養老金制度的歷史變遷與現實選擇：基于新制度經濟學的視角

任 行

如何養老是人類社會發展過程中長期面臨的問題。工業革命前，養老問題的解決通常以家庭或者家族為單位，家族內的年輕人承擔為本族老年人養老的責任。自工業文明產生后，這種傳統的養老保障模式已經無法適應時代要求，符合工業社會秩序的養老金制度開始出現。德國在19 世紀后半葉正式建立起包括養老金制度在內的社會保障制度體系，此后很多國家紛紛積極效仿，相繼建立了符合本國國情的養老金制度。作為一項體現社會公平和互助的制度安排，養老金制度最初的設計目的是為勞動者退休后提供基本經濟保障，以在其退出勞動領域、失去勞動收入后仍能夠維持基本生活需求。然而，作為內嵌于社會經濟體系的一項制度安排，養老金制度的發展和變遷不可避免地會受到社會經濟制度環境的影響與制約，使得養老金制度在制度環境與制度需求的共同作用下不斷進行著變遷與演進。縱觀養老金制度百余年的發展變遷過程，可以看出，養老金制度對于人們能夠在多大程度上實現其養老保障行為的目標具有重大影響。通常人們對能改善和增進其選擇自由和經濟福祉的養老金制度存在明顯偏好，但養老金制度變遷的歷史進程并不總能完全契合個人和組織的價值目標。需要通過對養老金制度變遷歷史的探索和研究，揭示和探討養老金制度變遷的邏輯緣由。

一、制度環境的約束：養老金制度的強制性變遷

（一）強制性制度變遷的形成機制

“強制性制度變遷”是指國家以政府為行為主體，通過法規政策的方式強制推行的制度變遷過程。基于青木昌彥①［日］青木昌彥著，周黎安譯：《比較制度分析》，上海遠東出版社，2002年，第32-34 頁。與林毅夫②林毅夫：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，上海人民出版社，1994年，第218 頁。提出的制度變遷理論框架，在強制性制度變遷過程中，由于政府公權力帶有很強的強制性與約束性，制度變遷的共有信念主要表現為對制度實施中平等、正義等理念的基本共識，進而形成遵從制度強制力的策略選擇。基于這種制度遵從，在環境壓力對制度形態的約束下，制度系統無法通過內部個體或要素的自調節系統對制度運行進行控制，必須通過制度的強制性手段進行制度改造，即強制性制度變遷的發生。因此，強制性制度變遷是沒有制度選擇性的，而是受外部制度環境的影響被動發生的。

強制性制度變遷的主體是國家，其變遷的特點是由政府直接制定一攬子制度改革計劃，然后通過命令和法律強制實施。強制性制度變遷的目標是實現制度創新的帕累托改進，即通過制度變遷過程為人們提供獲得收益的機會，同時參與者在變遷過程中不會受到利益損失，或者在補償了利益損失后的凈收益仍大于初始收益水平。而影響制度變遷帕累托改進效應的因素可能包括：中央政府設計和實施新的制度安排時面臨信息不完全和不確定等不利條件；政府和微觀經濟主體行為建立在非一致同意基礎上的不一致；政府執政者追求政治和經濟上的利益；社會科學知識的局限性；等等。強制性制度變遷的形成機制如圖1 所示。

圖1 強制性制度變遷的形成機制

（二）養老金制度變遷的環境約束

養老金制度的強制性變遷主要是由于外部環境壓力的約束變化，引致政府不得不做出的制度選擇。影響養老金制度變遷的環境壓力主要包括政治環境、經濟環境與國際環境。

1.政治環境，即國家善治的責任。國家善治的過程，就是通過政府等公共組織與社會群體的合作使公共利益最大化，實現經濟學意義上帕累托最優狀態的政治管理過程，是克服治理失效的有效手段。①俞可平：《治理與善治：一種新的政治分析框架》，《南京社會科學》2001年第9 期。在善治治理模式中，政府不僅是公共服務的提供者，而且還要代表公眾的利益去監督其他提供公共服務的非政府組織，政府與民眾是一種代理委托關系。國家善治的最重要目標是使得統治承諾借助政治制度獲得可信性。②何增科：《治理、善治與中國政治發展》，《中共福建省委黨校學報》2002年第3 期。在選民國家中選民與統治者之間的委托-代理關系以及利益集團之間的政治交易，都存在不確定性、規則制定者的有限理性、法律實施的不完全以及機會主義等問題。通過國家善治的制度安排，使得政府作為代理人的承諾可信能力得到巨大提高。國家善治的形成，揭示了在現實生活中為什么越來越多的社會選擇不是無序的。實際上，“它們是相當穩定的。它的解釋是社會選擇不僅由多數規則所決定，而且也由限定多數規則如何運作的多種制度所決定”。③Terry M. Moe, "Political Institutions: The Neglected Side of the Story," Journal of Law, Economics, and Organization,1990, (S7).而正是由于國家善治結構的穩定與發展，使得政治結構趨于穩定，為養老金制度運行提供了必要的政治環境。

2.經濟環境，即經濟發展水平與市場行為。經濟發展是養老金制度建立和運行的物質基礎，任何收支規模超越經濟承受能力的養老金制度，不僅自身難以維持，而且還會削弱賴以生存的經濟基礎。總體來說，經濟發展水平對養老金制度的影響與制約表現在以下三個方面。首先，經濟發展水平決定著養老金保障水平的高低。經濟發展水平低，則養老金提供的保障水平只能維持人們年老后最低的生活標準。反之，則養老金提供的保障水平就能夠確保人們年老后的生活維持在一定的水平之上。其次，經濟發展水平決定著養老金給付的相對水平。“瓦格納法則”證實，“在人均可支配收入增加的同時，政府公共財政支出占國民生產總值的比例也會隨之增加”。基于瓦格納的假定，收入增長一般能夠解釋政府規模的擴張。④［日］坂入長太郎著，張淳譯：《歐美財政思想史》，中國財政經濟出版社，1987年，第98-101 頁。而在經濟衰退時期，個人的養老金收入也會有所削減。最后，經濟發展水平決定著養老金制度覆蓋范圍的大小。一般而言，經濟發展水平低，養老金制度的覆蓋面就會小一些。反之，則養老金制度的覆蓋面就會大一些，甚至是全民覆蓋。

3.國際環境，即全球化的發展。全球化發端于16 世紀國際貿易活動，進入20 世紀90年代以后進程明顯加快，并日益深入發展。在全球化的環境下，國與國之間的貿易往來頻繁，資本、人才流動更加自由，國家之間的聯系和依存度提高，必然對一國養老金制度產生巨大影響。一方面，全球化帶來的世界經濟水平長期的高速增長，使很多國家不同程度受惠，為其建立和發展養老金制度奠定了物質基礎。另一方面，全球化對不同國家的養老金制度又產生了不同的影響。對大多數發展中國家而言，由于技術落后、資源貧乏，只能依靠低成本的勞動力參與全球競爭，要想在全球化中受惠，就需要保持勞動力低成本的優勢。因此，全球化給發展中國家帶來了縮減勞動者福利的壓力。很多發展中國家的社會養老保險待遇低于其經濟發展水平，這助推了貧困問題和社會問題的發生，降低了養老金制度的社會效率。而對于發達國家來說，全球化意味著資本可以在全球范圍內尋找廉價勞動力從事產品的生產加工，這既對發達國家工人福利和就業產生了壓力，又因為促進發達國家經濟繁榮而對社會福利產生了支撐。

（三）養老金制度強制性變遷的歷史經驗

1.養老金制度的建立源于“工人運動”的推動。19 世紀的德國政治制度改革相對保守，以少數工廠主為代表的資產階級站到了以大多數工人群體為代表的無產階級的對立面，資產階級和無產階級的矛盾日益加劇。同時，工業革命使得人權保障思潮影響了德國民眾與工人階級的認知，工人階級開始通過各種形式的斗爭來爭取自己的合法權益。到19 世紀中葉，德國已經成為了整個歐洲工人運動的重心。正是由于工人階級的斗爭，以及社會民主黨的努力，促推德國成為了全世界第一個建立現代化養老金制度的國家。德國養老金制度建立后，在很大程度上緩解了工人的經濟壓力，改善了工人的生活水平，也在一定程度上實現了維護社會穩定與政府統治的目的。盡管制度建立初期政府對準入資格設置了相當高的門檻，但制度的實施的確實現了老年人退休后生活水平的改善。德國通過領取養老金作為基本生活來源的老年人從1882年的81 萬人增加到1907年的230多萬人，而政府財政為此支付的養老和殘疾保險金也從1900萬馬克劇增到了22億馬克。①趙立人：《各國社會保險與福利》，四川人民出版社，1992年，第44 頁。工人運動對養老金制度建立推進的過程，使得政府意識到需要通過國家善治方式實現社會穩定，并采取法律規范的方式進一步保障人民的社會保障權益，體現了政府對于善治需求的有效回應。此后很多國家陸續出臺養老金制度的法律法規，亦為國家善治責任的應有之義。

2.養老金籌資模式的變革受到經濟危機的深刻影響。隨著世界制造業重心的轉移和國際經濟格局的改變，二戰后的“福利國家”開始逐漸走向衰落。20 世紀70年代的兩次石油危機使得政府累積的財政壓力徹底爆發，石油輸出國組織（OPEC）不少成員國采取的現收現付養老金制度無法持續有效運行。1980年，智利皮諾切特軍政府接受新自由主義的觀點，頒布了養老金制度結構性變革法案，規定養老保險制度的參保人員開始向基金積累制的個人賬戶養老金計劃繳費，并取消了雇主的繳費義務，徹底廢除了原先的現收現付模式。此后眾多拉美國家也紛紛效仿，一時間在全球興起了一股養老金改革的潮流，被稱為“養老金革命”。拉美國家實行養老金積累模式的最主要原因是受政府財政赤字水平過高的影響。一方面，原有的現收現付模式受經濟形勢惡化的影響出現收不抵支，需要政府大量財政補貼的支持，這與政府削減財政支出的治理目標不一致；另一方面，持續的財務狀況惡化也嚴重削弱了社會公眾對既有現收現付模式的信心，為積累制模式的推廣創造了條件。

3.全球化進程中多層次養老金體系的廣泛推廣。在全球化過程中，資本流動性大大加強，使一國經濟更直接地暴露于國際經濟風險之中，放大了經濟危機的影響。而在貿易和資本流動持續增強的同時，發展中國家公共養老金支出占國內生產總值（GDP）比重這一指標自20 世紀70年代以來走勢平緩且趨于下降，發達國家這一指標卻呈緩慢上升趨勢。①Rudra Nita, "Globalization and the Decline of the Welfare State in Less-Developed Countries," International Organization,2002, 56(2).可見，全球化使得世界福利分割的格局更加明顯。為應對全球化對養老金制度的影響，多個國際組織開始嘗試提出建立多層次養老金體系的政策方案，包括世界銀行、國際勞工組織、國際貨幣基金組織等都提出過不同的實施方案。世界銀行于1994年提出應分離養老金制度中的儲蓄功能與再分配功能，通過不同的養老金層次分別實現這兩個制度目標；國際勞工組織非常強調養老金制度在減輕貧困和提供低風險養老金待遇方面的作用，因此提出養老金待遇必須具有收入再分配的功能；②李清宜：《養老金政策的演變歷程：國際勞工組織和世界銀行觀點的對立與共識》，《社會保障評論》2019年第4 期。國際貨幣基金組織認為養老金制度的運行應實現防止老無所養、拉平個人一生中的消費支出及為長壽者提供養老生活保障三方面的目標，因此應發展為三個獨立的層次；經濟合作與發展組織認為應減少公共養老金制度在養老保障體系中的規模，并將公共養老金制度的反貧困作用與收入替代作用分離，建成兩個不同的制度。③劉昌平：《養老金制度變遷的經濟學分析》，中國社會科學出版社，2008年，第124-128 頁。

二、制度需求的適應：養老金制度的誘致性變遷

（一）誘致性制度變遷的形成機制

“誘致性制度變遷”實質上是一種需求主導型制度變遷，由個體對制度的需求向制度需求的社會化變化而引發。作為人類理性在行動目標上指向的誘致性制度變遷，其基礎是以“參與和共享”為特征的共有信念。④Ruttan W. Vernon, Induced Innovation: Technology, Institutions and Development, Johns Hopkins University Press,1978, pp. 114-121.誘致性制度變遷可以被看作一種集體行動的結果，當對制度的需求被參與者群體在認知層面上達成明確的共識，即制度需求顯性社會化后，誘致性制度變遷就會實現。由于制度需求社會化需要長期的累積過程，誘致性制度變遷也需要在此過程中經過制度參與主體的反復博弈，以最終實現收益最大化的制度均衡態勢。根據哈耶克與希克斯的解釋，需求社會化是一個自發擴散的過程，而這種自發擴散機制依賴于社會習俗與慣例的繼承。⑤［美］約翰·德勒巴克、約翰·奈編著，張宇燕等譯：《新制度經濟學前沿》，經濟科學出版社，2003年，第52-56、113-115 頁。

誘致性制度變遷的目標是通過制度內在的調整滿足制度需求，進而形成一種制度慣例以維持制度均衡狀態。這種制度慣例將形成互動主體行為所依賴的一種確定的信息，以確保互動主體能夠明確經由何種行為實現自己的預期收益并獲取對方合作。在這種制度慣例的秩序下，人們才會對與他人的社會合作與交流產生穩定預期，即每個制度參與者都能自覺遵守制度秩序，也相信其他參與者會采取同樣的策略選擇。在社會行為慣例的激勵形成后，一旦產生新的制度需求變化，人們又會自發地形成對制度需求的社會性響應，使社會化的制度需求成為誘發制度變遷的動力。誘致性制度變遷的形成機制如圖2 所示。

圖2 誘致性制度變遷的形成機制

（二）養老金制度變遷的需求適應

養老金誘致性制度變遷的過程就是通過調整養老金制度以滿足社會化需求的過程。在養老金制度運行過程中，社會福利水平得到明顯改善，對養老金制度構建的剛性需求逐漸形成；同時，受各國不同經濟發展水平的影響，對制度實現公平與效率的不同需求導致不同養老金模式的出現與并存；而養老保障方式的多元化與不同主體參與程度的加深，使得養老金制度運行面臨著更加多樣的需求與挑戰。

1.養老金制度運行可持續性的需求。養老金制度運行的可持續性是指養老金制度體系不需要通過增加繳費或降低支出水平即可在長期中保持收支平衡。①Robert Holzmann, Indermit Gill, Old-Age Income Support in the Twenty-first Century: An International Perspective on Pension Systems and Reform, The World Bank, 2005, pp. 8-9.受到人口變化的影響，各國養老金制度運行的可持續問題一直成為政府、公民、專家學者等最為關注的問題之一。首先，人口階層結構的變化會對制度的利益博弈產生影響。制度收益較大的群體逐漸形成了養老金制度的既有利益群體，而廣大中等收入勞動者因為社會地位較低，養老保障權益無法充分實現。其次，人口年齡結構的變化會對制度供給能力產生影響，這主要體現在人口老齡化與贍養比對養老金制度造成的支付壓力。人口年齡結構的變化會導致繳費人數與待遇領取人數的失衡，使得現收現付養老金制度難以保持基金收支的動態平衡，對養老金制度可持續運行產生沖擊。最后，在人口家庭結構的變化方面，家庭結構的小型化趨勢及少子老齡化的社會問題使得家庭養老的功能大為弱化，而這一問題是需依靠社會養老來彌補的。

2.養老金制度投資運營效率的需求。在養老金制度變遷過程中，對養老金制度投資運營效率需求的變化主要來自于金融市場與資本市場技術創新的改變。一方面，不同的金融體系結構會對養老金制度的投資運營產生不同的影響。養老基金長期儲蓄效應的發揮有賴于金融市場的發展，而金融市場一體化的深入則能加速資金在各個市場間的流動性，以帶來流動性資本的高效利用。①具體來說，從金融市場的主導類型來看，在銀行主導型的金融體系中，養老基金的流動性效應較弱，養老金的投資運營方向更多地選擇儲蓄性存款或債券市場；而在市場主導型的金融體系中，養老基金的流動性效應較強，養老金的投資運營方向更多地選擇期貨或股票市場。另一方面，資本市場的規模、結構和效率也會對養老金的投資運營產生影響。養老金投資效益的高低同資本市場規模的大小關系緊密，基金投資收益的高低會受到投資規模和投資種類限制的影響。②資本市場規模越大，養老基金投資的經濟增長效應就更為顯著；反之，經濟增長效應則較弱。同時，資本市場規模越大，市場產品的投資種類越多，養老金的投資收益需求就更容易得到滿足，養老基金的投資收益效應就更加顯著；反之，投資收益效應則較弱。同時，由于養老基金的大量累積，形成了不可忽視的資本存量規模，也對養老金投資運營效率提出了更高的要求。

3.養老金制度福利待遇改進的需求。作為一項廣義社會福利制度，養老金制度同樣會面臨人們由于福利剛性的驅動帶來的對制度福利待遇改進的需求。從基本福利需求來看，隨著科技和經濟發展水平的不斷提升，人們基本福利需求標準的不斷提高使得社會福利制度的改革需要滿足越來越多的福利需求內容。從社會心理層面來看，人們對于已經享受到的福利待遇被剝奪時產生的不滿情緒，要遠大于獲得這些福利待遇時所產生的感激和歡愉之情③［英］保羅·皮爾遜著，舒紹福譯：《折散福利國家：里根、撒切爾和緊縮政治學》，吉林出版集團，2007年，第70 頁。，因此需要對社會福利的可獲得有穩定的預期。從福利擴張視角來看，一項福利制度一旦被建立，就會自發地進行自我完善和擴張，并在這一過程中實現受益群體的擴大、保障標準的提高與管理機制的健全。因此，福利剛性不僅是人們主觀意愿的產物，同時也是福利制度自我發展的結果。自第二次世界大戰結束后，養老金制度引致的社會福利改進狀況明顯體現出來，在福利剛性預期的作用下，人們對于福利改進的需求也逐漸社會化，使得養老金制度的覆蓋面與保障水平都得到了大幅提升。

（三）養老金制度誘致性變遷的歷史經驗

1.養老金制度要素的調整：延長退休年齡。面對日益加劇的人口老齡化，養老金系統面臨的主要風險是制度的可持續支付風險，即未來需要支付的養老金超過了預計的養老金繳費和養老金系統積累的資產。政府對人口結構變化的影響能力有限，并且提高稅率在工作人口減少的時期并不適宜，因此，可能解決的主要辦法就是延長繳費年限、提高享受全額養老金的退休年齡。盡管這樣的措施在即將退休的勞動者人群中遇到的阻力很大，但許多國家已經開始逐步提高法定退休年齡，或延長領取全額養老金所需的繳費年限，以緩解因人口結構變化帶來的各種社會經濟問題。在具體的方案設計中，盡管提高的幅度與速度不盡相同，但大多采取了漸進式、階段性提高退休年齡的政策。同時，為了減少繳費年限的延長在政策制定和實施中的阻力，各國也通過取消對最高養老金待遇領取年齡的限制、提高超過法定退休年齡而選擇繼續工作的勞動者的薪資待遇水平、調低65 歲以上勞動者的社會保險繳費率等方式對延遲退休行為進行鼓勵。

2.養老金運營管理的調整：多元資產配置。在養老金管理與投資運營技術日益革新的趨勢下，各國養老金的投資理念逐漸轉變，更加重視可持續性投資。同時，由于養老金支出周期的長期性，養老金的投資運營更關注基金的長期投資收益，以保持基金收益的長期穩定增長。在當前世界經濟增長放緩的情況下，各國政府面臨的財政支付壓力逐漸增大，而存款利率遠低于通貨膨脹率使得養老基金單一進行儲蓄運營的負收益影響顯著。養老基金對于基礎設施等多領域的投資可以激發市場經濟的產業活力，產生更多的工作崗位，增加市場產業結構升級調整的速度，并實現“綠色投資”的發展理念，最終實現養老基金投資的可持續收益水平。因此，各國政府紛紛對養老基金投資進入包括股票、債券、基礎設施等多元領域提供政策傾斜，如逐步放開或取消養老金海外投資的限制、提高養老金投資各類資產的限制比例、增強投資組合的彈性、實施多種基金投資策略等。

3.養老金福利待遇的調整：指數化調整機制。福利剛性對養老金制度變遷的影響表現為對養老金待遇調整的誘致性拉動。目前，世界上已經建立起公共養老金定期調整機制的國家和地區已接近全球國家總數的40%。丹麥在1933年首次建立了養老金指數化調整機制，二戰后德國、法國也開始引入該機制。20 世紀60年代奧地利和意大利引入了更加高效的自動調整機制，70年代后更是被經濟合作與發展組織成員國爭相采用。對于各國在養老金調整實踐中所產生的變化和發展趨勢，可以總結為以下幾點。首先，對于養老金調整指數的標準一直在細化，養老金支出調整指數的標準由工資指數逐漸向消費者物價指數（CPI）過渡，并延長了養老金支出調整周期和調整實施時間。其次，更加注重人口平均壽命延長和老齡化問題給養老金制度所帶來的影響。例如芬蘭就在2010年開始將長壽系數納入養老金調節參數中，而不論勞動者在何時選擇退休。①Juan J. Fernandez, "Explaining the Introduction of Automatic Pension Indexation Provisions in 17 OECD Countries,1945-2000," Journal of European Social Policy, 2012, 22(3).最后，將指數化調整和養老金制度運行的可持續性進行掛鉤，將滿足人口福利剛性需求下實現養老金制度支付能力的可持續發展作為制度改革的目標。

三、約束與適應：養老金制度強制性與誘致性變遷的耦合

（一）養老金制度變遷的耦合效應

養老金制度系統在與制度環境、制度需求的耦合過程中，會受到制度環境約束與制度需求適應效應的影響，使得原有的制度均衡發生擾動，進而通過制度變遷的方式實現制度的再均衡。

一方面，制度環境在與養老金制度耦合的過程中產生約束效應。養老金制度系統性與層次性的屬性使得養老金制度運行不能脫離社會制度系統而獨立存在。其中，政治環境通過強制性保證了養老金制度的可運行；經濟環境為養老金制度提供資金流支持，保障養老金制度“蓄水池”“儲錢罐”功能的實現；國際環境則使養老金制度在擴散過程中實現了運行模式的多樣化與可持續。制度環境的變化為養老金制度運行提供了資源支持，推動養老金制度的供給側發展。一旦制度環境發生變化，會通過在制度系統內的擴散推動養老金制度的變遷；但同時，制度環境也形成了養老金制度運行與變遷的“天花板”，即制度的實施不能超過現有環境的約束。養老金制度的變遷不會自發識別制度環境的約束邊界，而是在制度變遷與制度環境摩擦的過程中逐漸進行變革和調整。

另一方面，制度需求在與養老金制度耦合的過程中產生適應效應，對養老金制度變遷發揮拉動作用。與制度環境不同，養老金制度需求由于需要經歷較長的社會化過程，其與養老金制度的耦合作用更為平緩。同時，養老金制度需求并非直接作用于整個制度本身，而是在社會化過程中，受人口、技術等因素的影響，對于養老金制度運行的資金平衡、投資運營、待遇水平等方面形成不同類型的需求。面對因制度需求變化產生的制度均衡擾動，養老金制度的變遷過程也不是一蹴而就的，而是通過制度的參量調整，對于在不同時期、因不同因素產生的制度需求逐步進行耦合選擇。因此，與制度環境耦合的約束效應相比，制度需求在與養老金制度耦合過程中的適應效應表現為耦合周期較長、速度較慢等特點。當然，制度需求與養老金制度的耦合也同樣受到當期制度環境的約束。若制度需求超出了環境約束的承載能力，則超出部分的需求無法通過養老金制度的變遷得以實現。

圖3 養老金制度變遷的耦合效應

在養老金制度變遷過程中，有因為環境壓力的約束而推動的強制性制度變遷過程，也有由于需求變化的適應而引發的誘致性制度變遷過程。養老金制度的變遷，正是在這兩類變遷路徑的耦合作用下共同實現的。養老金制度變遷的耦合效應如圖3 所示。

（二）基于耦合效應下養老金制度變遷的實現路徑

養老金制度的對象是參與勞動力市場、承擔繳費義務的工作者與退出勞動力市場、享受制度福利的老年人。當他們不滿于當前的福利待遇水平時，會通過政黨、工會、利益團體等組織利用政治運動表達提高保障待遇的意愿。而在國家善治責任的要求下，政府會將養老金制度作為一種善治的工具，通過制度的變革爭取得到更多選民的支持以維持其統治地位。在政治運動影響下的養老金制度變革往往是激進的，因為當養老金制度作為政治資源時，它的投入是制度的設計成本和政黨承諾，產出是社會公眾對制度設計的認可度和政治選票，政治選票的即時性要求養老金制度在短時間內幫助政府實現其治理國家的目標。而社會群體的要求一旦得到滿足，就會在福利剛性的拉動下進一步誘發福利改進的需求，養老金制度的誘致性變遷就會隨之發生。

隨著生育率的降低與人口平均壽命的延長，養老金制度覆蓋人群中老年人與工作者的人數比例會發生變化，出現老齡化現象。老齡化對勞動力結構的影響表現為在勞動年齡內參與職業勞動的人口數量逐漸減少，提高社會勞動單位生產效率的要求快速增加。勞動力結構的變化會對既有勞動力群體的工作激勵、就業傾向與收入水平產生影響，進而通過勞動力市場的擴散影響經濟環境的穩定發展。勞動力結構還會受到市場結構波動的影響，在經濟衰退時期就業人口會大量減少，使得養老金制度的支付壓力增加。如果就業水平降低，意味著制度供款水平的下降，短期內會對財政支付產生巨大壓力，而長期中制度贍養比提高，由更少的就業人口供養老年人，削弱了制度的可持續性，形成保障水平的下行壓力，容易引發社會的不穩定。

市場的周期性波動會通過投資、消費結構及產業結構的變化影響養老金制度運行。如果居民消費水平占國民生產總值的比例過高，會使得投資規模縮小，進而降低經濟增長速度，對養老金制度運行產生影響；而若投資規模過高，會導致經濟收入加大對資本市場的分配力度，影響勞動者的收入與消費水平，減少養老金制度的繳費來源，增加養老金支付壓力。同時，對資本領域的分配傾斜也會降低勞動者的可獲得感，影響勞動者的就業傾向，而養老金制度承擔的緩和社會矛盾與再分配的效應也會被嚴重削弱。另外，社會產業結構的失衡會增加低收入勞動者的群體數量，而低收入者繳費能力有限，卻對養老金的制度依賴程度較高，進而形成對養老金制度支付壓力的影響。①張向達、方群：《共享、融合與創新：城鎮低收入群體多層次養老保險體系設計》，《社會保障評論》2019年第2 期。從養老金制度變遷的發展歷史可以看出，養老金籌資模式與運行結構的變化，多是在受到經濟環境波動的巨大沖擊下實施的。并且受全球化這一國際環境發展趨勢的影響，某一地區的經濟波動會通過產業資本的全球化網絡迅速傳播。全球化進程也會帶來更高的風險，企業和員工更需要通過保險機制應對老年風險，這要求政府提供更高水平的養老保障，并通過建立更加合理的責任分擔機制分散養老金制度的供給風險。在全球化的推動下，養老金制度所面臨的經濟環境壓力成為對各國養老金制度運行的共同約束。

圖4 養老金制度變遷耦合過程的實現

在養老金制度運行過程中，勞動力結構和市場結構的變化會影響養老金制度的收支水平，并在經濟環境和國際環境的共同作用下對養老金制度形成約束，在養老金面臨嚴重支付壓力時促使養老金進行制度變遷，如“養老金革命”與多層次模式的建立。而為了保證養老金制度收支的均衡，對養老金制度可持續運行與高效率投資運營的長期需求逐漸形成。養老金制度的收支均衡是實現制度運行可持續性的最重要保障，任何國家的政府都無力承擔長期處于精算赤字的養老金制度責任。因此，自養老金制度建立以來，對養老金制度運行可持續性的需求就從未削減，特別是在經濟衰退、養老金支付能力下降的階段，這種需求的社會化影響會更加顯著。同時，為了保證養老金制度運行的可持續，一方面需要通過制度的參量調整，如延遲退休年齡等減輕制度的支付壓力；另一方面也需要通過提高養老金投資運營收益水平，增加養老金存量。特別是在資本市場高度發達的當代社會，對養老金投資運營效率又提出了更高的要求。養老金制度變遷耦合過程的實現如圖4 所示。

四、新時代我國養老金制度變遷的耦合與選擇

（一）國家治理視角下養老金制度的責任分擔

在新時代，如何將養老金制度有效納入國家治理體系，充分發揮制度保障的社會減震器、調節器、穩定器功能，承擔使全體人民共享經濟發展成果的歷史使命，成為我國養老金制度變遷的重要方向。①鄭功成：《中國社會保險法制建設：現狀評估與發展思路》，《探索》2020年第3 期。為此，需要在堅守養老金制度互助共濟理念的基礎上，通過制度設計的再優化，提高人們對于制度運行與實施的理想預期。養老金制度是國家治理的重要政策工具，有必要進一步強化政府對養老金制度的財政責任，包括中央政府對基礎養老金的統籌責任及地方政府對省級統籌基金的管理與補貼責任。要以建立可持續發展的養老金制度體系為目標，與時俱進地優化制度體系結構。在新時代，我國養老金制度需要采取政府與市場、社會、家庭和個人等多支力量相融合的措施，真正構建起有序組合并且具有一定彈性的多層次養老金制度體系。在這一過程中，需要明確養老金制度體系中各層次的地位和作用，降低養老金第一層次的替代率水平，積極發展職業年金與補充養老保險制度。②林義：《中國多層次養老保險的制度創新與路徑優化》，《社會保障評論》2017年第3 期。當前，我國養老金制度已初步建立起以基礎養老金為依托、職業年金與企業年金為補充、個人自愿儲蓄與商業保險為疊加的三層次養老金模式，體現了政府、雇主、個人養老保險責任的合理分擔取向。作為第一層次的基礎養老金，應充分體現政府為公民養老事務承擔責任的政府擔當；第二層次的職業年金應體現雇主與雇員養老責任的分擔，同時通過制度合作實現雇主與雇員的雙贏；第三層次的私人養老金是個體責任在養老金制度中的體現，旨在為個人退出職業活動后的養老事務積累物質資本。

（二）經濟改革背景下養老金制度的可持續運行

新時代我國經濟正處于新的變革階段，要繼續保持國民經濟的持續發展，選擇內需驅動型經濟增長模式是必由之路，而內需驅動型經濟的發展必須建立在能夠給國民以穩定的安全預期的基礎之上。一個可持續發展的養老金制度，不僅能夠為全體社會成員提供穩定的、可以明確預期的、充足的老年收入保障，實現人人老有所養的目標，解除國民的老年后顧之憂，進而能夠有效地釋放國民的消費需求，而且能夠通過一定的傳導機制促進長期經濟增長，并與經濟增長形成良性互動機制。養老金制度運行可持續性實現的重點是需要對養老金制度進行適應性的參量調整，使得養老金制度各要素間的調整實現養老金制度的均衡運行。一方面，目前我國養老金制度繳費率偏高且事實上區域差別較大，造成了職工個人和企業繳費負擔過重，以及人群之間、區域之間、職業不同階段之間的相對不公，進而影響個人和企業的參保能力。這需要通過養老金制度的參量調整，降低養老金繳費率，以減輕個人和企業的繳費負擔。同時為了保證個人養老金待遇水平不會因繳費率的降低而受到損失，就需要延長繳費年限、延遲退休年齡。①在維持養老金制度可持續運行的前提下，一個理想的繳費模型是，以相對最低的繳費率和全職業生涯過程繳費組合，既能積累必要的養老金規模，又能對繳費者當期生活產生最小的影響。參見席恒：《養老金函數及其政策意義》，《社會保障評論》2019年第2 期。另一方面，可以通過修改養老金計發辦法，在養老金機制設計中充分體現個人的勞動貢獻。通過勞動貢獻計算不同人群的養老金待遇領取水平能夠更加精準地反映其勞動貢獻與退休后福利的關系。因此，可將現行養老金計發辦法中基礎養老金部分按照繳費年限與繳費水平的養老金支付標準修改為按照勞動貢獻計發，以體現個人工作期與退休期中勞動貢獻與退休福利的均衡，實現養老金制度的可持續運行。

（三）流動性條件下養老保障權益的公平與可及

全球化的國際環境加快了地域間勞動力資本流動的程度，也為養老金制度的優化選擇提出了新的挑戰。我國勞動力資本尤其是城市勞動力的流動性提高以及勞動力從農村向城市的流動，經歷了從增量調整到存量調整逐步推進的過程。養老金制度變遷與勞動力市場的完善實質上是共享與共建的關系，兩者之間的良性互動需要在提供合理激勵和確保人人有充足保障之間找到均衡點。為此，在制度變遷的路徑選擇上，就應當同時考慮勞動力養老保障權益的公平性與可及性問題。一方面，養老金制度應打破地域分割、企業所有制分割以及人群身份分割的格局，將基本養老金制度的覆蓋面擴展至包括城鎮各類企業職工、社會團體從業人員、其他勞動合同制下的勞動者、個體工商戶、私營企業主以及自雇職業者等群體。可在養老金第一層次中建立由中央政府提供、體現勞動者國民身份的基礎養老金，保證養老金制度在全國范圍具有公共性與共享性，保障勞動力養老保障權益的公平性。另一方面，對于進城務工的農民工等流動性較強的勞動力群體，應統一納入城鎮職工基本養老金制度，并通過構建城鄉居民基本養老金制度的銜接機制，以及實現基礎養老金的全民覆蓋與全國統籌來解決流動勞動力養老保險關系的轉移和銜接難題。②王新梅：《論養老金全國統籌的基本理念》，《社會保障評論》2019年第4 期；魯全：《中國養老保險法制建設：法律性質、現狀與未來發展》，《探索》2020年第3 期。要以實現養老保障權益權利公平、機會公平、規則公平為價值導向，通過在構建全民共享的基礎養老金制度基礎上建立各地養老保險互認機制、分段計算機制和基金調劑機制，實現個人繳費部分養老金待遇的連續計算，以及基礎養老金待遇的分段計算，來實現養老保障權益的合理維護。