奉賢區農村宅基地制度改革的實踐與思考

■ 吳康軍

為貫徹落實十九大提出的實現農業農村現代化總目標，深化農村土地制度改革，深入推進鄉村振興國家戰略，作為上海郊區落實鄉村振興戰略主戰場的奉賢區，近年來，通過盤活農村宅基地，節約集約利用土地資源，提高土地綜合利用水平，推動鄉村高質量發展，創造農民高品質生活，增加農民財產性收入，取得了一定成效。該區通過農民相對集中居住“政策超市”的探索，為進一步探索農村宅基地制度改革打下了基礎。

一、奉賢區農村宅基地制度改革推進情況

奉賢區推進農村宅基地制度改革是以“農民為主體、政府為主導”為原則，研究形成“個性定制”方案，設立“政策超市”，確保每一戶農民都能以自己的意愿，作出最優選擇、享受最大改革紅利。

（一）宅基地置換成商品房

農民可選擇將宅基地有證有效面積置換存量安置房的方式，一方面提高了村民的居住環境與生活水平，另一方面也使其自身資產得到較大提升。如金匯鎮新強村從2019年初對454戶村民通過兩次意愿征詢，9月完成入戶評估，11月初共完成319戶農戶選擇進城鎮集中居住簽約。青村鎮從發展需要、群眾訴求和可操作性出發，2019年通過宅基地置換，完成205戶進城進鎮集中居住，主要解決“三線”安置及園區內農戶遷移問題，提高宅基地流轉率，有效整合資源。

（二）宅基地平移集中

農民可選擇宅基地平移新點統一建房，通過完善基礎配套設施、優化景觀環境來改善生活品質。如青村鎮在充分保障農民權益的前提下，結合平移集中點各點區位、配套成本、農民意愿等實際情況，應地制宜制定不同實施操作方案：一是以村委會為實施主體進行建設并負責相關配套。二是通過平移集中居住，將結余的宅基地作為產業發展的資源，通過產業收益平衡農民住宅建設資金，統一設計、建設。建成之后農民入住并退出原有宅基地，以舊房換新房。三是農戶在確保戶有所居的前提下參加平移集中居住，集中居住點由有意參與鄉村振興的央企、國企參與建設，建設完成之后統一流轉給上述建設企業，由企業運營，給予農戶流轉收益。同時，該集中居住點可作為鎮級產業升級、發展的生活配套。

（三）宅基地使用權流轉

通過鎮、村級集體經濟組織搭建平臺，引入社會資本，在平等協商基礎上，將農民閑置宅基地租賃給企業，并以整租形式對宅基地房進行改造運營，吸引企業總部落戶，形成農村經濟新業態。如青村鎮吳房村結合村民實際居住需求，采取靈活多樣流轉方式，既可以整宅基流轉，也可以部分流轉。吳房村1、2、9組的61戶村民將房屋流轉至村經濟合作社，簽約流轉房屋面積1.18萬平方米。對于參與流轉的村民，充分尊重村民意愿，部分村民既想參與流轉增加收入，又想繼續居住在農村，鎮將利用各村現有資源，參照市級鄉村振興示范村吳房村的做法，打造頤養公寓供參與流轉的村民入住，以此提高村民收入并完善相關生活配套設施。同時利用公共租賃住房解決參與流轉農戶的居住問題。

（四）宅基地作價入股模式

農戶可結合進城進鎮集中居住，部分宅基地以安置房置換，余下部分宅基地作價以股權形式入股。如南橋鎮2019年設立價值2100萬的70股宅基地股權，2020年增設25萬平方米集體物業，每股30萬元股權，形成總量600股，市值1.8億的集體物業股權化。青村鎮貨幣化安置部分投入鎮現有平臺公司和各村的合作社等集體經濟組織進行運作，約定每年按不低于5%的回報，按照入股數分配農戶。農戶亦可選擇貨幣化安置，結合作價入股模式，即部分貨幣化，部分投入鎮平臺公司作價入股。

（五）拆除宅基地貨幣化安置模式

在尊重村民自愿的前提下，為保障其居住權，明確本人名下有商品房或其他住宅的條件下，擬參與農民相對集中居住的農戶，承諾放棄實物分配，允許對農戶宅基地及房屋進行全貨幣化安置。

（六）保留宅基地居住點改造提升

在郊野單元規劃中保留的居住點，結合各村實際，發掘各村特色，融入多元“海派江南”風貌，對各點編制控制性詳細規劃，對居住點內的相關建設，包括農戶房屋的改建、擴建、翻建，全部按照控規實施。

二、宅基地改革中的問題及原因分析

隨著城市和產業的發展，建設用地越來越稀缺，宅基地已成了十分寶貴的資源。從政府角度看，政府通過改善農民居住條件，對結余的宅基地資源開發再利用。從農民角度看，農民依靠宅基地這塊沉睡的資源，希望得到利益最大化。因此，在推進農民相對集中居住上還存在諸多困難和矛盾。

（一）宅基地置換集中居住工作有待優化

通過對農民相對集中居住區域的農戶調查發現，農民對相對集中居住普遍期望值較高。一是部分村民將農民相對集中居住中的“上樓”看作改善家庭經濟條件的重要機遇，會簡單地與城市動遷標準相類比，期望能夠得到更多的房產，存在較高心理預期。二是不少村民希望農民相對集中居住不僅能改善居住條件,也要為后續生活提供保障，期望政府出臺更好的保障政策，如將較低的農保水平轉為社保、提高醫保待遇等等。三是有些參與意識比較強的村民，希望政府在制定政策過程中更深入地了解群眾需求和建議，科學合理地確定規劃設計，共同參與到集中居住點的前期設計中。目前政府在規劃設計環節缺少農民參與的做法。

（二）宅基地新舊政策不一致，社會矛盾突顯

根據上海市政府出臺的《農村村民住房建設管理辦法》16號令，明確只有農業戶口有建房資格，排除了鎮保人員、小城鎮戶口和自理戶口等人口，事實上這類人員數量很大，奉賢區這類人員還有203125人。這個龐大的群體在申請建房上，過去沒有批，現在批不了，社會矛盾突出。再如，《上海市人民政府關于切實改善本市農民生活居住條件和鄉村風貌進一步推進農民相對集中居住的若干意見》第五條的規范安置面積和建房標準：各涉農區要合理確定農民進城鎮集中居住的實物安置面積，實物安置面積按照4人及4人以下戶不超過180平方米，人口超過4人的，可按照每人20平方米標準增加建筑面積。允許各涉農區結合實際，確定安置房套型面積，但實物安置面積最多不得超過規定上限每人20平方米。有很多農戶在新政策出臺之前按照舊政策希望置換面積全部實物安置。而現在新的政策出臺后，限制了實物安置的面積，以至于很多原本已經解決家庭矛盾和買賣矛盾的農戶開始又有了新的矛盾。也有部分農戶居住人數較多分戶較多，根據新的政策無法滿足實際居住，導致引發新的家庭矛盾。甚至有農戶發證面積小于40平方米，即使加上套型面積20平方米以后也不能置換小套產權安置房。

（三）宅基地改革的資金收支核算和土地指標增減需細化

從中長期來看，實現農民相對集中居住后，不具有保留價值的宅基地在復墾后計入鎮域土地指標統籌，鎮政府可在拆舊區選取具有保留價值的宅基地進行設計改造或引入工商資本改造經營，并通過盤活集體建設用地等方式，為完善村級公共服務設施、推進鄉村工坊建設、推動總部經濟發展騰出空間，實現集體經濟組織造血功能，為各村的長遠發展打下基礎。但對于地方政府而言，無論是建設新安置區的基礎設施投入，還是前期投入等都需要大量資金，市級政策補貼較少，區鎮兩級財政壓力大，在收支相抵后鎮級層面還需填補數億元的資金缺口，地方政府難以承受，依靠市場融資又會存在隱形的債務風險。如金匯鎮新強村319戶進城集中安置，需要高達13億元的資金，依靠市、區財政扶持等資金，短期內無法平衡整個項目的成本，如果捆綁地塊出讓情況不佳，更可能對政府財政造成巨大壓力。

（四）拆舊區現狀宅基地情況較為復雜

一方面，現狀宅基地面積區間分布廣、極端案例多，各戶情況不一，僅宅基地占地面積一項，同村內最低值與最高值可能相差十數倍。農村地區還普遍存在諸如老年人過世后繼承權不清的情況，農民相對集中居住方案往往難以兼顧，需要在政策制定中提前謀劃應對預案和操作口徑。另一方面，農民相對集中居住方案通常需要以現狀宅基地及人員情況來確定。但由于歷史原因，各村現狀宅基地權屬較為混亂，常常與戶口無法完全對應，造成村民建房資格權無法明確。一戶多宅、分戶、買賣、遷移和劃撥等多種問題，解決歷史遺留問題相對復雜，個性矛盾突出。

（五）配套不夠健全，后續管理有難度

大部分宅基地房安置小區物業管理屬于起步階段，管理人員的管理水平和服務質量等業務都需要更一步的提高和學習。安置小區的大部分對象都是農民，他們的生活方式一下子有了很大的改變，離開土地、農具、種糧食等等會感覺生活很不方便。由于經濟困難，大多數農戶還在小區里種蔬菜。居民基本上都不愿意繳納物業管理費，期望政府提供更加優惠的政策。由于新小區不夠完善，各種政治、文化、生活、社會保障社區組織還沒有建立，管理方式非常簡單。小區產生臟亂差現象很嚴重，使得一部分居民意見很大，反映很強烈。安置小區僅靠政府補貼不能真正維持日常管理運作，需要建立一個長效管理機制，從長遠來看缺乏后續經濟支撐。

三、推進農村宅基地制度改革的思考

市委書記李強在全市鄉村振興推進大會上明確指出，解決好農民建房和集中居住問題，將為上海實現更加長遠、更高質量發展提供寶貴的戰略空間和發展動能，也是改善鄉村風貌，留住水鄉韻味，煥發多彩顏值，彰顯江南氣質，構建魅力景觀，記載傳統文化，最終實現鄉村全面振興和建設具有世界影響力超大城市的應有之意。推進農村宅基地制度改革，需要科學謀劃、上下協同、分工合作，在不傷害農民利益的前提下，制定各方滿意的政策。

（一）堅持科學規劃，制定戰略布局

將推進農民相對集中居住工作放在鄉村振興的戰略高度來謀劃，按照農民自愿、多樣選擇、穩妥有序、依法公平的原則，盡快明確農民相對集中居住的政策導向。一是堅持規劃引領。嚴格按照“土地利用”“郊野單元”大規劃和村莊小規劃推進宅基地改革，確保建設用地總量不突破指標。二是集約利用土地。在厘清拆舊區現狀宅基地情況的基礎上，摸清底數，突出前瞻性，提供盡可能多樣化的農民相對集中居住和住房配置方式。通過公示方案、簽訂協議的方式穩妥有序推進，優先安排危房、“三高兩區”、小村落有序撤并置換，保障農民合法權益、實現農民長期得利，讓農民共享鄉村振興的制度紅利。三是完善基礎設施。完善農村住宅建設標準，制定農村住宅建筑設計規范，優化農村住宅戶型，提高房屋安全性、美觀性和統一性。四是整合涉農項目資金。優化農村相關基礎設施建設和公建配套，為農村建設發展提供優美空間。

（二）突出頂層設計，強化政策創新

一是市、區級部門進一步加大資金支持力度，通過提高出讓金基數或返還比例，縮短市級土地出讓金返還周期，減輕農民相對集中居住項目的資金壓力。參照舊區改造、城中村改造等政策，給予農民相對集中居住項目貸款利率優惠。進一步加大土地支持力度，允許綜合編制“上樓”和“平移”的土地指標增減掛鉤方案。優先保障宅基地平移集中項目用地，在實施過程中允許先用后征、邊占邊補、封閉運作，通過與城鄉建設用地增減掛鉤，實行農村集體建設用地流轉。項目區內節余的建設用地指標，可通過土地市場掛鉤周轉到其他地價較高區域進行經營性出讓。二是進一步加大審批支持力度，構建市、區兩級聯動平臺。對已認定的農民相對集中居住項目，按照重大工程項目加快前期審批流程，縮短項目周期。完善多元化安置模式，在滿足基本居住的基礎上，以貨幣安置、集體經濟入股等方式，加快項目進展速度。

（三）注重流程優化，加強土地資金保障

市、區兩級政府加強對資金補貼發放路徑和時間節點的統籌。進一步完善市、區、鎮三級資金籌措分擔機制。市級層面繼續以土地整治項目給予扶持，加大各條線涉農資金的整合力度。區級層面繼續加強投入，通過節余指標落實地塊的區級出讓收益返還，用于農民相對集中居住點建設；對農民相對集中居住點投入公共設施建設補貼、市政配套設施建設補貼、水務交通補貼，給予燃氣、電力、電信等配套服務優惠。鎮級層面負責市、區資金以外的農民相對集中居住區基礎配套設施建設費用。同時，積極引入國有資本及信譽良好的社會資本。支持以農村集體經濟組織為主體，具備相應資質和規模的合作單位建設農民相對集中居住點，將節余指標落實地塊捆綁開發建設。政府各部門之間加強合作，加大監管力度。整個項目在鎮級階段即需要多部門通力合作，例如人口和有證面積審核的建管站、宅基證信息資料提供的規土所、各個村等的聯合監管，分工負責、協調配合、合理監管。要進一步明確職責分工，嚴格管理，強化監管，對任何宅基地面積標準，人口審核等程序，加大審核和監管力度。

（四）加強科學管理，完善配套設施

一是開展農村宅基地確權登記頒證。依法確認宅基地使用權，有效解決土地權屬問題，建立健全宅基地管理檔案。嚴格規范宅基地使用，實行土地用途管制，嚴禁建別墅大院私人會所。加強宅基地房建設管理，對宅基地建房資格、建筑面積、占地面積進行事前事中事后審核監管。二是加大投入力度，完善建成小區的基礎建設。從老百姓最急需的實際問題入手，加強治安等各種體系的建設，完善小區各種配套設施，進一步提升公共設施和社會管理水平。三是建立小區健康發展的服務和管理隊伍。加大培訓工作，提升管理人員的素質和專業水平，更好地服務群眾。機關相關部門對小區的運作進行有效指導和扶持，更好地提升小區發展前景。