產(chǎn)教融合背景下支持技能型人才培養(yǎng)的財(cái)政政策研究*

趙增績(jī) 車(chē)紅華

一、引言

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”“中國(guó)制造2025”“新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換”等重大戰(zhàn)略部署不斷實(shí)施，亟需健全知識(shí)型、創(chuàng)新型、技能型的人才體系來(lái)支撐經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)技能型人才的需求。

培養(yǎng)不同類(lèi)型人才有不同主體和模式，毋庸置疑，當(dāng)前產(chǎn)教融合背景下職業(yè)教育是培養(yǎng)技能型人才的主要陣地。產(chǎn)教融合是教育系統(tǒng)與產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)依托各自的資源和優(yōu)勢(shì)，以互信和合約為基礎(chǔ)，以服務(wù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和滿(mǎn)足需求為出發(fā)點(diǎn)，以協(xié)同育人為核心，以合作共贏為動(dòng)力，以校企合作為主線，以項(xiàng)目合作、技術(shù)轉(zhuǎn)移以及共同開(kāi)發(fā)為載體，以文化共融為支撐的產(chǎn)業(yè)、教育內(nèi)部及之間各要素的優(yōu)化組合和高度融合、各參與主體相互融合的一種經(jīng)濟(jì)教育活動(dòng)方式。過(guò)去職業(yè)教育更多是把學(xué)校作為第一主體，學(xué)校設(shè)置專(zhuān)業(yè)、課程、教學(xué)目標(biāo)等課堂教學(xué)資源，結(jié)果造成技能型人才供需“兩張皮”。而產(chǎn)教融合模式實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)“產(chǎn)業(yè)鏈-創(chuàng)新鏈-教育鏈-人才鏈”的“四鏈貫通”，由人才“供給-需求”單向鏈條，轉(zhuǎn)向“供給-需求-供給”閉環(huán)反饋，能有效消除技能型人才供求“兩張皮”矛盾。

目前產(chǎn)教融合背景下職業(yè)教育培養(yǎng)技能型人才模式日見(jiàn)成效，但產(chǎn)教對(duì)接不完全的情況仍較為普遍，表現(xiàn)為企業(yè)主體角色作用薄弱甚至缺失、學(xué)校主體角色作用存在短板、政府財(cái)政激勵(lì)機(jī)制缺乏效率等問(wèn)題。為此，本文基于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下技能型人才的供需現(xiàn)狀和當(dāng)前財(cái)政政策支持現(xiàn)狀，分析了技能型人才培養(yǎng)面臨的困境，并研究財(cái)政政策支持對(duì)于技能型人才培養(yǎng)的現(xiàn)實(shí)意義，進(jìn)而有針對(duì)性地提出支持技能型人才培養(yǎng)的財(cái)政政策建議，為實(shí)施重大戰(zhàn)略搭建人才支撐體系提供政策參考。

二、我國(guó)技能型人才的供求分析

《山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)總體方案》指出，健全充滿(mǎn)活力的人才支撐體系——建設(shè)知識(shí)型、技能型、創(chuàng)新型勞動(dòng)者大軍，培養(yǎng)造就一大批具有國(guó)際水平的戰(zhàn)略科技人才、科技領(lǐng)軍人才、青年科技人才和高水平創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)。這表明技能型人才是區(qū)別于知識(shí)型、創(chuàng)新型人才的人才類(lèi)型，或稱(chēng)為“技能型勞動(dòng)者”，一般是指取得職業(yè)資格、技能證書(shū)的從業(yè)人員，技能型人才可以通過(guò)某種國(guó)家技能考核獲得對(duì)應(yīng)“低（初）、中、高級(jí)技能人才”等級(jí)證書(shū)。2019年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》，明確提出從2019年開(kāi)始，在職業(yè)院校、應(yīng)用型本科高校啟動(dòng)“1+X證書(shū)制度試點(diǎn)”（學(xué)歷證書(shū)+若干職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)）工作。這表明政策制度層面明確了職業(yè)院校+應(yīng)用型本科作為技能型人才培養(yǎng)主體。

從近年來(lái)我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求來(lái)看，技能勞動(dòng)者的求人倍率（崗位數(shù)與求職人數(shù)之比）一直在1.5∶1以上，高級(jí)技工的求人倍率甚至達(dá)到2∶1以上。國(guó)家規(guī)劃從2019-2021年底，技能勞動(dòng)者占就業(yè)人員總量的比例達(dá)到25%以上。據(jù)此推算出其總數(shù)量約為1.94億，增加數(shù)量約在3000萬(wàn)人，也就是說(shuō)3年內(nèi)每年需要培養(yǎng)出約1000萬(wàn)技能型人才。

從技能型人才供給側(cè)分析，目前全國(guó)共有1.23萬(wàn)所職業(yè)院校，年招生總規(guī)模近1000萬(wàn)人，在校生近3000萬(wàn)人。職業(yè)院校開(kāi)設(shè)的近千個(gè)專(zhuān)業(yè)、 近10萬(wàn)個(gè)專(zhuān)業(yè)點(diǎn)，基本覆蓋了國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的各個(gè)行業(yè)、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的主要崗位和工種。職業(yè)教育是為制造業(yè)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)培養(yǎng)輸送技能人才的主渠道和主陣地。近10年中，職業(yè)院校共培養(yǎng)了近8000萬(wàn)技術(shù)技能人才，每年培訓(xùn)各類(lèi)技能人員1.5億人次以上，成為產(chǎn)業(yè)大軍的主要來(lái)源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在加工制造、高速鐵路、城市軌道交通、現(xiàn)代物流、電子信息等行業(yè)中，新增從業(yè)人員有70%以上來(lái)自職業(yè)院校。對(duì)制造行業(yè)企業(yè)的抽樣調(diào)查顯示，那些進(jìn)入制造業(yè)企業(yè)的職業(yè)院校畢業(yè)生主要在技術(shù)員和操作工人崗位任職，約占技術(shù)員崗位的70%，約占操作崗位的75%。根據(jù)以上資料分析，從總量上看供求基本均衡。然而實(shí)際情況是人找不到崗，崗招不到人，主要原因是結(jié)構(gòu)失衡、供需失衡，拖累產(chǎn)業(yè)躍遷步伐。

與總量供需矛盾相比，某些新業(yè)態(tài)新動(dòng)能領(lǐng)域技能型人才供需矛盾更加突出。以大健康產(chǎn)業(yè)為例，從人才需求形成看，《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》《國(guó)民營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃（2017-2030）》等國(guó)家政策相繼發(fā)布，《山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程實(shí)施規(guī)劃》中有12個(gè)地級(jí)市明確布局生命健康（醫(yī)養(yǎng)健康）產(chǎn)業(yè)，規(guī)劃深入實(shí)施“健康山東”戰(zhàn)略，促進(jìn)醫(yī)療、養(yǎng)老、養(yǎng)生、體育等多業(yè)態(tài)融合發(fā)展，打造全方位、全周期健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈，創(chuàng)建國(guó)家醫(yī)養(yǎng)結(jié)合示范省。到2022年，醫(yī)養(yǎng)健康產(chǎn)業(yè)增加值力爭(zhēng)達(dá)到11500億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值的11.5%。2020年山東省批準(zhǔn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大項(xiàng)目首批共500個(gè)，居第一位的高端裝備項(xiàng)目80個(gè)，占比16%；醫(yī)養(yǎng)健康項(xiàng)目68個(gè)居第二位，占比13.6%。這就導(dǎo)致健康管理師人才缺口巨大。據(jù)人力資源專(zhuān)家分析，截至2012年，美國(guó)已有31萬(wàn)專(zhuān)業(yè)健康管理師，預(yù)計(jì)至2020年，美國(guó)健康管理師數(shù)量將增至73萬(wàn)多人。我國(guó)健康管理服務(wù)比率低至1/15萬(wàn)，即我國(guó)15萬(wàn)人中才配有1名健康管理人員。未來(lái)5至10 年，大約需要 3千萬(wàn)健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)人才，而專(zhuān)業(yè)健康管理師的需求將超過(guò) 800 萬(wàn)人。目前專(zhuān)業(yè)健康管理師不足 15 萬(wàn)，人才供給嚴(yán)重不足。

除此之外需要注意的是，技能型人才某個(gè)階段所獲得的技能是一個(gè)變量，隨著信息技術(shù)發(fā)展，人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、虛擬現(xiàn)實(shí)、量子科技等智能新技術(shù)的集群性突破，深刻改變了整個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)方式和生活方式，帶來(lái)了技能型人才需求結(jié)構(gòu)和類(lèi)型的變化，過(guò)去“一招鮮吃遍天”、學(xué)會(huì)一項(xiàng)技能可以用一輩子的情形難以存在，無(wú)論何種職業(yè)崗位，必須即時(shí)更新掌握智能化技能并與本職崗位職業(yè)技能相融合，才能真正培養(yǎng)出技能型人才，從這個(gè)角度出發(fā)，1.94億存量技能型人才同樣產(chǎn)生新技能培養(yǎng)需求。

三、當(dāng)前技能型人才培養(yǎng)面臨的困境分析

（一）企業(yè)主體角色作用薄弱甚至缺失

企業(yè)缺乏有效激勵(lì)。目前產(chǎn)教融合中學(xué)校“一頭熱”還是普遍現(xiàn)象，企業(yè)往往是被動(dòng)應(yīng)付。在這種淺層次的單一合作模式中，企業(yè)普遍認(rèn)為自身的利益難以得到體現(xiàn)，責(zé)任重而風(fēng)險(xiǎn)大，付出多而收益少。缺乏利益分享機(jī)制，導(dǎo)致大多數(shù)企業(yè)與職業(yè)院校合作培養(yǎng)技能型人才興趣不濃、關(guān)注不夠、內(nèi)驅(qū)力小，是產(chǎn)教深度融合的直接阻力。

校企目標(biāo)導(dǎo)向差異。企業(yè)參與產(chǎn)教融合的原發(fā)動(dòng)力不足、拓展意向不足的原因之一，在于產(chǎn)業(yè)與教育存在較大差異，學(xué)校與企業(yè)是兩種目標(biāo)導(dǎo)向不同的組織，完全意義上的產(chǎn)教融合十分困難。企業(yè)的主要目標(biāo)是為社會(huì)提供更多的產(chǎn)品和服務(wù)而取得最大的利潤(rùn)，因此在投資或者是參與職業(yè)教育的過(guò)程中，不可避免地會(huì)考慮產(chǎn)出比的問(wèn)題，利潤(rùn)太低，就沒(méi)有可操作的意義，這是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。一個(gè)典型實(shí)際例證是在浙江溫州地區(qū)，訂單班如今正逐漸淡出高職院校。究其原因主要有：規(guī)模大的企業(yè)，人才種類(lèi)齊全，引進(jìn)人才又有優(yōu)勢(shì)，內(nèi)部形成了成熟的員工培訓(xùn)體系，缺乏參與高職教育人才培養(yǎng)的意識(shí)和責(zé)任感；規(guī)模小的企業(yè)，人才缺乏，雖然認(rèn)識(shí)到人才培養(yǎng)對(duì)自身發(fā)展的重要性，但由于缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃和財(cái)力物力不足，相關(guān)崗位對(duì)人才的臨時(shí)性需求大于長(zhǎng)遠(yuǎn)性需求，導(dǎo)致缺乏參與職業(yè)教育人才培養(yǎng)的耐心和能力，學(xué)院也缺乏與這類(lèi)企業(yè)協(xié)作的動(dòng)力，企業(yè)參與技能人才培養(yǎng)的形式大于內(nèi)容，企業(yè)主體地位缺失，處于被動(dòng)育人地位。

政府主導(dǎo)過(guò)度。舉辦教育事業(yè)是政府公共職能，資源配置主導(dǎo)權(quán)在政府手中，部分地方政府取代企業(yè)成了產(chǎn)教融合的直接參與者，企業(yè)則被動(dòng)配合，難以實(shí)現(xiàn)利益訴求。

（二）學(xué)校主體角色作用存在短板

學(xué)校存在專(zhuān)業(yè)設(shè)置不能及時(shí)調(diào)整、教學(xué)資源缺乏適配性和超前性等問(wèn)題，表現(xiàn)為：一是服務(wù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意識(shí)不強(qiáng)。專(zhuān)業(yè)鏈不能對(duì)接產(chǎn)業(yè)鏈，培養(yǎng)鏈不能對(duì)接需求鏈，課程體系不能同步于職業(yè)崗位的要求，導(dǎo)致培養(yǎng)出的技能人才素質(zhì)不能較好地適配企業(yè)需求。二是服務(wù)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的能力不足。職業(yè)教育資源鏈不能對(duì)接企業(yè)培訓(xùn)鏈，技術(shù)開(kāi)發(fā)鏈不能對(duì)接成果轉(zhuǎn)化鏈，專(zhuān)業(yè)教師的科研能力、實(shí)踐能力和推廣能力不足，在技術(shù)攻關(guān)、產(chǎn)品升級(jí)、生產(chǎn)指導(dǎo)、員工培訓(xùn)等方面不能為企業(yè)提供無(wú)縫對(duì)接的服務(wù)。

（三）財(cái)政支持技能型人才培養(yǎng)存在的不足

職業(yè)教育財(cái)政激勵(lì)機(jī)制與企業(yè)需求匹配度不足。我國(guó)職業(yè)教育財(cái)政目前實(shí)施生均撥款制度，“誰(shuí)主辦、誰(shuí)投入、誰(shuí)負(fù)責(zé)”，職業(yè)院校財(cái)政撥款與教師學(xué)生數(shù)掛鉤，導(dǎo)致學(xué)校以學(xué)生規(guī)模為首要目標(biāo)，對(duì)就業(yè)重視不足，與勞動(dòng)力市場(chǎng)、企業(yè)以及行業(yè)需求聯(lián)系不足，以致技能人才的有效需求和供給都不足。此外，當(dāng)職業(yè)院校對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求衡量不足時(shí)，單純加大財(cái)政投入規(guī)模并不能解決技能型人才有效供給缺失的問(wèn)題。

財(cái)政支持政策與校企雙方利益對(duì)接不充分。目前我國(guó)建立的產(chǎn)教融合聯(lián)盟均為松散聯(lián)合體，權(quán)責(zé)利不對(duì)等，成本分擔(dān)和利益分配機(jī)制缺失，企業(yè)更偏好短期利益，對(duì)這種見(jiàn)效慢的人才培養(yǎng)模式缺乏主動(dòng)投入意識(shí)。相反，作為利益相關(guān)者的學(xué)校，有財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障，直接利益風(fēng)險(xiǎn)低，但企業(yè)和學(xué)徒具有風(fēng)險(xiǎn)損失特征，缺乏穩(wěn)定的財(cái)政措施保障其利益。

財(cái)政資金使用缺乏效率。首先，支持技能型人才培養(yǎng)的財(cái)政資金存在經(jīng)費(fèi)管理不善問(wèn)題，財(cái)政經(jīng)費(fèi)在使用過(guò)程中，很多職業(yè)院校未嚴(yán)格按照規(guī)定用途使用，缺乏約束；其次，經(jīng)費(fèi)如何花的，支出的成效如何體現(xiàn)，許多資金只重視執(zhí)行不重視結(jié)果，缺乏績(jī)效。

四、財(cái)政支持技能型人才培養(yǎng)的作用機(jī)制分析

以技能型人才教育的產(chǎn)品屬性來(lái)看，其屬于一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品。一方面，職業(yè)教育的消費(fèi)是具有一定競(jìng)爭(zhēng)性的，隨著學(xué)生增加職業(yè)教育的成本也會(huì)增加，例如職業(yè)學(xué)院的教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)因?qū)W生需求和學(xué)校規(guī)模而調(diào)整；另一方面，職業(yè)教育的消費(fèi)是具有部分排他性的，進(jìn)入職業(yè)院校有一定門(mén)檻，比如學(xué)生需要按規(guī)定繳納一定學(xué)費(fèi)，學(xué)生自身要通過(guò)考試或具有一定的能力素質(zhì)等，對(duì)于不滿(mǎn)足條件的其他人將被排除在外。

技能型人才培養(yǎng)的這種準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，決定了它的投入或資源配置規(guī)則是采取市場(chǎng)和政府共同分擔(dān)的方式，僅靠市場(chǎng)對(duì)職業(yè)教育產(chǎn)教融合培養(yǎng)模式的作用力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要由政府來(lái)助力解決當(dāng)前職業(yè)教育產(chǎn)教融合培養(yǎng)模式所面臨的困境，通過(guò)一系列財(cái)政支出和稅收優(yōu)惠政策來(lái)聚合職業(yè)院校和企業(yè)之間的目標(biāo)導(dǎo)向，調(diào)動(dòng)校企參與的積極性、協(xié)調(diào)性，糾正職業(yè)院校職能定位等。具體來(lái)說(shuō)，財(cái)政支持技能型人才培養(yǎng)中的作用機(jī)制主要包括以下兩個(gè)方面。

1.為技能型人才培養(yǎng)營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境

財(cái)政在引導(dǎo)學(xué)校、行業(yè)、企業(yè)參與的積極性方面具有較強(qiáng)的導(dǎo)向作用。財(cái)政在職業(yè)教育的投入，不僅是為職業(yè)教育發(fā)展提供了所需資金， 更重要的在于向社會(huì)傳達(dá)了一種“政府偏好”，即表明了政策將向培養(yǎng)技能型人才相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行傾斜， 這對(duì)于引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與技能型人才培養(yǎng)發(fā)展無(wú)疑具有導(dǎo)向作用。

2.調(diào)動(dòng)參與主體積極性

技能型人才培養(yǎng)投入大、見(jiàn)效慢的特點(diǎn)，使得許多企業(yè)主觀上不愿參與職業(yè)教育，不僅影響了企業(yè)參與技能型人才培養(yǎng)的積極性，還進(jìn)一步影響了技能型人才的培養(yǎng)質(zhì)量。政府通過(guò)財(cái)稅政策組合，給予進(jìn)入職業(yè)教育的企業(yè)以產(chǎn)教補(bǔ)貼，并提供可以供企業(yè)持續(xù)參與的政策環(huán)境，校企合力培養(yǎng)的技能型人才素質(zhì)提高了，企業(yè)可享受到高素質(zhì)勞動(dòng)力帶來(lái)的持續(xù)效益，形成良性循環(huán)，調(diào)動(dòng)參與主體積極性，為技能型人才的培養(yǎng)營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

五、支持技能型人才培養(yǎng)的財(cái)政政策建議

支持職業(yè)教育產(chǎn)教融合培養(yǎng)技能型人才，需要財(cái)稅政策精準(zhǔn)施策，充分發(fā)揮激勵(lì)效應(yīng)。職業(yè)教育產(chǎn)教融合培養(yǎng)適配的技能型人才是一項(xiàng)長(zhǎng)期策略，需要包括財(cái)稅政策激勵(lì)在內(nèi)的土地、融資等組合式激勵(lì)政策體系支持。為此，基于前述對(duì)技能人才培養(yǎng)面臨困境和當(dāng)前相關(guān)財(cái)稅政策存在不足的分析，本文提出以下支持技能型人才培養(yǎng)的相關(guān)財(cái)政政策建議。

（一）建立多元化經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制

一是產(chǎn)教融合培養(yǎng)技能型人才的資金可以來(lái)自私企、個(gè)人繳款，各級(jí)政府提供公共財(cái)政資助，構(gòu)建結(jié)果導(dǎo)向的財(cái)政撥款機(jī)制。尤其校企合作初始階段需對(duì)產(chǎn)教融合企業(yè)予以財(cái)政激勵(lì)，使企業(yè)效益可持續(xù)。二是完善職業(yè)技能型人才培養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)體系、業(yè)績(jī)體系、評(píng)價(jià)機(jī)制、畢業(yè)生信息數(shù)據(jù)庫(kù)等配套制度，為結(jié)果導(dǎo)向財(cái)政撥款機(jī)制提供支持。

（二）調(diào)動(dòng)行業(yè)支持作用

一是培養(yǎng)適配經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的技能型人才，離不開(kāi)行業(yè)支持。可以由政府支持行業(yè)設(shè)立產(chǎn)教融合基金，用于職業(yè)院校與行業(yè)企業(yè)聯(lián)合研發(fā)技術(shù)和設(shè)計(jì)課程，建設(shè)行業(yè)人才培養(yǎng)基地，供職業(yè)學(xué)員之間的交流學(xué)習(xí)實(shí)訓(xùn)等。二是行業(yè)對(duì)產(chǎn)教融合項(xiàng)目及其實(shí)施情況進(jìn)行檢查、評(píng)估，相應(yīng)結(jié)果可作為財(cái)政撥款或?qū)ｍ?xiàng)資金資助獎(jiǎng)勵(lì)依據(jù)。

（三）提高稅收優(yōu)惠政策支持力度

一是對(duì)進(jìn)入產(chǎn)教融合型企業(yè)認(rèn)證目錄的企業(yè)，利用銀行貸款進(jìn)行投資的，給予財(cái)政貼息支持，或者免征減征銀行貸款利息增值稅。二是對(duì)新動(dòng)能企業(yè)用于職工技能提升培訓(xùn)的支出，準(zhǔn)予在企業(yè)所得稅全額扣除。對(duì)企業(yè)投資設(shè)備可以抵扣應(yīng)納稅所得額或者抵免所得稅應(yīng)納稅額。將參與技能型人才培養(yǎng)的企業(yè)納入企業(yè)所得稅研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除范圍。三是提高取得技能資格證書(shū)個(gè)人所得稅專(zhuān)項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)，并按照不同級(jí)別確定扣除標(biāo)準(zhǔn)。

（四）加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)督，提高資金使用效率

一是提高產(chǎn)教融合職業(yè)院校的財(cái)務(wù)公開(kāi)透明度，發(fā)揮產(chǎn)教融合參與企業(yè)和社會(huì)的廣泛監(jiān)督作用， 加強(qiáng)各部門(mén)間的信息交流， 形成有效的監(jiān)督合力。二是健全資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度，對(duì)于財(cái)政撥款資金、各渠道社會(huì)資本以及學(xué)費(fèi)收入全部列入預(yù)算管理，對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督管理， 減少無(wú)效支出，確保資金滿(mǎn)足技能型人才培養(yǎng)所需。