我國現代預算制度建設的目標和路徑研究

袁寧

黨的十八屆三中全會明確提出財政是國家治理的基礎和重要支柱，而預算制度是財政制度的核心，黨的十九大報告中再次強調要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度”，預算制度的重要性可見一斑。在此背景下需要搞清楚，到底什么是現代預算制度？我國現代預算制度建設存在哪些問題？該如何建設現代預算制度？本文試圖對這些問題作出回答，研究結構如下：第一部分為文獻綜述，梳理已有研究取得的成果，分析存在的不足；第二部分對現代預算制度從歷史變遷的角度進行描述，探尋其內涵和功能；第三部分闡明我國現代預算制度的現狀和問題；第四部分研究現代預算制度的建設目標和路徑；第五部分為全文結語。

一、文獻綜述

通過文獻檢索可知，我國學者關于現代預算制度的研究成果主要集中在以下幾個方面：

一是關于現代預算制度的概念。美國學者弗里德里克·可萊文德在《美國預算觀念的進化》中就闡述了現代意義的預算需要滿足的七個條件①Frederick A. Cleveland，“Evolution of the Budget Idea in the United States”，Annals of the American Academy of Political and Social Science，No.62，1995.載于王紹光著《美國進步時代的啟示》，中國財政經濟出版社2002年版。。相比而言，我國學者對現代預算制度的研究起步比較晚，對現代預算制度這一概念的認識也是逐步深入的。董繼華和應亞珍（1998）提出了對現代預算制度的看法，并指出了現代預算制度的目標和特征②他們指出現代預算制度是適應現代社會經濟發展的要求，為滿足國家預算運行規范化的要求而建立起來的，該制度的三個目標分別是保證社會總供求平衡、社會經濟的穩定增長與均衡、縮小和消除地區發展的不平衡；五個基本特征分別是充分體現政府意圖、內容與范圍的廣泛、向復式預算的方向發展、增強透明度及建立激勵機制、不斷加強預算法制建設。。胡克剛（2002）通過考察美國現代預算制度的內涵，認為現代預算制度是一種對政府和官員“非暴力的制度控制方法”。王紹光（2007）認為只有擁有現代預算制度的國家，才能稱為“預算國家”，現代預算是代議機構對政府行政機關實行約束的手段，他對現代預算的概念和特征做了精確地刻畫。郭劍鳴和周佳（2013）在研究中指出現代預算的目的是控制和約束政府的花錢行為，本質是對政府行為的財政基礎進行合法化、合理化規約。曹堂哲（2016）指出現代預算是一個歷史發展的概念，伴隨著世界現代化進程中逐步確立和完善，包括預算權力、預算過程、預算模式和預算機構四個方面。

二是關于現代預算制度的特征。王紹光和馬駿（2008）通過研究預算制度的變遷，認為現代預算制度的兩個重要的目標是理性和負責，兩個基本特征是財政集中和預算監督。陳工（2013）指出完善我國現代政府預算制度應以強調約束控制行政權力和提高資金使用效率為目標。馬蔡琛（2014）通過考察近百年來預算的演化歷史，指出現代預算制度呈現從“控制取向”走向“績效導向”、從合規控制轉向公民參與、從年度預算拓展為中期財政規劃等演化特征。王銀梅和張亞瓊（2014）指出現代預算制度是在民主政治制度和市場經濟體制中孕育、產生和發展的，其基本特征是法治性、政治性、公共性和民主性。馬海濤和肖鵬（2015）認為現代預算制度具有全面規范、公開透明、法治問責、績效控制特征。余紅艷和儲德銀（2015）認為現代預算制度的基本特征是全面性、規范性、績效性、可持續性、公開透明性和法律性。李成威（2016）認為現代預算制度的基本特征是完整、透明、規范和高效，現代預算制度的邏輯起點是績效，歸屬是民生。胡明（2016）指出現代預算的內在品性包括公共性、民主性、規范性三個維度。張學功和崔潮（2017）研究了政府預算制度現代化的脈絡，認為其具有技術工具性、完整統一性、法治監督性的趨勢特征。

三是關于現代預算制度的國家治理問題。鄧研華（2015）認為只有建立現代公共預算制度，才能實現國家治理體系與治理能力的現代化。張玲和凌嵐（2015）從現代預算公開制度改革的視角研究了其與國家治理的關系問題。李燕和王曉（2016）認為政府預算與國家治理存在著內在的互動關系。胡明（2016）認為現代預算是推進國家治理現代化的制度載體。蔣悟真和郭創拓（2017）指出現代預算制度是國家治理的基石，現代預算的規范性、民主性與績效性是推進預算治理現代化建設的重要動力。何文盛和蔡澤山（2018）認為現代預算制度是現代國家治理的一個有效工具，它在財政汲取方式、制度結構和制度安排等方面決定了國家治理的形態和能力，預算過程直接體現了國家治理的實現過程。曹堂哲（2016）從整體共生性、具體相關性和制度同構性三個層次論述了現代預算與現代國家治理的關系。

四是關于現代預算制度建設的路徑問題。施正文（2014）通過研究新預算法與建立現代預算制度的關系，從法學視角提出了我國完善預算制度的建議。趙云旗（2016）從我國近代預算制度的演進角度來研究如何實現我國預算制度的現代化。朱殿驊和伍學進（2017）提出了國家治理現代化目標下的公共預算制度的建設路徑。事實上，許多學者都指出了現代預算制度改革和完善的路徑和政策建議（馬海濤和肖鵬，2015；余紅艷和儲德銀，2015；李燕和王曉，2016；鄧力平，2014；段炳德，2015；李紅霞和陳曉秋，2015；池國華和陳漢文，2017）。盡管不同學者的研究視角、出發點有差異，但所提出的建設路徑具有相似性，主要集中在完善預算體系、實行預算績效管理和中期財政規劃、加強法制約束、規范透明等方面。

總的來看，我國學者對現代預算制度的研究取得了較為豐富的研究成果，但是還存在一定的不足：（1）概念界定比較混亂，對其認識存在一定局限性。正如馬蔡琛（2014）所指出的“何謂現代預算或現代財政制度，目前還未有明晰的界定”，學者們對現代預算制度的認識存在差異。一些學者只強調其技術性而忽略其政治性，強調理性化而忽略了影響預算制度的環境因素，事實上，預算是一個充滿著利益相關者不斷討價還價的博弈過程。甚至有個別學者簡單地認為現代預算就是產出預算，實際上，現代預算是一個多層次的、廣義的概念。（2）建設路徑研究不深入。多數研究只是擺出對策或建設目標，缺少全面性的研究，沒有闡明具體路徑之間的邏輯關系、層次等問題。因此，需要繼續深入研究，以彌補不足。

二、現代預算制度的演變和功能

（一）現代預算制度的演變和啟示：以英國和美國為例

預算制度起源于英國，預算制度的形成是一個代表各階層民眾利益的議會與封建國王（政府）之間關于經濟權益斗爭的過程，也是英國議會制度產生和逐步完善的過程。早在1215年，為了限制國王肆意增加稅賦的行為，以貴族為首的代表們（議會的雛形）逼迫國王簽署了著名的《大憲章》，確立了“非贊成不納稅”的稅收基本原則，約定國王不能隨意開征新稅或增加稅負，這是對國王的課稅權進行一定的限制。但是國王很快就否定了《大憲章》。歷史上，議會和國王關于征稅權的斗爭一直持續著。14世紀到15世紀，英國新興資產階級力量逐步壯大，他們充分利用議會同封建統治者展開財政權的爭奪。他們通過議會審查國家的財政收支，并要求政府各項財政收支必須事先做計劃，經議會審查批準后方可執行，財力的動用要受議會的監督，從而限制了封建君主的財政權，形成了政府預算的雛形。1640年資產階級革命后，議會已完全控制了財政權。1680年議會通過決議又進一步限制了國王的借債權，確保國王借款處于議會的完全控制之下。1689年頒布的《權利法案》明確了議會在立法、財政、稅收和軍事方面的權力不受國王的限制，政府財政管理受議會監督、對議會負責，初步確立了政府預算的原則和步驟，英國政府預算制度基本形成。1789年議會通過的《聯合王國總基金法案》要求把所有的財政收入統一在一個文件中，至此有了正式的預算文件。1832年英國議會通過一項法律，規定財政大臣每年必須向議會提交“財政收支計劃書”，對國家所需的收入和支出事先進行估算，該計劃由議會予以審核批準后方可施行，從而確立了按年度編制和批準預算的制度，這才形成嚴格意義上的預算制度。就議會對于財政支出的控制而言，最初主要集中在軍事支出上，后來擴展到民用支出上，直到1847年，民用支出預算才完全納入議會的控制。在此過程中，下議院（即平民院）逐步加強了對政府預算權的控制權。可見，預算制度的產生是政治斗爭的結果，是納稅人維護自身權益的過程，是立法機關約束政府的過程。

隨著世界政治經濟格局的變遷，美國逐漸成為西方政府預算制度改革的主要推動者。縱觀美國聯邦政府現代預算制度史，它是在政府與國會爭奪預算權的過程中逐步建立起來的。最初美國憲法將征稅權和借款權賦予國會，要求支出必須經國會批準后才可從財政部支出，國會完全主導著預算過程。這一時期，政府各部門的首長直接向國會的對應委員會提出預算申請，財政部長也僅起到將各部門預算匯總起來報給國會的作用，本身不能做任何更改，總統不參與整個預算過程。1861年美國南北戰爭爆發，程序復雜、耗時較長的國會預算審批不能適應戰時資金調度的需要，掀起了總統應有一定預算權力的呼聲。但這一時期“還沒有現代意義上的預算”①王紹光：《美國“進步時代”的啟示》，《讀書》2001年第8期。，一級政府沒有統一而詳盡的預算，每個政府部門都在為本部門爭取資金，自己掌握開支。所謂的預算表現為雜亂無章的事后報銷而非事前的控制，民眾和國會無法進行有效監督，導致貪污腐敗橫行，政治混亂，政府行政效率低下。1921年國會通過了《預算與會計法案》，這標志著美國現代預算制度的建立，同時也加強了總統的預算主導權。該法案授權總統成立預算管理局來統一預算的編制和控制權，以發揮行政的主動性，而國會在交出預算編制權的同時，解除了政府的審計權，在國會下設立審計總署，加強國會對預算的審計監督以提高預算的質量。1950年《預算和審計程序法》進一步強化了總統對預算的控制，明確授權總統控制“預算文件的形式和細節”。但是國會始終沒有放棄爭奪預算權。1974年，美國參議院、眾議院分別設置下屬的預算委員會，形成與行政部門預算職能相近的機構設置，使國會在預算上擁有與總統對等的權力，又通過《國會預算和扣押法案》來加強國會對預算權的立法。1985年又通過《預算平衡法案》確立了一系列逐步縮減的年度赤字目標，限制總統的支出權，削弱總統對預算權的作用。在此過程中，隨著凱恩斯思想大行其道，政府規模越來越大，導致政府面臨巨大的財政壓力，迫使其不斷探索政府預算制度的改革，以期提高公共資源的配置效率，集中體現在上個世紀中后期的一系列改革，如績效預算、項目規劃預算、零基預算、產出預算以及新績效預算。

通過分析預算制度的演變可以得到以下幾點啟示：

其一，預算制度是不斷發展演化的，絕非是一種固定而具體的模式。“政府預算是一個歷史現象，與特定的時間和地點相聯系，而不是某種一成不變的制度”。②Caiden N.，“A New perspective On Budgetary Reform”，Australia Journal of Public Administration，Vol.48，No.1，2010.不同國家的不同歷史時期，受各國歷史、政治、文化、經濟等因素的影響，預算制度存在明顯差異。因此，我國也要結合當前國情來建設現代預算制度。

其二，預算制度的形成和發展是立法機關和政府雙方合作博弈的過程，預算制度能夠得以發展不僅是加強立法機關外部控制的結果，也是政府發揮主動性的結果，如前述零基預算、績效預算等預算制度的改革與創新都是政府主導的。

其三，現代預算制度是與國家制度一起成長的，已經成為現代國家的一項國家基本制度。現代預算制度在現代國家中扮演著重要角色，它聯系著公民、社會、政府和立法機關，是調節各利益主體的重要手段。

（二）現代預算制度的內涵

現代預算制度是現代國家產生過程中逐步形成的圍繞如何取得財政收入、如何安排財政支出、如何提高財政資金使用效率而進行的一系列經濟制度安排。該制度的主要內容是政府機關要提前編制一定時期的財政收支計劃，該計劃必須經由立法機關審查，經批準后方可施行。現代預算制度要求政府所編制的預算案必須符合全面性和規范性要求，并要向社會及時公開，接受立法機關和社會民眾對預算案的執行和效果情況的監督和問責。因此，現代預算制度包括以下幾層涵義：

第一，現代預算制度是關于公共資源如何分配的制度，是對政府公共權力的有效約束，其核心是提高公共資源的使用效率，規避公共財政風險。財政收入和財政支出都是國家的公共資源，而且公共資源的規模越來越大。需要一系列制度安排公共資源，其中預算制度最為重要，成為納稅人委托立法機關監督政府的有效工具。

第二，現代預算制度已經突破傳統控制的理念走向績效與問責，開始注重發揮政府行政的主動性。現代預算所面臨的約束和問題與傳統預算大為不同，表現為更加復雜多變，因此，僅僅通過外部的控制是不夠的，還必須激勵行政部門的內部主動性，同時加強監督和問責，開展績效預算已經成為越來越多國家的選擇。

第三，現代預算制度具有公共性、民主性、法治性、完整性、公開透明性等特征。其中，公共性是基礎和核心，是現代預算制度的突出特征。按照委托代理理論，政府是代理人，預算分配要滿足公共需要，預算執行要受到立法機關和公眾的監督。現代預算制度的產生從一開始就與民主性緊密聯系在一起。法治性是保障預算公共性的必要工具和手段，預算可視同政府與社會公眾的契約，而法律是最為正式和最有約束力的契約。完整性和公開透明性是對政府代理行為進行監督和問責的必然要求，如果政府所提交的預算案是不完整的、不公開的，就會有一部分公共資源脫離立法和公眾的監督，這是與公共性原則相抵觸的。

第四，現代預算制度是保障現代預算得以運行的一系列相關制度安排，是廣義的和動態的。從過程來看，包括預算的編制、審批、執行與調整、監督與審計、公開與問責等核心制度規定；從內容來看，預算制度還包括預算會計制度、國庫制度、政府財務報告制度等運行保障制度，以及相關機構的設置制度，如預算委員會、審計機構的設置；從形式上看，現代預算制度不僅包括正式的法律規定，還包括相關議案、文件規定。

（三）現代預算制度的功能

隨著預算制度的演進，它在現代國家制度中扮演著重要角色，其功能越來越多樣化，主要表現在以下幾個方面：

一是約束和控制功能。現代預算制度能夠制約和控制政府行政權力的擴張，是“將權力關進制度的牢籠”的重要載體。現代預算制度形成的標志是由立法機關審批政府預算，其實質是對政府財政活動的一種法定授權，政府的財政收支只有在授權范圍內才合法、有效。通過預算制度，社會公眾能夠通過立法機關對政府財政活動進行有效的控制和約束。

二是計劃和預測功能。眾所周知，“凡事預則立不預則廢”，對于整個國家的運行，上至國計，下到民生，財政活動的內容無所不包，因此，必須提前做好計劃，這是國家和社會穩定有序運行的根本要求。政府預算簡單來說就是政府關于一定時期的財政收支計劃安排。這一安排是建立在對今后一段時間政治、經濟、社會形勢的預測基礎之上的，可以保障有計劃地籌集或分配財政資金，提前規避財政風險。

三是反映功能。政府預算能夠把“看不見”的政府轉變成“看得見”的政府，通過政府預算能夠反映政府活動的范圍、方向、重點以及政府各部門的職能履行情況，反映國家經濟和社會發展各方面的活動和存在的問題。

四是治理功能。預算制度天然地和國家治理緊密相連，是推進國家治理現代化的制度載體。現代預算制度是現代國家治理的有效工具。美國預算專家希克（Schick）說：“毫不夸張地說，一個國家的治理能力在很大程度上取決于它的預算能力”。①Schick A.，“The Capacity to Budget”. Washington，DC.: Urban Institution Press，1990.由于現代預算制度聯系著政府、立法機關、納稅人并調節著其間的經濟利益關系，在國家治理體系中扮演著越來越重要的角色，因此，它已經成長為國家治理的重要制度載體與支撐平臺。預算的治理功能是預算制度走向成熟的標志，因此，可以認為治理功能是現代預算制度的靈魂。

三、我國現代預算制度的現狀和問題

現代預算制度對于國家能力來說非常重要，應該加強建設。根據前文的分析可知，完善我國現代預算制度要結合我國的國情，不能簡單照搬其他國家的經驗，首先需要搞清楚我國預算制度的現狀和問題。

學者們普遍認為我國自1999年啟動以部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線管理等為主要內容的政府預算改革以來，才初步建立起了現代預算制度①個別學者有不同看法，如朱殿驊和伍學進（2017）認為1951年《預算決算暫行條例》的發布標志著我國現代預算制度的建立。。正如馬駿（2005）所言，“中國仍然處在建立現代公共預算體制的早期”。陳工（2013）也指出“權力約束不足和績效低下的‘預算時代’初級階段是我國政府預算制度目前所處的位置”。總體來看，我國現代預算制度的基本框架已經搭建起來，預算改革取得了一定的成果，但是仍存在一定的問題，集中體現在以下方面：

一是預算體系不完善。預算體系應該體現預算的完整性，不僅要包括所有財政活動和準財政活動，還要揭示既有財政活動對未來財政可持續性的影響，并揭示潛在的風險。然而，我國現行預算體系還不完善。首先，雖然新預算法規定所有政府收支納入預算管理并提交到全國人大審議接受人大審查監督，但我國目前還有一些政府隱性負債、稅式支出和準財政活動還沒有納入進來，這影響到預算的完整性。其次，現行預算體系中的四本預算只有一般公共預算的相關制度比較完整、規范，其他三本預算即政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算則不太完善。再次，四本預算之間的銜接關系比較模糊。盡管新《預算法》對四本預算的銜接做出了基本的規定，但是在具體操作層面還有空白。最后，預算體系中幾乎沒有涉及對未來財政可持續性影響的分析，缺少必要的風險提示。

二是預算權配置不合理。預算是調節政府和納稅人之間經濟利益關系的契約，在現代國家中扮演著重要角色，聯系著公民、社會、政府和立法機關，是調節各利益主體的重要手段，應該建立起相互制衡的關系。在我國預算權力的配置中，一方面，人大作為國家權力機關的預算權較弱，人大與政府之間沒有形成相互制衡的預算權控制格局。另一方面，公民對預算的知情權是憲法對公民權利的基本承諾，也是保障公民預算監督權的前提，我國預算透明度較低，公眾的知情權有待進一步提升。

三是預算法制不健全。預算法制建設是實現對預算有效監督和控制的重要手段，是預算規范化的必然要求。雖然經過多年的努力，預算的法制建設取得了一定的成效，但是仍然無法滿足“預算法定”原則的需要。在政府收入方面，主要體現在稅收、非稅收入及與其相關的稅收優惠政策的立法工作滯后；在支出方面，主要體現在一些專門法中要求預算支出與GDP掛鉤從而破壞了預算的獨立性、完整性；在預算制度運行環境方面，缺乏規范利益相關方責權利關系的法律；在預算改革方面，預算立法滿足不了預算改革的需要，如在當前推行預算績效管理的背景下，我國尚缺少相應的法律支持。

四是預算缺乏績效和問責。注重績效是現代預算制度演化的一個重要方向，這要求預算資金的分配和使用要以其績效來衡量。這是為調動行政部門的主動性而賦予其在預算總規模內一定的自主權，通過問責機制對行政部門形成約束。這一機制從注重投入轉向注重結果，強調支出是否達到政策目標、是否有效地滿足公共需要。我國的預算制度建設起步較晚，目前還處于規制階段，表現為注重“過程控制”而忽視“結果績效”。

五是預算與政策相分離。預算是國家治理的重要載體和工具，國家政策的制定和通過都應該結合預算，實現兩者的融合。我國政策的制定過程中，政府行政色彩比較濃重，很多時候是政府先出政策然后根據政策安排預算，很少考慮新政策對預算收入和支出產生的影響，表現為預算與政策兩張皮，這不僅影響預算治理功能的發揮而且影響政策的貫徹落實，因為政策的執行離不開預算資金的支撐。

四、我國現代預算制度的建設目標和路徑

（一）我國現代預算制度的建設目標

現代預算制度是國家治理能力的基礎和保障。但是，預算并非天然具有治理功能①李紅霞等（2015）認為預算天然具有治理的職能。本文認為這樣的說法欠妥，預算的治理功能和治理能力是逐步演化出來的。，預算制度需要通過建設才能發揮其國家治理的功能，我國預算制度的建設目標應包括以下幾個方面：

一是繼續加強預算的控制功能。這是預算制度建設不可逾越的階段。艾倫·希克（2000）指出，發達國家是在已經建立起有效的外部控制制度之后而不是之前，才開始轉向內部控制乃至管理責任。Andrews（2007）也認為，只有在國家預算中建立起強有力的行政控制與立法控制后，預算管理部門才能擁有較高的財政自主權，效率才能成為預算活動的焦點。對我國來說，預算軟約束現象比較突出，因此對預算的內部行政控制和外部政治控制都需要加強，只有奠定了良好的基礎才能向績效轉型。

二是防范財政風險，注重財政的可持續性。現代預算制度必須防范財政風險，注重預算收支之間的平衡關系，這決定著財政可持續性，是實現國家長治久安的基礎。因此，我國預算制度的建設必須要保證財政的可持續性。

三是實現民主法治。預算不僅僅是政府資源配置的簡單技術工具，而且是落實公民權，實現民主治理以及塑造公共生活、國家制度及其二者關聯的文化建構的重要手段①Jonathan Kahn，“Budgeting Democracy: State Building and Citizenship in America 1890-1928”，Ithaca，Cornell University Press，1997.。我國預算制度的建設要有利于民主法治社會的建設，有利于和諧社會的發展。

四是注重績效。這是現代預算制度的內在要求。加強預算績效管理要求以結果為導向來編制預算，能夠促進財政資源的合理配置。它一方面能夠充分調動行政部門的主動性，另一方面，通過相應的問責機制，以加強對行政部門的約束，實現從“手段”到“目的”的轉變，提高財政資金的運作效率。績效預算對于預算治理能力至關重要，它能夠使預算治理的主體、方式、手段以及目標等發生根本性的變化，注重績效是發揮預算的治理能力的必然要求。

（二）我國現代預算制度的建設路徑

當前我國經濟進入新常態，一方面，財政收入不會繼續保持高位增長，另一方面，政府規模日益膨脹，財政壓力劇增，這就迫切需要推進預算制度的改革以提高財政支出的效率。然而，對于現代預算制度的建設，絕不是把績效預算、中期預算、參與式預算等這些框架搭好就叫做現代預算制度，這些制度的靈魂是發揮治理功能，因此，必須有效地運行起來。預算要實現治理功能必然要求有相應的環境和基礎，應該推行全方位的改革，本文將從宏觀環境、微觀基礎和預算制度三個層面提出建議。

1.宏觀環境層面

對于預算制度的宏觀環境可以從以下幾個方面進行建設：

（1）規范政府與預算相關主體的預算關系。首先，規范政府與人大的關系，這里人大涉及人民代表大會、人民代表大會常委會和預算工作委員會。要明確人大與政府的地位與職能，要落實人民代表大會的預算權，使人大在預算編制、審批、執行以及預算調整、決算審查中享有充分的決策權和監督權，更好地發揮預算工作委員會的功能。在工作中，應減少和避免預算管理中人大向政府授權現象。其次，規范政府與市場、社會、企業、居民之間的財政關系。明確政府財政活動的邊界，明確政府對企業和居民等納稅人的稅收課征辦法，保障納稅人對預算資金安排的知情權和監督權。

（2）厘清中央與地方的財政關系和各級地方政府之間的財政關系，落實“一級政府一級預算”的原則。現代預算制度必須有與之相適應的合理的財政體制框架，應合理劃分中央政府和地方政府的事權邊界，加快建立財權與事權相匹配的央地關系。規范各級政府間的轉移支付制度，避免“跑部錢進”現象，使各級政府預算具有相對獨立性。

（3）加強預算的法制建設。在依法治國的理念下，法律是保障預算制度的有效工具，預算的全過程都要在相關法律法規的框架范圍內進行。建設現代預算制度必須完善相關法律制度，盡管我國已經確立了《預算法》，出臺了《預算法實施條例》，但是有些法律制度還是空白，我國還缺少一部《財政基本法》，它是預算法的上位法，能夠為《預算法》的實施提供制度保障；還需要出臺預算方面的專門性法律，如《預算監督法》《轉移支付法》《地方政府性債務管理法》等。

（4）加強預算與國家政策的結合。這是發揮預算治理功能的必然要求。政策的制定往往涉及到多方利益主體之間利益的調整，要改變我國目前預算與政策兩張皮的現狀，政府在制定新政策時，必須與預算相聯系，必須準確預測出新政策給預算收支平衡帶來的影響，充分衡量新政策的可行性，更好地實現預算的治理功能。

2.微觀基礎層面

現代預算制度的運行離不開微觀層面的技術基礎，包括政府統計、政府收支分類、政府會計、政府財務報告、國庫制度以及信息技術管理，建設和完善現代預算制度必須夯實技術基礎。

（1）政府統計和收支分類方面。當前我國的政府統計標準與國際貨幣基金組織（IMF）發布的最新《政府財政統計手冊》的要求還有一定差距，集中體現在政府收支的核算不能及時反映財政活動中所隱藏的財政風險；這就需要改進政府統計標準使之與國際接軌，對政府及公共部門的財政活動進行科學統計，便于精準預測，防范財政風險。相應地，收支分類是政府對財政活動管理的必要手段和基礎。我國收支分類體系與國際標準還存在較大差異。政府收支分類不合理、不科學，財政收入和支出指標統計存在缺陷，不利于揭示財政活動中所隱藏的風險。

（2）政府會計方面。政府會計包括政府預算會計和政府財務會計，現行預算會計主要以預算資金為核算對象，還沒有采納IMF所推薦的權責發生制，不能滿足預算管理的需要；政府財務會計方面，政府對于資產、負債、運營成本缺乏核算，尚未正式編制和發布政府資產負債表等財政統計報表。因此，應該改進政府預算會計的記賬基礎，采用權責發生制；應建立完善的財政統計表格體系，優化財政統計分析框架，編制政府綜合財務報告制度和政府部門財務報告制度，提供準確而詳細的數據信息。

（3）國庫制度方面。國庫是辦理預算資金收納、劃分、留解、撥付以及報告預算執行情況的專門機構。完善的國庫管理制度是保障財政資金有效運行的前提和基礎。目前，我國的國庫單一賬戶制度逐步建立完善，還存在個別的財政專戶。應建立財政專戶管理信息系統，對財政專戶的開立、變更、撤銷情況實行動態管理；完善國庫現金管理，以提高國庫資金的使用效率；加強非稅收入的收繳管理，優化非稅收入收繳流程；完善財稅收入信息反饋機制，有效提升財政對國庫資金的預測分析和預算管理水平。

（4）政府采購方面。政府采購是政府為了提供公共服務的需要，利用財政資金或者需要由財政償還的公共借款，通過市場采購商品、工程和服務的一種財政行為。政府采購制度是提高財政資金使用效益的有效方式，有利于節約項目資金，提高財政支出的透明度，促進廉政建設。應該注重完善采購管理鏈條，完善政府采購政策體系，創新政府采購監督模式。

（5）預算收支數據的預測精度方面。預算中關于財政收支數據的預測準確性非常重要，如果預測的誤差比較大，會影響到預算的可執行性。精準預測是編制預算的前提和基礎。應借助于信息技術、大數據分析等技術手段，提高預算收支預測的精準性。

3.預算制度建設層面

對于預算制度層面，主要應從預算體系、預算監督、績效管理、預算周期、預算透明度等方面著手推動現代預算制度的建設。

（1）完善預算體系。這是現代預算制度的核心內容。首先，按照完整統一的要求實現真正的全口徑預算，包括過去、現在、將來的所有影響預算收支的因素都要反映到預算文件中，特別是要盡早建立規范的債務預算以加強對政府性債務的管理。其次，加強預算之間的統籌銜接，提高全面管控、配置政府所有資金的能力。再次，提高預算的編制質量，細化預算編制，保證預算的科學性、精確性。

（2）加強預算監督。對政府的控制和約束是預算的基本功能，有效的監督是實現預算約束力的保障，也是實現政府受托責任的保證。在我國普遍存在的預算軟約束現象的情況下，加強預算監督尤為重要，要實現預算監督的全程化。首先要落實人大的預算監督權；其次要加強審計監督；再次要規范財政監督。另外，要通過預算公開，為社會監督提供有利條件。

（3）實行預算績效管理。推進預算績效管理，可以提升政府的公信力，能夠促進高效、責任、透明政府建設，有利于實現預算的“善治”。在經濟新常態下，財政赤字不斷擴大，債務規模不斷增加，提高預算績效尤為重要。

（4）確立中期預算制度。相對于年度預算體制而言，中期預算最重要的優勢是在預算與政策之間建立直接聯系，強化公共支出控制以及引入更好的預算策略、方法和程序。要借鑒國際經驗，結合我國實際，加快編制中期財政規劃，提高預算的前瞻性、科學性和可持續性。

（5）預算透明制度建設。提高預算透明度、保障公眾的知情權是建立透明、民主、廉潔、高效政府的內在要求，是構建“看得見的政府”的必然要求，有利于減少尋租行為，從源頭上預防和治理腐敗。這也是提高國家治理能力的內在要求。當前我國預算透明度比較低，這就需要建立標準信息披露制度，及時公開預（決）算和預算執行情況。

五、結語

現代預算制度是在現代化過程中隨著一國社會、政治、經濟方面的變遷而不斷發展起來的，具有公共性、民主性、法治性、完整性和公開透明性等特征。現代預算制度的功能呈現多元化趨勢，其中，控制功能是現代預算制度的基礎，治理功能是現代預算制度的靈魂。本文在分析我國預算制度的現狀和建設目標之后，從宏觀環境、微觀基礎和預算制度三個層面提出了建設現代預算制度的政策建議，突破了以前學者僅就預算制度談建設路徑的局限性。

本文的研究仍存在一定的不足，集中體現在研究范圍主要限于國內；對現代預算制度的功能沒有充分展開和論證；在理論研究方面，主要從財政學領域展開研究，對于法學和政治學領域的相關理論把握不深；在建設路徑方面，所提出的建議比較抽象，缺乏可操作性。因此，在今后的研究中，應進一步加強理論方面的研究，對我國現代預算制度的建設提出具有可操作性的建議方案。