我國小城鎮建設用地使用與管理問題研究

張清泉

【摘要】土地作為城鎮發展的經濟基礎建設，是人類生產生活的主要物質載體，具有較高的現實意義。因此，加強對小城鎮中的土地使用和管理模式的改善，能夠有效推進當地的經濟發展，從而實現土地的合理利用。基于此，本文主要針對小城鎮土地使用與管理模式的建立進行分析，對建設發展過程中土地管理、市場與利用等方面問題進行分析并提出解決措施，以期為有關部門提供參考。

【關鍵詞】小城鎮;土地使用;管理模式;土地市場;土地使用制度

本文以安徽省廣德市楊灘鎮為例，對小城鎮土地使用和管理的相關問題進行了更深入的研究，從而提出了系列有針對性的建議和措施，促進自然資源管理管理等相關部門的發展，具體論述如下。

1、小城鎮的概念

1.1界定

一般來說，行政建制為“鎮”、“鄉”的地區則被稱為小城鎮，現階段對小城鎮的涵蓋范圍仍然存在一定的分歧。本文的研究視角建立于最基礎的建制鎮（含縣城）進行的分析，實現對我國農村城鎮化中所涉及到的土地問題進行分析與概括。

1.2特點

小城鎮的發展主要集中在上世紀八十年代以后，大規模的數量擴張，在原有“建制鄉”的基礎上實現撤鄉建鎮，通過更改名稱的方式，讓鎮的數量得到上升。但是絕大多數的小城鎮的實質性功能并沒有得到改善，無法適應現代化鎮的發展。具體小城鎮的表現特點主要有以下幾點：（1）規模不斷擴大。小城鎮的發展空間和輻射區域逐漸擴大，有助于對財力物力和人力的集中，統一進行鄉村城鎮化的建設，區域經濟的輻射作用不斷增強，有助于周邊資源注入小城鎮的發展;（2）經濟水平不斷提高。小城鎮作為城市與農村之間的中間地帶，是城鄉集合的產物。逐步實現了脫離了傳統農村的生產結構。但是在實際發展理念具有較強的農村色彩，經濟結構建設不斷調整，對區域經濟逐步起到帶動性作用;（3）小城鎮的基礎設施建立和服務功能都在逐漸完善，對基礎設置的投資增加，融資體制改革也得到有效落實，以往的設施與供需之間的矛盾逐步得到了改善，投資環境的滯后性得到了緩解。

2、我國小城鎮的土地使用與資源配置中存在的問題

隨著社會市場經濟的飛速發展，工業化進程的推進加速了城鎮化的發展。楊灘鎮位于黃山、天目山余脈交匯地帶，廣德市西南部，宣寧廣三縣（市、區）交界處，2015年1月底撤鄉建鎮。撤鄉建鎮以來立足于長遠發展，實現對城鎮面貌的改善，不斷對城鎮各項功能進行完善。當前行政區域面積27500公頃，常住人口4.7萬人。鎮區內G233國道穿境而過，鎮區住宅用地主要為低層住宅，居住環境以老鄉鎮規劃區域面貌居多，且鎮區內的配套設施尚不齊備，整體規模水平與蘇浙接壤工業強鎮尚有一定差距。現階段，小城鎮中土地資源配置中存在的問題主要表現在：1）小城鎮土地利用規劃的矛盾;2）土地開發只重視區域平面開發，而對地上和地下的空間界線相對模糊;3）土地利用沒有促進綜合效益的體現。

3、土地優化利用的有效措施

要想促進當地的土地使用制度進行改革，實現對土地市場的規范，應當從以下幾個角度進行。

3.1為土地市場的宏觀調控提供依據

在土地市場當中，基準地價是市場調控的杠桿，同時也是作為政府依法收取土地轉讓、使用稅費的依據。通過該對基準地價來實現對不同土地等級、土地用途使用權等內容的集中反映。此外，還應當根據土地市場的實際供需情況實現對其內部的調整。

3.2為土地利用結構的優化提供依據

小城鎮的土地利用潛力較大，楊灘鎮鎮區中的盤活存量土地資產是實現土地市場建設的重要條件之一。因此針對不同行業、個私企業當依據不同的方案進行最佳土地利用率的布局調整。鎮政府可以根據實際的土地定級估價，以地價為標桿，有效促進地價政策的制定和科學管理，不斷對內部結構進行優化。

3.3充分發揮政府的宏觀管理職能

要想最大限度的保障土地資源利用能夠有效達到社會效益、經濟效益與環境效益三者之間的協調發展，就應當通過對不同用途管制的嚴格落實，實現對地價用途的規范。在鼓勵發展當地優勢的竹產業的同時，有效保護工業用地。例如實施非工業用地的高價位政策等。

4、土地使用與管理模式的完善與創新

4.1落實集約型的土地利用模式

要想加強對土地最有效帶來利用，首先應當對老鎮區的改造進行鼓勵和政策支持，通過對小城鎮中的存量建設用地的發展與建設，通過集體來實現對小城鎮的非農業用地的指標建設與發展。可以通過土地政策、稅收政策以及信貸政策等有關優惠政策的扶持，吸引鄉鎮企業的發展方向朝向小城鎮的工業園區進行有效集中，這種方式能有效提高新建的鄉鎮企業的分散布局以及所占用的土地利用成本。因此通過政策的扶持更有利于進行集約土地利用，實現對土地資源的保護，更有利于對小城鎮的異地開發與復墾資源利用。

4.2實現對土地供給方式的創新

通過對土地有償使用，科學規劃以及進行嚴格用途管制，來實現對小城鎮的土地市場的控制。實現對小城鎮土地權屬關系劃分，對所有者收租進行有效調整，降低稅費、租費標準，可以根據當前的實際情況，要求使用根據國有土地使用權進行對土地租賃制度的落實，要求土地使用者以年為單位向國家進行租金支付。同時，對于小城鎮的建設用地來說，可以根據新用地政策的制定，實施地補償的原則。對商住綜合用地或商旅用地來說，開放進入土地市場的標準，由市場進行地價的確定。其中要注意的是，不能改變公益事業占用土地的用途。在實行城鎮基準地價級差原則的過程中，應當通過對商用建設用地的稅收與增值方式的分配，實現對征收后農村集體建設用地進入小城鎮用地市場。但是這個過程并不代表原土地所有者必須占有全部商用建設用地的增值收益。

4.3妥善處理農民、承包地和宅基地三者之間的關系

也就是說，在處理農村農民所具有的土地承包權利時，要鼓勵其進行土地的承包地使用權。集中對農民宅用地的指標的利用，允許進城農民利用原有的宅基地，等價兌換為小城鎮的宅基地。此外還可以通過對自然村的合并或新農村的建設與開發，實現對農村分散居民點的搬遷和建設用地的集約利用。

結語：

隨著我國社會經濟的發展，城市化進程的不斷推進和鄉鎮私營企業的蓬勃發展，小城鎮的土地使用與管理問題逐漸激烈，并成為了日常管理中的重點和難點。因此要通過對土地資源的優化配置，實現對小城鎮的發展。一旦對小城鎮的建設用地的使用和管理問題不能得到有效解決，土地使用的相關制度落后于實際土地利用現狀，很容易對小城鎮的健康發展造成很大程度上的影響。

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