兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付模式：國際比較與路徑選擇

姚建平

一、引言

現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策對(duì)于兒童保護(hù)和兒童發(fā)展發(fā)揮著重要作用。有研究表明，在19 個(gè)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國里，公共轉(zhuǎn)移支付和稅收優(yōu)惠幫助40%貧困線以下有孩子的家庭擺脫了貧困。①史威琳：《社會(huì)保護(hù)政策及其對(duì)緩解兒童貧困的作用》，《新視野》2010年第2 期。由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的差異，世界各國的兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付制度模式存在明顯差異?？傮w看來，可以按照以下兩個(gè)維度進(jìn)行分類。

第一，按照是否選擇受益對(duì)象，兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付可以分為普惠式和瞄準(zhǔn)式兩種。普惠式的給付面向所有兒童，不進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查，也沒有任何資格條件的要求。瞄準(zhǔn)式需要根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)選擇特定的兒童作為受益對(duì)象。通常包括兩種情況：一是根據(jù)家庭經(jīng)濟(jì)狀況來選擇受益對(duì)象，即只有那些符合條件的貧困家庭兒童才能成為受益對(duì)象；二是根據(jù)兒童及其家庭的人口學(xué)特征來選擇受益對(duì)象，例如，單親家庭補(bǔ)貼、殘疾兒童補(bǔ)貼，孤兒基本生活費(fèi)等。

第二，按照是否對(duì)受助對(duì)象有行為約束，可以將兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付分為無條件和有條件兩種類型。無條件兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付對(duì)受益人如何使用受助資金沒有限制，對(duì)兒童監(jiān)護(hù)人也沒有任何行為要求。無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付可以是普惠性的，也可以是瞄準(zhǔn)性的。有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付（CCT）項(xiàng)目的給付要取決于受益家庭的行為表現(xiàn)情況，具體包括兒童人力資本投資情況、受雇于公共部門工作的情況、以及使用健康護(hù)理設(shè)施情況等。①Sudha Narayanan, "A Case for Reframing the Cash Transfer Debate in India," Economic and Political Weekly, 2011,46(21).有條件兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策主要盛行于拉美、非洲等發(fā)展中國家。

根據(jù)以上兩個(gè)維度，可以將兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策大體劃分為三種類型（見圖1）：第一類是普惠式兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，如瑞典、法國等歐洲發(fā)達(dá)國家的兒童津貼；第二類是無條件、瞄準(zhǔn)式兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，如中國的孤兒基本生活費(fèi)；第三類是有條件、瞄準(zhǔn)式兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，如拉美國家實(shí)行有條件的兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。

圖1 兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付模式

二、典型國家兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付模式

（一）普惠式兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策

瑞典的兒童津貼制度是普惠式現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的典型代表。早在1934年，瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家麥德爾教授及其夫人所著《人口問題的危機(jī)》一書中指出，瑞典人口有逐漸減少的潛在危機(jī)，并敦促政府重視女性及兒童福利問題。①何玲：《瑞典兒童福利模式及發(fā)展趨勢(shì)研議》，《中國青年研究》2009年第2 期。1948年，瑞典議會(huì)通過法令，決定實(shí)行普遍性兒童福利制度，取代以前實(shí)行的通過減少家庭收入稅為兒童提供福利的傳統(tǒng)做法。二戰(zhàn)后瑞典建立的兒童津貼是一種針對(duì)所有16 歲以下兒童的福利，它實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，且不附帶任何有關(guān)家庭收入情況調(diào)查規(guī)定。②丁建定、李薇：《西方國家家庭補(bǔ)貼制度的發(fā)展與改革》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2013年第1 期。

目前瑞典政府規(guī)定，16 歲以下所有居住在瑞典的兒童均可獲得兒童津貼。兒童津貼數(shù)額的多少與家庭兒童數(shù)量有關(guān)。對(duì)于第一個(gè)孩子，如果父母聯(lián)合撫養(yǎng)，父母每人可獲得每月525 瑞典克朗的補(bǔ)貼；如果是一個(gè)人撫養(yǎng)孩子，則個(gè)人可獲得每月1050 瑞典克朗的補(bǔ)貼。如果家庭兒童不只一個(gè)，父母可獲得大家庭補(bǔ)充補(bǔ)貼（Large Family Supplement）。例如，父母聯(lián)合撫養(yǎng)的情況下，兩個(gè)孩子可以獲得額外的75 瑞典克朗／月，3 個(gè)孩子則可以再領(lǐng)取302瑞典克朗/月。如果孩子滿16 歲后仍然在接受義務(wù)教育或在特殊學(xué)校，則可繼續(xù)領(lǐng)取該補(bǔ)貼③馬蔡琛等：《發(fā)達(dá)國家現(xiàn)代家庭補(bǔ)貼與稅收減免的政策法律》，《社會(huì)政策研究》2017年第6 期。。隨著近年經(jīng)濟(jì)發(fā)展，瑞典政府決定為兒童提供更多的資助。政府建議，從2018年3月1日起，每名兒童每月增加200 瑞典克朗的兒童津貼和延長兒童津貼。④Government Office of Sweden, Reforms for Increased Security and Welfare in the Budget Bill for 2018, https://www.government.se/articles/2017/09/reforms-for-increased-security-and-welfare-in-the-budget-bill-for-2018/, Aug. 23, 2020.

（二）有條件的瞄準(zhǔn)式兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策

有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付是拉美國家的普遍做法。1995年，有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目在巴西的兩個(gè)城市首次試行。此時(shí)的“條件”包括家庭中6—15 歲的兒童在1年級(jí)至8年級(jí)就學(xué)，且在校出勤率至少達(dá)85%，即可獲得政府提供的補(bǔ)助金。從 1998年開始，巴西聯(lián)邦政府資助其他資源有限的城市。到 1998年底，全國共有60 多個(gè)地方性有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目實(shí)施，覆蓋約20 萬個(gè)家庭。到2001年末，該項(xiàng)目覆蓋了巴西5562 個(gè)城市的98%的貧困家庭，480萬家庭的820 萬兒童從中受益，政府補(bǔ)助金額達(dá)7 億美元。⑤汪三貴、曾小溪：《巴西的有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2016年3月17日第2 版。

巴西的家庭補(bǔ)貼計(jì)劃由國家社會(huì)發(fā)展與反饑餓部（MDS）負(fù)責(zé)管理，且由巴西第二大國有銀行（CAIXA Econ?mica Federal）建有統(tǒng)一的管理數(shù)據(jù)庫，記錄關(guān)于家庭的人口、收入、住址、教育和就業(yè)等方面的信息，這些信息被用作篩選家庭津貼計(jì)劃資格的基準(zhǔn)條件。⑥房連泉：《國際扶貧中的退出機(jī)制——有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃在發(fā)展中國家的實(shí)踐》，《國際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2016年第6 期。有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付是一種雙向政策，對(duì)受益群體要求履行相應(yīng)的義務(wù)。如果沒有完成對(duì)應(yīng)的義務(wù)，則會(huì)有相應(yīng)的懲處措施。例如，巴西的“家庭救助計(jì)劃”明確規(guī)定，6—15 歲兒童須保證85%以上的在校出勤率，且7 歲以下兒童必須定期接受疫苗接種和身體檢查，14—44歲女性必須接受孕期檢查以及哺乳期指導(dǎo)。如果受益群體第一次違規(guī)，會(huì)受到警告處分但不影響其領(lǐng)取救助金；2—4 次違規(guī)會(huì)導(dǎo)致其救助金被凍結(jié)；若發(fā)生5 次或者5 次以上違規(guī)，則被取消受益資格。①吳孫沛璟、趙雪梅：《多維視角下的拉美貧困及扶貧政策》，《拉丁美洲研究》2016年第3 期。

（三）無條件的瞄準(zhǔn)式兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策

中國是無條件的瞄準(zhǔn)式兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付典型國家。在中國，目前能夠得到政府現(xiàn)金資助的兒童主要包括孤兒、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童（如服刑人員子女、父母重病/殘等）、貧困兒童等幾類。

中國真正意義上的兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策源于孤兒基本生活費(fèi)制度。2010年11月，民政部會(huì)同財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于發(fā)放孤兒基本生活費(fèi)的通知》，決定自2010年1月起為全國孤兒發(fā)放基本生活費(fèi)。由于各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和財(cái)政狀況不同，孤兒基本生活費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)也有差異。例如，2017年上海市機(jī)構(gòu)孤兒基本生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每人每月1900 元，社會(huì)散居孤兒基本生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每人每月1700 元。②上海市民政局：《關(guān)于調(diào)整本市孤兒基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)的通知》，上海市民政局官網(wǎng)：http://mzj.sh.gov.cn/gb/shmzj/index.html，2020年7月15日。而同期安徽省規(guī)定福利機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)孤兒每人每月不低于1000 元，社會(huì)散居孤兒每人每月基本生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不低于600 元。③安徽省民政廳：《安徽省孤兒基本生活保障實(shí)施辦法》，淮南市人民政府官網(wǎng)：http://www.huainan.gov.cn/public/118323412/1258193787.html，2020年4月14日。除了孤兒基本生活費(fèi)制度之外，2019年中國還建立實(shí)施了事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童基本生活補(bǔ)貼制度，并規(guī)定按照當(dāng)?shù)毓聝夯旧钯M(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放待遇。

盡管低保制度并不是專門針對(duì)兒童的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付制度，但是兒童是低保受助對(duì)象中的重要群體之一。低保家庭如果有兒童可以享受分類施保的優(yōu)惠待遇，即低保金在原有標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上浮一定的比例。例如，2018年陜西省武功縣規(guī)定：（1）對(duì)低保家庭中的兒童，按每人每月低保標(biāo)準(zhǔn)的30%增發(fā)保障金；（2）對(duì)低保家庭中的單親未成年人，按每人每月低保標(biāo)準(zhǔn)的30%增發(fā)保障金；如父母一方去世，按每人每月低保標(biāo)準(zhǔn)的50%增發(fā)保障金；（3）對(duì)低保家庭中的非義務(wù)教育階段學(xué)生，按每人每月低保標(biāo)準(zhǔn)的60%增發(fā)保障金。④陜西省武功縣民政局：《關(guān)于全面落實(shí)城鄉(xiāng)低保分類施保和調(diào)整補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的通知》，武功縣人民政府官網(wǎng)：http://www.wugong.gov.cn/gk/shbzhjc/81804.htm，2020年9月18日。除此以外，中國城鄉(xiāng)貧困家庭的兒童還有可能獲得其他現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。例如，教育救助、殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼等。

三、兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付模式選擇的理論解釋

不同兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付模式有各自的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。以下四個(gè)維度可以在很大程度上解釋世界上不同國家兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付模式選擇的原因。

（一）單一目標(biāo)還是多元目標(biāo)？

兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)包括減貧、兒童保護(hù)、人力資本投資、生育及就業(yè)促進(jìn)等方面，不同的兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付模式的政策目標(biāo)有明顯差異。

首先，西方發(fā)達(dá)國家兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付制度經(jīng)歷了從單一目標(biāo)向多元目標(biāo)發(fā)展的過程。早期歐洲國家濟(jì)貧制度下的兒童救助主要是基于反貧困。而在戰(zhàn)爭(zhēng)期間，兒童津貼又在一定程度上是為了保障士兵家庭基本生活，維護(hù)后方的社會(huì)安定。二戰(zhàn)期間，西方國家選擇家庭補(bǔ)貼制度作為其控制經(jīng)濟(jì)的一種政策。北歐國家由于特殊的自然條件和國情，家庭津貼制度很早被賦予了促進(jìn)生育的功能。到20 世紀(jì)60—70年代，西方發(fā)達(dá)國家普遍面臨人口出生不足的問題，普惠式的家庭補(bǔ)貼制度較多地被作為一種優(yōu)生措施。20 世紀(jì)70年代以來，家庭津貼制度成為刺激工作積極性、促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)、解決低收入問題等的有效政策工具。研究表明，家庭津貼雖然增加了父母照顧兒童的時(shí)間，但同時(shí)也減少了女性進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)工作的可能性。例如，有學(xué)者對(duì)加拿大馬尼托巴省2001年的兒童擴(kuò)展津貼（Child Benefit Supplement）改革進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，兒童津貼使得父母照顧的時(shí)間增加且對(duì)于兒童的發(fā)展有積極影響，但也發(fā)現(xiàn)更少的家庭有勞動(dòng)收入，更多家庭依賴福利。①Kevin Milligan, Mark Stabile, "Child Benefits, Maternal Employment, and Children's Health: Evidence from Canadian Child Benefit Expansions," The American Economic Review, 2009, 99(2).一項(xiàng)對(duì)2007年西班牙普惠性兒童津貼的研究發(fā)現(xiàn)，兒童津貼顯著提高了生育率，減少了墮胎率。但是，有資格領(lǐng)取兒童津貼的母親在生完孩子后脫離勞動(dòng)力市場(chǎng)的時(shí)間更長。②Libertad González, "The Effect of a Universal Child Benefit on Conceptions, Abortions, and Early Maternal Labor Supply," American Economic Journal: Economic Policy, 2013, 5(3).

其次，拉美國家有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付最主要的政策目標(biāo)是減貧和人力資本投資。為了實(shí)現(xiàn)這些政策目標(biāo)，轉(zhuǎn)移支付給貧困家庭的條件是投資于他們孩子的教育、健康和營養(yǎng)。③Viviane Azevedo, Marcos Robies, "Multidimensional Targeting: Identifying Beneficiaries of Conditional Cash Transfer Programs," Social Indicators Research, 2013, 112(2).當(dāng)然，拉美國家面向教育和醫(yī)療附加條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移計(jì)劃之所以廣受歡迎，一個(gè)很重要的原因是為了降低社會(huì)保障制度私有化帶來的消極影響，以及應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)動(dòng)蕩。拉美國家有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目可以看作是扶貧方式的創(chuàng)新。它不是單方面由政府向貧困群體提供援助，還要求受益群體履行相應(yīng)的義務(wù)，從根本上提升了他們擺脫貧困的可能性。同時(shí)，有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付以家庭為單位實(shí)施時(shí)，要求家庭中的女性擔(dān)任起協(xié)助、監(jiān)督的職責(zé)，性別特征十分明顯。

通過實(shí)施有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，拉美國家在一定程度上實(shí)現(xiàn)了其減貧政策目標(biāo)。在非洲，肯尼亞政府建立的有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目為極端貧困家庭提供直接現(xiàn)金支持，并特別關(guān)注受艾滋病影響的兒童。項(xiàng)目取得的反貧困和兒童保護(hù)的政策效果十分明顯。④John H. Bryant, "Kenya's Cash Trash Transfer Program: Protecting the Health and Human Rights of Orphans and Vulnerable Children," Health and Human Rights, 2009, 11(2).從人力資本投資的角度來看，有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付取得了兩個(gè)方面顯著效果。一是改善受教育條件。世界銀行的研究發(fā)現(xiàn)，有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付方案有助于兒童入學(xué)率的提高。哥倫比亞、墨西哥和土耳其的計(jì)劃實(shí)施都提高了中學(xué)的入學(xué)率。尤其是對(duì)原來小學(xué)入學(xué)率很低的地方，有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付方案的效果更好。二是改善健康和營養(yǎng)狀況。在墨西哥，項(xiàng)目受益者進(jìn)行體檢的頻率增加了18%，0—5 歲兒童疾病率則降低了12%；洪都拉斯的項(xiàng)目使兒童接受醫(yī)療服務(wù)的比例提高了15%—21%；墨西哥、尼加拉瓜和哥倫比亞的身材矮小率分別降低了10%、5.5%和7%。①唐麗霞等：《有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付緩貧方案的國際經(jīng)驗(yàn)》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2012年第8 期。

第三，中國的主要反貧困戰(zhàn)略是農(nóng)村扶貧開發(fā)，這一點(diǎn)與拉美國家有明顯不同。中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的對(duì)象主要是有勞動(dòng)能力的貧困者，重在通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展來實(shí)現(xiàn)減貧的目標(biāo)。有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付作為扶貧項(xiàng)目并不適用于所有的貧困家庭，如老年人家庭、無未成年子女家庭等。在這種情況下，中國反貧困更需要綜合性的項(xiàng)目，而不是有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。中國作為無條件兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付模式的典型代表，所有制度項(xiàng)目都是針對(duì)貧困/困境兒童，最重要的政策目標(biāo)也是保障貧困兒童的基本生活。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城市困難家庭的兒童主要是單位救濟(jì)，農(nóng)村孤兒的養(yǎng)育主要是通過農(nóng)村五保供養(yǎng)制度來實(shí)現(xiàn)。這種狀況一直持續(xù)到20 世紀(jì)90年代城市居民最低生活保障制度建立以前。最低生活保障制度的政策目標(biāo)是保障貧困群眾的基本生活，因此城鄉(xiāng)貧困家庭的兒童主要是通過低保制度獲得基本生活保障。由于兒童會(huì)增加貧困家庭的額外支出，各地低保制度還通過分類施保增加有兒童低保家庭的低保金，給予兒童更多保障。盡管改革開放以后農(nóng)村五保制度仍然發(fā)揮著保障孤兒的作用，但是一些地方的五保供養(yǎng)政策的經(jīng)費(fèi)落實(shí)出現(xiàn)了困難，這導(dǎo)致農(nóng)村孤兒的生存狀況在一定程度上惡化。在這種情況下，2010年10月，國務(wù)院通過了《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》，并建立了孤兒基本生活保障制度。2019年，事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童也參照孤兒發(fā)放基本生活補(bǔ)貼。

雖然孤兒基本生活費(fèi)和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童基本生活補(bǔ)貼也是生活保障，但是其受益標(biāo)準(zhǔn)要比低保高得多。因此，孤兒基本生活費(fèi)和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童基本生活補(bǔ)貼可以看作是在困境兒童中挑出最困難的那一部分給予較高的現(xiàn)金支持，但大部分貧困兒童仍然需要低保制度予以保障。

（二）普惠還是補(bǔ)缺？

普惠型兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付模式的優(yōu)勢(shì)是可以實(shí)現(xiàn)多重政策目標(biāo)。普惠式兒童津貼可以通過減輕家庭養(yǎng)育負(fù)擔(dān)來實(shí)現(xiàn)鼓勵(lì)生育，同時(shí)也可以達(dá)到反貧困和人力資本投資的效果。從技術(shù)的角度來看，普惠式現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付不需要進(jìn)行家計(jì)調(diào)查，因此大大降低了行政成本。但是，由于普惠式兒童津貼發(fā)給所有兒童，因此一定程度上會(huì)浪費(fèi)有限的公共資源。補(bǔ)缺式兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目如果通過家計(jì)調(diào)查確定受益對(duì)象，有利于保證貧困兒童能夠優(yōu)先得到政府的支持。但是，家計(jì)調(diào)查往往給受益兒童帶來污名化效應(yīng)。如果根據(jù)殘疾、單親、孤兒等類別特征來選擇受益兒童，也可能由于無法區(qū)分家庭經(jīng)濟(jì)狀況而造成公共資源的浪費(fèi)。

選擇普惠還是補(bǔ)缺式兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。一般說來，發(fā)達(dá)國家更有意愿選擇普惠式的兒童津貼。發(fā)展中國家受到財(cái)政能力的影響，往往更多地采用補(bǔ)缺型的兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付制度。除了經(jīng)濟(jì)因素之外，兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付制度還受到政治、文化以及福利制度等方面影響。根據(jù)埃斯平-安德森的理論，西方福利國家可分為“社會(huì)民主主義”模式（主要指北歐國家）、歐洲大陸傳統(tǒng)模式（德國是典型國家）和盎格魯-撒克遜模式（美國是典型國家）。①考斯塔·埃斯平-安德森著，鄭秉文譯：《福利資本主義的三個(gè)世界》，法律出版社，2001年，第2-3、42 頁。社會(huì)民主主義模式國家和歐洲大陸模式的許多國家實(shí)施普惠型的兒童津貼。津貼給付與家庭收入無關(guān)，每個(gè)有未成年子女的家庭都能得到現(xiàn)金資助。在盎格魯-撒克遜國家和地中海國家，現(xiàn)金津貼的給付是基于家計(jì)調(diào)查的。也有些國家兼有兩種形式，如德國和丹麥除了提供普惠型的兒童津貼外，還有基于家計(jì)調(diào)查的津貼和殘疾兒童津貼、單親補(bǔ)貼等。因此，這些國家是混合型的兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付制度。

在政策實(shí)踐中，有條件的兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)對(duì)象主要是貧困兒童，因此是補(bǔ)缺型的兒童福利制度。實(shí)行有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策的主要是發(fā)展中國家，這與受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力的制約密切相關(guān)。拉美國家選擇有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策受該地區(qū)新自由主義思潮占主導(dǎo)地位深刻影響。一些非洲國家選擇有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付則一定程度上源于相關(guān)國際組織把北美和拉美地區(qū)的新自由主義觀念有意地輸入非洲，再加上非洲國家在接納現(xiàn)金轉(zhuǎn)移計(jì)劃的政策建議前并沒有一套比較完善的社會(huì)保障制度體系，這使得有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付比較容易被接受。

中國兒童福利屬于補(bǔ)缺型的制度。較之于西方發(fā)達(dá)國家，中國的兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目主要是針對(duì)困境兒童，且覆蓋范圍窄。中國選擇補(bǔ)缺式的兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付制度一定程度上受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，只能先重點(diǎn)解決最困難兒童的問題。從人口結(jié)構(gòu)的角度來看，中國長期以來面臨的是人口過多的問題，這一點(diǎn)與西方發(fā)達(dá)國家所處的社會(huì)背景明顯不同，因此不大可能會(huì)通過慷慨的兒童津貼去鼓勵(lì)生育。從文化的角度來看，中國家庭通常將兒童的教育、健康等事務(wù)當(dāng)成家庭內(nèi)部的事情，也愿意為此投資。在這種情況下，國家只需要負(fù)責(zé)那些家庭無法履行責(zé)任的困境兒童保障就可以。

（三）有條件還是無條件？

有條件的兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付設(shè)置“附加條件”主要是為了控制受助人不適當(dāng)?shù)男袨?從根源上改變貧困發(fā)生的概率和條件。從這點(diǎn)上看，它顯然優(yōu)于“無附加條件”項(xiàng)目。但是，兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目是否設(shè)置“附加條件”需要考量以下幾個(gè)方面。

第一，是否有約束的必要？研究發(fā)現(xiàn)，有條件現(xiàn)金支付項(xiàng)目最顯著的效果是提高兒童的入學(xué)率。并且，如果兒童入學(xué)率越低，那么有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付模式的效果越明顯。拉美國家和非洲地區(qū)基礎(chǔ)教育差，兒童輟學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重。尤其是童工現(xiàn)象普遍的情況下，有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付正向激勵(lì)效應(yīng)十分明顯。在西方發(fā)達(dá)國家，兒童教育和營養(yǎng)健康早就不是嚴(yán)重的社會(huì)問題。因此，也就沒有必要約束受益對(duì)象的行為。中國受到儒家文化傳統(tǒng)的影響，家庭非常重視兒童教育和人力資本的投資。同時(shí)，國家也將教育作為優(yōu)先投資的戰(zhàn)略。中國政府也很早就通過《義務(wù)教育法》的實(shí)施和貫徹，確保了兒童的教育基本權(quán)。在這種情況下，即使是對(duì)那些接受國家現(xiàn)金資助的貧困家庭也沒有必要約束兒童監(jiān)護(hù)人的行為。

第二，政治和文化因素。拉美等國受新自由主義思想影響較深,國內(nèi)政治勢(shì)力傾向于把貧困發(fā)生的原因歸咎于個(gè)體努力不足或缺乏能力等個(gè)人責(zé)任，而忽略貧困的社會(huì)因素，也就容易對(duì)“附加條件”的項(xiàng)目存有主觀偏好。歐洲國家普遍認(rèn)為貧困是社會(huì)排斥和社會(huì)剝奪的結(jié)果，認(rèn)同社會(huì)救助是公民的基本權(quán)利，因此更容易采用普惠性的兒童津貼制度。盡管中國也是十分重視工作倫理的國家，福利項(xiàng)目的設(shè)計(jì)特別關(guān)注福利依賴問題，但是由于中國社會(huì)救助項(xiàng)目（如最低生活保障制度）受益人群中“老弱病殘”等無勞動(dòng)能力者的比重較大，即使項(xiàng)目加入約束條件在實(shí)踐中執(zhí)行起來問題也會(huì)較大，再加上兒童是優(yōu)先保障群體，因此現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目也就沒有附加約束條件。

第三，是否有相應(yīng)的管理和經(jīng)辦能力？兒童福利項(xiàng)目一旦附加了約束條件，就需要對(duì)受助對(duì)象的行為進(jìn)行監(jiān)管，這無疑需要很大的行政成本。因此，項(xiàng)目成功的前提條件之一就是政府各相關(guān)部門（如社會(huì)福利、教育衛(wèi)生等）的協(xié)調(diào)合作能力要比較強(qiáng)。同時(shí)，統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)評(píng)估和待遇發(fā)放等管理服務(wù)系統(tǒng)也要充分發(fā)揮作用。由于“附加條件”項(xiàng)目的管理成本比較高,再加上大多數(shù)非洲國家硬件設(shè)備和管理經(jīng)費(fèi)短缺、工作人員數(shù)量有限的現(xiàn)象十分普遍，有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付開展并不普遍。即使在拉美各國，有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付蓬勃發(fā)展的原因與世界銀行和泛美開發(fā)銀行的資金支持密切相關(guān)。離開了這些外部條件，單靠發(fā)展中國家自身財(cái)力和管理能力，“附加條件”的救助項(xiàng)目很難有效開展。①楊一帆：《國際社會(huì)保障政策中的社會(huì)現(xiàn)金轉(zhuǎn)移計(jì)劃：關(guān)鍵問題與政策啟示——基于拉美和非洲等國政策創(chuàng)新的比較研究》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2010年第5 期。對(duì)于西方發(fā)達(dá)國家和中國來說，如果項(xiàng)目監(jiān)督和管理要耗費(fèi)巨大的行政成本，而同時(shí)取得的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益非常小的話，那么還不如放棄對(duì)受助對(duì)象進(jìn)行硬性約束。

（四）“去家庭化”還是“再家庭化”？

如果政府只給兒童提供現(xiàn)金支持，那么給付越慷慨就越可能導(dǎo)致更多的女性退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，而待在家里專心照顧孩子，這種政策的效果是“再家庭化”。當(dāng)然，政府也可以在實(shí)施兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的同時(shí)，提供低價(jià)/免費(fèi)、可及的兒童養(yǎng)育公共服務(wù)，讓女性從兒童養(yǎng)育過程中解脫出來并進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)，這種政策的效果就是“去家庭化”。

瑞典是“去家庭化”的代表，突出表現(xiàn)在國家面向1—6 歲兒童提供了統(tǒng)一、普惠、優(yōu)質(zhì)的公共托教服務(wù)，這在很大程度上代替家庭承擔(dān)了照顧孩子的責(zé)任，而私人機(jī)構(gòu)服務(wù)的空間則被壓擠到了相當(dāng)小的程度。不僅如此，政府還鼓勵(lì)男女雙方共同分擔(dān)撫育兒童的責(zé)任。在這種情況中，兒童津貼并沒有鼓勵(lì)女性離開勞動(dòng)力市場(chǎng)，從而體現(xiàn)了“去家庭化”的政策取向。德國屬于合作主義福利體制國家，且福利政策的形成深受左翼勢(shì)力和保守勢(shì)力兩股政治力量的影響。在兒童福利的提供方式上，左翼勢(shì)力追求兩性平等，主張?zhí)峁└咚焦矁和薪谭?wù)，促進(jìn)女性就業(yè)和經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，這是“去家庭化”的思路；保守勢(shì)力則極力維護(hù)傳統(tǒng)家庭模式，認(rèn)為母親在家照顧兒童對(duì)兒童成長最有利，因此主張為家庭提供高水平的津貼，通過分擔(dān)家庭經(jīng)濟(jì)壓力把女性留在家庭中照顧兒童。由于德國在較長一段時(shí)間內(nèi)都是保守勢(shì)力占據(jù)政治優(yōu)勢(shì)，這就使得德國更多地呈現(xiàn)出“再家庭化”的政策取向。在英國和美國，市場(chǎng)是最重要的兒童服務(wù)提供主體，國家扮演的是殘補(bǔ)的角色，只有在市場(chǎng)失靈或家庭失靈時(shí)才伸出援手。國家通過家計(jì)調(diào)查的方式幫助貧困家庭，有能力的人則自行到市場(chǎng)上購買所需的托教服務(wù)。在這種情況下，這種兒童津貼制度發(fā)揮著“去家庭化”的效果。①參見李亮亮：《歐洲家庭友好政策比較研究——兼談對(duì)女性就業(yè)的影響》，中國人民大學(xué)博士學(xué)位論文，2013年。

拉美國家大都是發(fā)展中國家，人力資源非常豐富且勞動(dòng)力價(jià)格便宜。如果兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付比較慷慨的話，那么就會(huì)有更多女性會(huì)留在家庭承擔(dān)兒童養(yǎng)育工作。實(shí)際上，拉美有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的政策目標(biāo)之一就是鼓勵(lì)婦女承擔(dān)起更多的兒童照顧、教育和營養(yǎng)健康等方面的工作，從而實(shí)現(xiàn)通過人力資本投資帶動(dòng)減貧的政策目標(biāo)。因此拉美國家有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策主要表現(xiàn)為“再家庭化”的政策效果。

中國目前沒有普惠性的兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付。針對(duì)困境兒童的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目（如孤兒基本生活費(fèi)）和社會(huì)救助項(xiàng)目（如低保）發(fā)揮著支持家庭的作用。少部分貧困家庭中的女性（如單親家庭的女性）可以安心地在家照顧孩子，這發(fā)揮著“再家庭化”的效果。但是，由于中國老年人往往會(huì)承擔(dān)照顧兒童責(zé)任，女性在領(lǐng)取救助后仍可能到勞動(dòng)力市場(chǎng)尋找工作，這在一定程度上會(huì)抵消福利政策的“再家庭化”效果。同時(shí)，中國市場(chǎng)提供的托幼服務(wù)較發(fā)達(dá)，一些貧困家庭的女性也可以利用市場(chǎng)來解決托幼問題，此時(shí)現(xiàn)金救助體現(xiàn)的是“去家庭化”效果。

四、中國兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付制度的發(fā)展趨勢(shì)

從中國的情況來看，目前的瞄準(zhǔn)式兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付制度的主要功能是減貧與兒童保護(hù)。在生育率不斷降低的情況下，中國未來應(yīng)適時(shí)采用普惠式的兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策來鼓勵(lì)生育。結(jié)合以上理論分析，本文提出中國兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的未來發(fā)展趨勢(shì)及政策建議。

（一）瞄準(zhǔn)式兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目

1.孤兒基本生活費(fèi)和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童生活補(bǔ)貼

目前，中國只有孤兒基本生活費(fèi)和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童生活補(bǔ)貼兩個(gè)完全針對(duì)兒童的瞄準(zhǔn)式現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。截至 2019年底，全國共有孤兒 23.3 萬人，其中社會(huì)散居孤兒 16.9 萬人，基本生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)1073.5 元/人/月。①民政部：《2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，民政部官網(wǎng)：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/，2020年10月12日。事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童的數(shù)量大約50 萬人，②高文興：《全國共有事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童約50 萬——12 部門將聯(lián)合對(duì)該群體進(jìn)一步加強(qiáng)保障》，《公益時(shí)報(bào)》，2019年7月16日第3 版。兩者合計(jì)約80 萬人左右。從目前的情況來看，孤兒基本生活費(fèi)制度保障標(biāo)準(zhǔn)比較高，能夠給城鄉(xiāng)孤兒提供較好的基本生活保障。但是，事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童生活補(bǔ)貼制度仍然處于發(fā)展完善之中。事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童生活補(bǔ)貼制度實(shí)際上發(fā)源于困境兒童保障工作。困境兒童包括因家庭貧困導(dǎo)致生活、就醫(yī)、就學(xué)等困難的兒童，因自身殘疾導(dǎo)致康復(fù)、照料、護(hù)理和社會(huì)融入等困難的兒童，以及因家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導(dǎo)致人身安全受到威脅或侵害的兒童。③國務(wù)院：《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》，國務(wù)院官網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-06/16/content_5082800.htm，2020年9月23日。因此，事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童其實(shí)是困境兒童中的一個(gè)類別。在早期的實(shí)踐中，針對(duì)困境兒童并沒有單獨(dú)的現(xiàn)金救助，而是將他們納入不同救助制度中。例如，將符合特困人員供養(yǎng)條件的兒童納入特困人員供養(yǎng)，將符合最低生活保障條件的兒童納入低保，對(duì)因遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病等導(dǎo)致基本生活陷入困境的兒童給予臨時(shí)救助，對(duì)殘疾兒童發(fā)放殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼。

事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童是困境兒童最困難的那一部分。由于父母重病、重殘等原因不僅沒有能力撫養(yǎng)孩子，往往還需要治療、康復(fù)等方面大額支出，事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童的生活困難程度并不亞于孤兒，甚至超過孤兒。因此，把事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童納入低保顯然無法解決問題。在實(shí)踐中，各地大都采取掛鉤孤兒基本生活費(fèi)的方法來發(fā)放待遇。例如，江蘇省規(guī)定，父母監(jiān)護(hù)缺失的兒童按照不低于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)散居孤兒基本生活費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的80%發(fā)放。父母無力履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童按照不低于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)散居孤兒基本生活費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的60%發(fā)放。④江蘇省民政廳：《關(guān)于落實(shí)困境兒童分類保障制度有關(guān)問題的補(bǔ)充意見》，蘇州市民政局官網(wǎng)：http://minzhengju.suzhou.gov.cn/mzj/csywwj/202006/b4efee43ac704a868d93f99cbcfa1c26.shtml，2020年9月23日。由于中央沒有統(tǒng)一政策規(guī)定，各地對(duì)于事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童的保障標(biāo)準(zhǔn)差異很大。到2019年，民政部等12 部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》，規(guī)定各地事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童發(fā)放基本生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)毓聝罕Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。標(biāo)準(zhǔn)的提高有利于更好地保障事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童的基本生活，但這并沒有從根本上解決他們面臨的困境。事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童是指父母雙方或一方符合重殘、重病、服刑在押、強(qiáng)制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由的措施、失聯(lián)情形之一。事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童由于監(jiān)護(hù)人無法或沒有能力履行監(jiān)護(hù)責(zé)任，他們更需要生活照料、家庭教育、情感關(guān)愛等方面的基本服務(wù)，以保障其健康成長。因此，探索通過政府購買社會(huì)救助服務(wù)或增加照護(hù)服務(wù)津貼等方式，為事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童提供基本照護(hù)服務(wù)，應(yīng)該是制度進(jìn)一步發(fā)展的方向。

2.貧困兒童救助

截至 2019年底，全國共有城市低保對(duì)象 524.9 萬戶，有農(nóng)村低保對(duì)象 1892.3 萬戶。①民政部：《2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，民政部官網(wǎng)：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/，2020年10月14日。如果按照每戶平均1 個(gè)未成年人推算，那么全國約有2400 萬兒童生活在低保家庭中。因此，盡管低保制度并不是專門保障兒童，但中國最大的兒童現(xiàn)金支持項(xiàng)目應(yīng)該是低保制度。除此以外，低保制度針對(duì)有兒童家庭還實(shí)施分類施保。例如，安徽省黃山市徽州區(qū)規(guī)定，低保家庭有14 周歲以下的未成年人，低保待遇可以基于本人月補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)上浮 20%。②黃山市徽州區(qū)人民政府：《黃山市徽州區(qū)城鄉(xiāng)低保分類施保實(shí)施辦法》，黃山市徽州區(qū)人民政府官網(wǎng)：http://www.huizhouqu.gov.cn/BranchOpennessContent/show/1254344.html，2020年9月28日。陜西省規(guī)定，對(duì)城鄉(xiāng)低保家庭中的18 周歲（不含）以下未成年人，按每人每月不低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的30%增發(fā)低保金。③陜西省民政廳、財(cái)政廳：《關(guān)于調(diào)整我省城鄉(xiāng)低保分類施保對(duì)象及標(biāo)準(zhǔn)的通知》，嵐皋縣人民政府官網(wǎng)：http://www.langao.gov.cn/Content-2023322.html，2020年10月15日。雖然通過分類施?？梢宰屫毨和彝サ玫礁嗟氖杖胫С?，但這種做法也存在兩個(gè)方面問題。

一是目前我國低保金待遇仍然偏低，不利于貧困兒童健康成長。2018年4 季度，全國城市平均低保標(biāo)準(zhǔn)僅為每人每月 579.7 元，農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)僅為每人每年4833.4 元。城市平均低保標(biāo)準(zhǔn)不足城市人均收入中位值的20%，農(nóng)村的僅為30%左右。發(fā)達(dá)國家的貧困標(biāo)準(zhǔn)一般在收入中位數(shù)的50%—60%。相比之下，我國的低保標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)偏低。低保標(biāo)準(zhǔn)偏低直接帶來的后果是現(xiàn)金救助待遇水平偏低。在 2018年，城市低保平均補(bǔ)差水平僅為每人每月476 元，農(nóng)村僅為250 元。④關(guān)信平：《當(dāng)前我國反貧困進(jìn)程及社會(huì)救助制度的發(fā)展議題》，《陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第5 期。由于低保標(biāo)準(zhǔn)偏低，而分類施保上浮的待遇比例也比較?。ㄍǔ?0%到30%），因此難以實(shí)現(xiàn)貧困兒童充分救助的效果。

二是將制度捆綁會(huì)增加福利依賴效應(yīng)。分類施保本來就是一種補(bǔ)救措施，實(shí)際上是將貧困救助和兒童福利捆綁在一起，這很容易造成低保制度的福利依賴。除了分類施保以外，我國低保制度還往往與醫(yī)療救助、教育救助、住房補(bǔ)貼、自然災(zāi)害救助、臨時(shí)救助、水電燃料取暖費(fèi)減免、節(jié)假日一次性救助、其他補(bǔ)助收入、其他費(fèi)用減免等捆綁在一起。⑤劉璐嬋、林閩鋼：《“養(yǎng)懶漢”是否存在?——城市低保制度中“福利依賴”問題研究》，《東岳論叢》2015年第10 期。這些救助項(xiàng)目的疊加提高了實(shí)際救助水平，不利于激勵(lì)有勞動(dòng)能力的受助者去就業(yè)。

基于以上兩個(gè)方面的問題，低保制度的發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)考慮逐步取消分類施保的做法。同時(shí)，要盡快建立和完善相應(yīng)的社會(huì)福利制度，通過社會(huì)福利津貼來取代分類施保的待遇。例如，可以考慮在孤兒、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將貧困家庭中的兒童從低保制度中剝離出來，建立貧困兒童生活補(bǔ)貼制度。

3.教育救助

教育救助是兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的重要組成部分。2004年，民政部和教育部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》，要求對(duì)農(nóng)村五保供養(yǎng)未成年人、城市“三無”對(duì)象中的未成年人、城鄉(xiāng)最低生活保障和農(nóng)村特困戶家庭的未成年子女進(jìn)行教育救助。①民政部、教育部：《關(guān)于進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》，教育部官網(wǎng)：http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/gk_gbgg/moe_0/moe_1/moe_201/tnull_3060.html，2020年10月8日。這是中國教育救助的開端，救助內(nèi)容主要包括對(duì)義務(wù)教育階段實(shí)行“兩免一補(bǔ)”（免雜費(fèi)、免書本費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生活費(fèi)），高中教育階段要提供必要的學(xué)習(xí)和生活補(bǔ)助。除了免雜費(fèi)和書本費(fèi)之外，貧困生寄宿生活費(fèi)是教育救助中重要的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容。例如，2017年安徽省補(bǔ)助城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生的生活費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)為：小學(xué)生4 元/天、初中生5 元/天，學(xué)生每年在校天數(shù)均按250 天計(jì)算，所需資金由中央和市、縣（市、區(qū)）按照5：5 比例分擔(dān)。②安徽省教育廳、財(cái)政廳：《義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制實(shí)施辦法》，淮南市人民政府官網(wǎng)：https://kyc.chzu.edu.cn/jhfsl/2017/0316/c8531a143749/page.htm，2020年9月27日。

近年來，由于教育救助被當(dāng)成脫貧攻堅(jiān)的重要手段（即“三保障”中的教育保障），其得到了極大的重視，各地出臺(tái)和實(shí)施了一些新的教育救助政策。例如，福建省2019年將“城鄉(xiāng)義務(wù)教育公辦寄宿制學(xué)校中家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)”政策調(diào)整為“義務(wù)教育家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生補(bǔ)助生活費(fèi)”。補(bǔ)助對(duì)象從義務(wù)教育階段的貧困寄宿生擴(kuò)展到義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，具體包括建檔立卡學(xué)生、低保家庭（含特困人員）學(xué)生、孤兒或殘疾學(xué)生、烈士或優(yōu)撫家庭學(xué)生。寄宿生補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為小學(xué)每生每年1000 元，初中每生每年1250 元。非寄宿生補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為小學(xué)每生每年500 元，初中生每生每年625 元。③福建省財(cái)政廳、教育廳：《關(guān)于進(jìn)一步完善義務(wù)教育家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生生活補(bǔ)助政策的通知》，福建省教育廳官網(wǎng)：http://jyt.fujian.gov.cn/xxgk/czzj/201909/t20190904_5017086.htm，2020年9月23日。目前，各地以低保對(duì)象、特困人員、建檔立卡貧困人口為主要對(duì)象，在學(xué)前教育階段實(shí)施家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童保育教育費(fèi)和生活費(fèi)資助政策，在義務(wù)教育階段實(shí)行“兩免一補(bǔ)”政策，在普通高中和中職學(xué)校實(shí)施免學(xué)費(fèi)、國家助學(xué)金和建檔立卡貧困學(xué)生教育扶貧資助政策。困難學(xué)生救助政策體系很好地保障了貧困學(xué)生的受教育權(quán)。不過，中國目前的教育救助政策體系的形成很大程度受到脫貧攻堅(jiān)的影響。隨著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成，貧困村和貧困戶都將摘帽，教育救助政策體系如何延續(xù)是一個(gè)重大課題。盡管當(dāng)前各地都在執(zhí)行脫貧不脫政策，但是隨著農(nóng)村扶貧政策的轉(zhuǎn)型，教育救助政策的有效調(diào)整是一項(xiàng)重要議題。

4.其他瞄準(zhǔn)式兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策探索

隨著中國兒童福利制度的發(fā)展，可以結(jié)合具體國情探索一些新的瞄準(zhǔn)式兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策，主要方向可以包括兩個(gè)方面。

一是探索有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。中國目前的兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目主要是針對(duì)孤兒或父母殘疾/大病等缺乏監(jiān)護(hù)能力的兒童，在這種情況下實(shí)施有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策就不太現(xiàn)實(shí)。但是，由于中國幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展地域差異明顯，特別是民族地區(qū)的父母對(duì)于兒童監(jiān)護(hù)與漢族地區(qū)存在明顯的文化差異。漢族地區(qū)受傳統(tǒng)文化的影響，通常會(huì)將兒童教育放在家庭最重要的位置，而一些民族地區(qū)則并不太注重兒童的人力資本投資。在這種情況下，可以針對(duì)民族地區(qū)的具體狀況來制定有條件的兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策。

二是探索困境兒童個(gè)人賬戶。除了孤兒基本生活費(fèi)、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童生活補(bǔ)貼以外，中國城鄉(xiāng)的困境兒童還有可能獲得其他一些現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，包括低保、受艾滋病影響的兒童生活補(bǔ)貼、教育救助、貧困地區(qū)寄宿生補(bǔ)貼、殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼、社會(huì)慈善救助等。由于這些資金是發(fā)到兒童的監(jiān)護(hù)人手上，在實(shí)際生活中往往難以保證監(jiān)護(hù)人將資金充分使用到兒童身上。針對(duì)這種情況，可以考慮建立困境兒童個(gè)人賬戶。兒童個(gè)人賬戶的資金用途具有限定性，生活保障資金只能用于兒童生活消費(fèi)，教育資金只能專門用于孩子教育，營養(yǎng)康復(fù)資金只能用于孩子的營養(yǎng)康復(fù)。通過將國家給予困境兒童的各種現(xiàn)金資源整合在一起形成兒童資產(chǎn)個(gè)人賬戶，以保障困境兒童的權(quán)利，并促進(jìn)其能力提升及未來發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）普惠式兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目

1.普惠式家庭津貼

近年來，中國進(jìn)入低生育率階段已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。從國家統(tǒng)計(jì)局2000年以來的人口普查和1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)看，中國生育率不僅極低，而且一直在持續(xù)走低。在人口規(guī)模足夠大的國家中，中國已經(jīng)成為生育率最低的國家。而且，2016年開始實(shí)行的全面二孩政策也收效甚微。①劉金菊、陳衛(wèi)：《中國的生育率低在何處？》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2019年第6 期。更重要的是，中國目前極有可能掉入低生育率的陷阱。如果一旦落入至少要做出很大努力才能擺脫。②吳帆：《低生育率陷阱究竟是否存在？ ——對(duì)后生育率轉(zhuǎn)變國家（地區(qū)）生育率長期變化趨勢(shì)的觀察》，《人口研究》2019年第4 期。在這種情況下，通過現(xiàn)金補(bǔ)貼鼓勵(lì)生育已經(jīng)成為必然的選擇。但是，由于中國的計(jì)劃生育政策持續(xù)了很長的時(shí)間，計(jì)劃生育相關(guān)政策也不可能馬上廢止。因此，當(dāng)前中國實(shí)際上處于一個(gè)明顯的政策搖擺期。例如，一些單位既要給領(lǐng)取了《獨(dú)生子女父母光榮證》的職工發(fā)放獨(dú)生子女費(fèi)，同時(shí)也要給生育二胎家庭發(fā)放托幼補(bǔ)貼。但從總體趨勢(shì)來看，通過現(xiàn)金補(bǔ)助鼓勵(lì)生育的趨勢(shì)越來越明顯。例如，2020年4月8日，山西省人民政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的實(shí)施意見》，鼓勵(lì)用人單位向計(jì)劃生育政策內(nèi)生育的嬰幼兒家庭父母每人每月發(fā)放200 元的嬰幼兒保教費(fèi)。③山西省人民政府辦公廳：《關(guān)于促進(jìn)3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的實(shí)施意見》，山西省人民政府官網(wǎng)：http://www.shanxi.gov.cn/sxszfxxgk/sxsrmzfzcbm/sxszfbgt/flfg_7203/bgtgfxwj_7206/202004/t20200428_797639.shtml，2020年10月12日。更重要的是，2020年中國第七次全國人口普查正式開展。這次人口普查可能會(huì)對(duì)生育政策和兒童福利政策產(chǎn)生重要影響。如果人口普查的結(jié)果確定了相關(guān)生育指標(biāo)沒有改善，國家則有必要進(jìn)一步調(diào)整、優(yōu)化生育政策。由于家庭津貼可以一定程度上降低家庭的生育成本，從而達(dá)到鼓勵(lì)生育的效果。在這種情況下，采取完善的現(xiàn)金補(bǔ)貼政策鼓勵(lì)生育就會(huì)水到渠成。因此，中國可以考慮整合原有生育政策，選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)出臺(tái)鼓勵(lì)生育的家庭津貼制度，包括養(yǎng)育津貼、托養(yǎng)津貼以及教育津貼等。

2.與兒童相關(guān)的稅收扣除項(xiàng)目

通過稅收扣除的方式來降低兒童的養(yǎng)育成本能發(fā)揮與家庭津貼不同的政策效果。給予養(yǎng)育兒童的家庭一定數(shù)量的收入所得稅扣除，可以達(dá)到鼓勵(lì)就業(yè)并避免家庭津貼的福利依賴效應(yīng)。為此，可以探索從以下兩個(gè)方面對(duì)稅收制度進(jìn)行改革。

一是家庭收入稅扣除與兒童支出掛鉤。從2019年1月1日開始，中國納稅人的子女接受學(xué)前教育和學(xué)歷教育的相關(guān)支出，按每個(gè)子女每年1.2 萬元（每月1000 元）的標(biāo)準(zhǔn)定額扣除。①國務(wù)院：《關(guān)于印發(fā)個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除暫行辦法的通知》，國務(wù)院官網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-12/22/content_5351181.htm，2020年1月28日。除了教育支出之外，未來可以進(jìn)一步擴(kuò)大稅收扣除的范圍，覆蓋更多的兒童養(yǎng)育支出項(xiàng)目。

二是可以考慮將所得稅扣除與收入水平掛鉤，設(shè)立遞增、水平和遞減等3 個(gè)階段。類似于美國的勞動(dòng)收入所得稅扣除（EITC）項(xiàng)目設(shè)計(jì)，隨著勞動(dòng)收入的增加，稅收扣除逐漸減少，凡是勞動(dòng)所得超過法定最高值的納稅人不能申報(bào)稅收扣除。②余顯財(cái)：《EITC、最低工資與福利制度創(chuàng)新》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2010年第3 期。通過這種邊際稅率的設(shè)計(jì)可以增加養(yǎng)育子女家庭的實(shí)際收入，并激發(fā)低收入家庭成員參加工作的熱情，以避免福利依賴。

無論是瞄準(zhǔn)式的救助還是普惠式的津貼都可能影響女性就業(yè)。為此在項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)需要注意以下兩點(diǎn)。第一，實(shí)施貧困救助緩?fù)藱C(jī)制。當(dāng)前中國最大的兒童現(xiàn)金救助項(xiàng)目是低保制度。一些學(xué)者認(rèn)為中國的低保制度福利依賴比較嚴(yán)重。③參見朱一丹、金喜在：《我國城市低保福利依賴問題及對(duì)策探析》，《東北師大學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第6期；陳翠玉：《有勞動(dòng)能力城市低保人員“福利依賴”難題及其破解》，《探索》2016年第2 期。為此，針對(duì)有勞動(dòng)力且有子女的低保家庭可以考慮建立緩?fù)藱C(jī)制。對(duì)低保家庭成員通過自身勞動(dòng)使得家庭人均收入超過當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)給予短時(shí)的救助緩?fù)似冢怨膭?lì)就業(yè)。同時(shí)，要為有子女的低保家庭提供就業(yè)服務(wù)，降低其就業(yè)成本。

第二，加強(qiáng)托幼服務(wù)公共性導(dǎo)向。如果建立了較為慷慨的普惠式兒童津貼制度，那么會(huì)對(duì)女性就業(yè)造成兩種影響，即“再家庭化”和“去家庭化”的政策效果。就中國的情況來說，通過現(xiàn)金支持，讓女性回家專職照顧兒童顯然不現(xiàn)實(shí)。因此，在提供低價(jià)/免費(fèi)、可及的公共性托幼服務(wù)幫助低收入家庭女性參與勞動(dòng)力市場(chǎng)基礎(chǔ)上，通過普惠式兒童津貼制度實(shí)現(xiàn)“去家庭化”的政策效果應(yīng)是中國未來的發(fā)展趨勢(shì)。