根據事權與財權相結合原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央與地方兩套稅務機構分別征管；科學核定地方收支數額，逐步實行比較規范的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度；建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束。”并明確“中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業發展支出……地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需支出”。1994年的分稅制改革使中央與地方之間事權和支出責任進一步制度化、規范化與程序化，基本奠定了中央與地方事權和支出責任劃分的基本格局。但受當時以及實施過程中一些客觀條件的制約，分稅制也出現了一些問題，例如，中央財政收入大幅度增加，地方財政收入增速相對縮小，但同時，地方政府所承擔的地方性公共事務不僅沒有減少反而有所增加。事權和支出責任之間的不匹配，使地方政府職能出現偏差，過多插手本應由市場來主導的地方經濟發展，導致了政府職能行使的“越位”與“缺位”現象。

2013年，黨的十八屆三中全會通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，同時將“建立事權和支出責任相適應的制度”“改進預算管理制度”“完善稅收制度”列為深化財稅體制改革的三大任務。黨的十八屆四中全會提出“推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度”。黨的十八屆五中全會提出“建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任”。黨的十九大提出“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”。黨的十九屆四中全會提出“優化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度”。2016年8月，國務院印發《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號），明確了財政事權和支出責任劃分改革的具體任務、時間表和路線圖。隨后，自2018年1月起，國務院辦公廳相繼發布基本公共服務、醫療衛生、科技、教育、交通運輸、生態環境、文化、自然資源、應急救援領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案，各省也相繼出臺省與市縣財政事權和支出責任劃分改革方案，財政事權和支出責任劃分改革穩步推進（見表1）。

表1 黨的十八大以來關于中央與地方事權和支出責任劃分改革的文件

（二）山東省以下財政事權和支出責任劃分改革情況

從歷史演變來看，1994年的分稅制改革主要是側重收入的劃分，事權劃分上只做了原則性的規定，山東省以下事權和支出責任劃分也不夠清晰。橫向看，各部門都掌管一些專項資金，導致專項資金名目繁多，資金分配小、散、亂和支持對象交叉重疊，使事權變得異常復雜。縱向看，中央與省、省以下諸多事權劃分不清晰，一些應由上級政府負責、外溢性較強的事務，如跨流域的大江大河治理等，基層財政仍然承擔不少支出，而一些諸如農村改水改廁、村容村貌等適宜地方承擔的事務，中央和省沒有完全放下去。職權不清、責任不明，影響了財政體制的運行效率。

2014年，山東省委、省政府出臺《關于深化財稅體制改革的意見》，明確提出要深化省以下財政體制改革，建立責權對等、事權和支出責任相適應的制度。2017年，山東省政府發布《關于推進省以下財政事權和支出責任劃分改革的意見》（魯政發〔2017〕3號），對推進山東省以下財政事權和支出責任劃分改革做出總體部署。在中央與地方財政事權劃分總體框架內，結合山東實際進行創新完善，從大的方面初步形成了省以下財政事權劃分的基本框架，為下一步深入推進各領域財政事權和支出責任劃分指明了方向、奠定了基礎。2019年1月1日，山東省政府發布《關于深化省以下財政管理體制改革的實施意見》（魯政發〔2019〕2號），明確了深化省以下財政管理體制改革的指導思想、基本原則和主要措施，為推進山東省以下財政事權和支出責任劃分進一步鋪平了道路，特別是把“深化基本公共服務領域省與市縣共同財政事權和支出責任劃分改革”作為其中一部分，為后續推動分領域財政事權和支出責任劃分改革發揮引領和支撐作用。2019年，山東相繼發布醫療衛生、科技、教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案。

表2 黨的十八大以來山東省與市縣事權和支出責任劃分改革的文件

三、當前我國事權和支出責任劃分存在的問題

盡管近年來事權和支出責任劃分改革取得了積極進展，但受傳統體制慣性等多方面因素影響，仍存在一些問題。

第一，政府事權劃分仍不明晰。事權劃分是實現治理現代化的基礎，也是理順政府間關系、界定財力分配和支出責任的基礎。從黨的十八屆三中、四中、五中全會和黨的十九大以及黨的十九屆四中全會報告來看，多采用“事權和支出責任劃分”或“政府間事權和支出責任劃分”的表述。但在事權和支出責任劃分改革實際推動中，采用了以“財政事權”作為突破口的做法，雖然降低了難度，但仍不能從根本上解決政府事權劃分不明晰的情況。政府事權劃分不明晰，一方面表現在政府的同一層級之內事權劃分不清晰，多個職能部門共同承擔某一項事權是常見的狀態；另一方面表現在不同層級政府間事權劃分不明晰，地方各級政府的職能設置和中央政府大同小異，各個層級的政府之間往往只是簡單地按政府的權力半徑劃分事權，再按比例分配支出責任，且各級政府間存在較多共同事權。這樣劃分，容易導致“九龍治水”的局面，本來應該“人人有責”的復雜事權反而變得“無人負責”。

第二，地方自有財力保障不足。1994年分稅制改革后，我國的稅制改革一直沒有停歇，如2002年，所得稅由地方稅種改為中央地方五五分成，2003年改為中央地方六四分成；營改增后，地方失去營業稅這一主體稅種，改為增值稅中央地方五五分成。分稅制改革在實際工作中呈現出財權逐漸向上集中，事權和支出責任的重心出現逐漸下移的趨勢。《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號）中提出要完善中央與地方支出責任劃分，中央的財政事權由中央承擔支出責任，地方的財政事權由地方承擔支出責任。“屬于地方的財政事權原則上由地方通過自有財力安排，對地方政府履行財政事權、落實支出責任存在的收支缺口，除部分資本性支出通過依法發行政府性債券等方式安排外，主要通過上級政府給予的一般性轉移支付彌補”。從實際工作中看，由于大量事權的最終落實仍在基層，在財力有限的情況下，基層財政錢少事多的情況沒有得到改善。同時，大量的共同事權也在一定程度上加大了基層財政對轉移支付的依賴性，對轉移支付制度也提出了更高的要求。

第三，事權和支出責任劃分法制性、穩定性不足。目前，我國各級政府事權和支出責任劃分主要依賴針對具體問題的文件作指引，無論是中央與地方政府的法律地位、職責權限，還是中央與地方政府關系的縱向與橫向關系類型及其協調方式等，都還沒有成熟的法律及行政法規加以規范。缺乏明確的法律依據使事權的履行和支出責任的落實增加了制度成本，也容易導致執行過程的無謂損失和低效率。從實際工作中看，由于改革方案存在著不穩定性，一旦中央和省級政府事權和支出責任的劃分發生變化，省級和市縣級政府的事權和支出責任劃分必然會相應地改變。而這種不穩定性有兩個可能的弊端，一是， 改革方案的變動可能產生與現行的法律法規的沖突，二是，改革方案的變動意味著各個部門之間利益的重新協調，如上級政府轉移支付的變動對某一些財力薄弱的市縣級政府而言無異于傷筋動骨，從而利益相關的政府部門將會成為進一步改革的阻礙，不利于優化政府間支出責任的劃分。

第四，省以下財政事權和財權劃分改革進展滯后。目前，中央與地方財政事權和支出責任劃分已在基本公共服務、醫療衛生、科技、教育、交通運輸、生態環境、文化、自然資源、應急救援9個領域出臺了劃分改革方案，但是省以下事權和支出責任劃分仍進展緩慢。截至2020年10月底，相對較快的廣東省、吉林省、山西省、湖南省、云南省、福建省出臺了基本公共服務、醫療衛生、科技、教育、交通運輸五個領域省與市縣財政事權和支出責任劃分改革方案，甘肅省出臺基本公共服務、醫療衛生、科技、教育、交通運輸、生態環境六個領域省與市縣財政事權和支出責任劃分改革方案，進展也有滯后。

四、關于事權和支出責任劃分的進一步思考

習近平總書記指出：“推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，善于運用制度和法律治理國家。”①中共中央宣傳部：《習近平總書記系列重要講話讀本》，學習出版社、人民出版社2016年版。全面深化改革時期，事權和支出責任劃分改革是建立科學規范政府間財政關系的核心內容，無疑應以推進國家治理體系與治理能力現代化作為價值指引，在立足實際的基礎上做出新的思考與調整，使制度更加科學、完善。

第一，進一步完善政府事權劃分。沒有明確界定的事權，也就難以實現事權與支出責任的相匹配，而事權的確定涉及政府職能的界定，不僅僅是一個與財政有關的問題，因此需要進一步從財政事權劃分拓展到政府間事權劃分。目前來看，要徹底地劃分政府事權有一定難度：一是由于事權劃分涉及政府內部的改革和權力的重新配置，改革具有相對的復雜性與困難性；二是由于我國市場、社會與政府職能邊界還不明確，政府職能本身還處在動態變化之中，這必然使得政府事權明確界定更為困難；三是事權劃分本身的復雜性，不僅與歷史傳統、改革路徑、國家政體等諸多因素密切相關，而且許多事權本身難以清晰界定其受益范圍及權利歸屬，需要在實踐中作長期的探索。因此，目前一是可以先加強財政事權劃分與其他改革的協調聯動，如社會保障、醫療衛生、教育文化、環境保護等，通過相關領域改革為財政事權和支出責任劃分改革加力，同時將財政事權和支出責任劃分改革落實到相關改革領域中，形成良性互動、協同推進。二是可以借鑒專家學者的建議，以保證事權的穩定性的辦法推動，即事權一旦確定，任何一方想改變事權，都必須有相應的財權和財力轉移作為前提。也就是說，事權的變更必須是可以量化為具體支出數量的，以便于財權和財力的調整（楊志勇，2015）。

第二，進一步加強對地方財力的保障。地方政府要貫徹落實好中央重大決策，必須有財力支撐。營改增后，地方政府失去了主體稅種，分稅制由“分稅”走向“分成”的現象也更加明顯。而如果地方沒有主體稅種，主要靠轉移支付來保障財力，那么地方政府可能會對中央產生明顯的依賴性，進而影響地方的積極性、主動性。因此，一是要進一步健全地方稅體系，完善增值稅、消費稅、所得稅、房地產稅等相關稅制的改革和稅收立法，考慮稅種屬性，培育地方稅源，調動地方積極性，逐步建立規范、穩定、可持續的地方稅體系。二是完善轉移支付制度。從目前來看，地方政府錢少事多的情況仍然存在，從已出臺的事權和支出責任劃分方案來看，大量共同事權也對應著大量的轉移支付，因此進一步完善轉移支付制度是現實需要。針對現行地方基層財政困難的實際，結合轉移支付方式的不同特性，應繼續采取“壓專項、擴一般”的改革措施，持續擴大一般性轉移支付的規模，增強基層政府資金分配自主權，避免條塊分割，各自為政，把財政資金用在刀刃上。

第三，加快推進法治化建設。法律具有穩定性、指導性和可預期性，政府間事權劃分的法治化是一種發展趨勢。黨的十八屆四中全會明確提出，“推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度”。這就意味著政府間事權和支出責任的劃分應通過法律明確，相應的財權、財力劃分也應通過法律來保障。《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號）也提出要“堅持法治化規范化道路。要將中央與地方財政事權和支出責任劃分基本規范以法律和行政法規的形式規定，將地方各級政府間的財政事權和支出責任劃分相關制度以地方性法規、政府規章的形式規定，逐步實現政府間財政事權和支出責任劃分法治化、規范化，讓行政權力在法律和制度的框架內運行，加快推進依法治國、依法行政”。因此，下一步應及時總結改革成果，梳理需要上升為法律法規的內容，適時制定修訂相關法律、行政法規，研究起草政府間財政關系法，推動形成保障財政事權和支出責任劃分科學合理的法律體系。以法律法規的權威性保證政府間事權和支出責任劃分的穩定性和約束力。

第四，加快推進省以下財政事權和支出責任劃分。在已出臺的中央和地方財政事權和支出責任劃分改革的領域，省級政府應參照中央做法，結合當地實際，加快省以下財政事權和支出責任劃分改革進度。在改革中，堅持體現基本公共服務受益范圍，兼顧政府職能和行政效率，實現權、責、利相統一，激勵基層政府主動作為等原則，將部分適宜由更高一級政府承擔的基本公共服務職能上移，明確省級政府在保持區域內經濟社會穩定、促進經濟協調發展、推進區域內基本公共服務均等化等方面的職責。將有關居民生活、社會治安、城鄉建設、公共設施管理等適宜由基層政府發揮信息、管理優勢的基本公共服務職能下移，強化基層政府貫徹執行國家政策和上級政府政策的責任。